《聯(lián)合國維和警察防暴隊政策指南》調整變化及對策分析

張廣保

(公安部常備維和警隊，山東 東營 257091)

●常備維和警隊建設與發(fā)展專欄

主持人語：2015年9月28日，習近平主席在出席聯(lián)合國維和峰會時作出莊嚴承諾：我國將率先組建常備成建制維和警隊。目前，公安部常備維和警隊已在山東東營完成組建，編配隊員300余人，下設防暴一隊、防暴二隊。組建常備維和警隊是中國為維護國際和平與安全，承擔更大國際責任的重要舉措。為推進常備維和警隊的建設與發(fā)展，《武警學院學報》特開設“常備維和警隊建設與發(fā)展專欄”，擬重點圍繞常備維和警隊選拔待命機制、能力素質構建、課程體系完善、培訓派遣模式、面臨風險挑戰(zhàn)、甄選評估標準、政策指南變化、建立輸出我方標準等專題推出相關學術論文。本期首批精選3篇，以饗讀者。

本欄目特約主持人：武警學院胡建國副教授

《聯(lián)合國維和警察防暴隊政策指南》調整變化及對策分析

張廣保

(公安部常備維和警隊，山東 東營 257091)

分析2016年《聯(lián)合國維和警察防暴隊政策指南》修訂背景及其主要調整變化，針對常備維和警隊建設實際，提出加強學習培訓、加強隊員培養(yǎng)儲備、加強維和任務期協(xié)調、積極開展多樣化專業(yè)技能培訓、提高信息收集和風險評估能力、依據《聯(lián)合國維和警察防暴隊政策指南》維護我方利益、積極培養(yǎng)國際事務人才等應對措施。

聯(lián)合國；維和警察防暴隊；政策指南；修訂

自2015年起，聯(lián)合國維和行動部啟動《聯(lián)合國維和警察防暴隊政策指南》(以下簡稱《政策指南》)修訂計劃。經過反復調研論證，征求各成員國和各任務區(qū)意見，新《政策指南》于2016年修訂完畢，并于2017年1月1日生效。新《政策指南》在防暴隊定義、核心職能、組織架構等方面作出了新調整，在專業(yè)技能、情報收集研判、獎懲機制等方面增加了新要求[1]，這意味著維和警察防暴隊尤其是常備維和警隊的維和工作將面臨新的挑戰(zhàn)和考驗。在嚴峻復雜的國際關系博弈中，如何變挑戰(zhàn)為機遇，既能完成聯(lián)合國賦予的維和任務、展現大國擔當，又能維護我方利益、確保自身安全，成為擺在常備維和警隊面前的一項重要而緊迫的任務?；诖?，筆者結合常備維和警隊實際，就《政策指南》調整變化與應對措施談幾點認識和建議。

一、《政策指南》修訂的主要背景

2009年修訂的《政策指南》自2010年3月生效以來，在指導防暴隊能力建設、執(zhí)行任務、管理保障等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著維和形勢的快速發(fā)展、任務區(qū)安全形勢的不斷變化特別是行動需求的大量增加，對防暴隊提出新的更高要求，亟須重新修訂《政策指南》。綜合分析，此次修訂主要基于以下幾方面背景：

(一)防暴隊派遣數量與面臨威脅呈同步上升趨勢

近年來針對防暴隊的不對稱威脅數量和規(guī)模不斷擴大，與此同時，授權派遣和實際派遣的防暴隊數量大幅增加。截至2016年11月，聯(lián)合國已經授權66支防暴隊，共9 650人，實際派遣58支防暴隊，共8 520人。無論是派遣數量還是規(guī)模，相比之前均有較大幅度增長。但是，隨著各任務區(qū)敵對雙方沖突的加劇以及國際恐怖主義活動的日益猖獗，維和人員面臨的安全形勢更為嚴峻和復雜，針對維和人員甚至專門針對防暴隊的襲擊事件時有發(fā)生。這就要求防暴隊必須提高應對嚴峻復雜局勢的能力，確保自身安全。

(二)任務區(qū)平民保護及多方面專業(yè)職能的實際需求

1994年盧旺達大屠殺和1995年波斯尼亞大屠殺期間，因聯(lián)合國未能采取有效措施，導致數百萬平民被屠殺，受到國際輿論的強烈譴責。為此，1999年聯(lián)合國安理會通過1894號決議，將保護平民作為聯(lián)合國維和行動的重要職責，要求維和行動為“面臨遭受直接襲擊的平民”提供保護[2]。但不少派遣國認為，保護平民的主要責任應由沖突國政府承擔，若由聯(lián)合國維和力量獨自承擔，需要取得多方面支持。因此，2009年修訂的《政策指南》并未將平民保護正式納入防暴隊職責。在平民保護呼聲日漸強烈背景下，聯(lián)合國提出將保護平民作為防暴隊的核心職能之一，并要求防暴隊職能由比較單純的公共秩序維護向警衛(wèi)、特警、刑偵、社區(qū)警務等方面拓展。這對防暴隊的專業(yè)技能提出新的要求。

(三)針對聯(lián)合國維和行動的專項評估提議

2015年《聯(lián)合國和平行動專題高級別獨立小組報告》指出，防暴隊派遣前準備和任務區(qū)行動能力“需要提高”，以確保防暴隊達到部署要求，符合任務需要并遵守有關政策標準。同時，2016年出臺的《關于聯(lián)合國維和行動部警察司功能、架構和能力的外部評估報告》提出十條建議，其中指出警察司及各成員國對防暴隊管理模式進行綜合性審議和修改是“極度迫切的”，主要內容包括派遣模式、任務區(qū)影響職能發(fā)揮的因素、《政策指南》在任務區(qū)的實際應用、隊伍管理和行動的機動性以及提供裝備的能力。

(四)聯(lián)合國維和行動上層政策修訂

近年來，聯(lián)合國對維和行動和警察相關規(guī)范性文件進行了系統(tǒng)的審議和修改。2014年制定的聯(lián)合國維和警察政策指南，以及隨后修訂的警察能力建設和發(fā)展政策指南、行動政策指南、警察指揮和管理政策指南，對維和警察的政策、隊伍建設、行動指揮、日常管理等作出了細致規(guī)定[3]。為保持與上述文件政策的一致性，需要在第三層面，也就是防暴隊層面審議和修改相關政策規(guī)定。

(五)防暴隊行動面臨的實際困難和挑戰(zhàn)需要加以解決

防暴隊面臨的困難和挑戰(zhàn)主要有：目前8個派駐有防暴隊的任務區(qū)中只有3個英語任務區(qū)，其余5個均為法語任務區(qū)，法語隊伍缺口較大；一般防暴隊部署時間需要6至8個月，快速部署能力不足；在任務區(qū)的防暴隊行動待命能力和指揮能力欠缺，遇到突發(fā)大規(guī)模事件時，無法正確有效地指揮協(xié)調和處置；派遣前培訓內容不完善，針對任務區(qū)實際不夠；自我維持裝備差，對防暴隊行動能力和隊員生活均有影響；女性隊員占比僅為6.6%，離聯(lián)合國確定的20%的目標差距較大。以上情況均需要積極予以應對，以逐步提高防暴隊的行動能力。

(六)維和人員違紀事件頻發(fā)對紀律管理提出新要求

近年來，聯(lián)合國維和人員違紀事件尤其是性剝削、性虐待問題頻繁發(fā)生，引發(fā)很大負面輿論[4]。2015年共有69名、2016年共有103名聯(lián)合國人員因性剝削、性虐待問題受到指控，分別涉及聯(lián)合國10個和12個任務區(qū)，引發(fā)聯(lián)合國高層震動。2016年3月，聯(lián)合國安理會通過7643號決議，進一步強化了對性剝削、性虐待的零容忍政策，特別是強化了預防、報告、強制執(zhí)行和補救措施。同時，少數防暴隊因武力使用不當、擅自行動或發(fā)生安全事故等問題受到處理，甚至被整體遣返。防暴隊作為聯(lián)合國維和力量的重要組成部分，必須采取有效措施防范違紀事件和各類事故的發(fā)生。

二、《政策指南》主要調整變化

作為指導維和警察防暴隊包括常備維和警隊工作的最新綱領性文件，新《政策指南》以強化防暴隊行動能力為中心，以提高防暴隊工作效率為根本目的，從目的意義、工作形勢、基本原理、組織結構、指揮控制與協(xié)調、武力使用、培訓甄選、裝備核查等方面對防暴隊工作作了詳盡規(guī)定，主要調整變化有以下幾個方面：

(一)重新定義防暴隊概念

《政策指南》對防暴隊定義、人員規(guī)模和執(zhí)行任務期限作出新的規(guī)定。一是防暴隊被定義為行動一致、武裝機動的專業(yè)成建制警察隊伍，為聯(lián)合國行動提供安全支持，確保聯(lián)合國人員和財產安全，參與平民保護，支持需要成建制隊伍的警察行動。增加了“專業(yè)性”和“武裝性”，指出了新形勢下防暴隊的鮮明特點。二是人員規(guī)模進一步擴大，指出防暴隊包括行動指揮、后勤支持和行動力量三部分，要求每支隊伍的最低人員數量為160人，最少設置4個戰(zhàn)斗分隊，每個戰(zhàn)斗分隊由32名隊員組成。在160人的防暴隊中行動人員數量增加為135人，超過160人的按85%的比例計算行動人員數量。三是延長了任務期限，由原來的建議6至12個月，調整為1年至1年半。

(二)調整防暴隊核心職能

《政策指南》將防暴隊原來的三項核心職能，即公共秩序維護、保護聯(lián)合國人員和設施安全、支持警察高危行動，調整為保護聯(lián)合國人員和財產安全、平民保護、支持需要成建制反應的警察行動?？傮w上突出了聯(lián)合國人員和財產安全，并著重對平民保護的具體要求進行了詳細闡述，同時將原來的公共秩序維護貫穿于以上三項核心職能之中。為確保防暴隊行動能力不受影響，《政策指南》專門提出除防暴隊作為專門警衛(wèi)力量部署以外，不再承擔固定哨位執(zhí)勤任務，包括駐在國監(jiān)獄或看守場所警戒任務。

(三)增加防暴隊專業(yè)技能要求

《政策指南》要求防暴隊整體或者部分具備特殊專長或者專業(yè)能力。一是提議具備包括但不限于警犬、近身護衛(wèi)、犯罪分析、法醫(yī)、刑事偵查、特警、警衛(wèi)、水警等專業(yè)能力。二是如果任務區(qū)工作語言不是英語，建議防暴隊至少有50%的指揮人員能夠使用任務區(qū)語言進行交流，同時其他指揮人員能夠熟練使用英語。三是鑒于女性在防暴隊各項勤務、社區(qū)警務以及在促進性別平等工作中的重要作用，希望防暴隊能夠提高女性比例，提倡在防暴隊中建立一支女子分隊。

(四)強調情報信息收集和安全風險評估

《政策指南》認為，可靠的情報信息以及利用從聯(lián)合國其他相關部門獲取的信息進行的安全風險評估，是防暴隊履行職能的基礎。一是明確聯(lián)合國人權部門或特派團聯(lián)合分析中心等部門所掌握情況應作為防暴隊信息的重要來源渠道；二是明確將行動局勢、可預見情形以及風險評估作為工作的重要組成部分；三是明確將情報收集、評估和分析列為防暴隊任務，并要求及時共享信息。

(五)加強隊伍指揮的統(tǒng)一和協(xié)調

《政策指南》對防暴辦人員設置、防暴隊的拆分、與派遣國協(xié)調等問題進行規(guī)范。一是要求2名防暴辦工作人員對應1支防暴隊，并提升了防暴辦工作人員素質要求。二是考慮到對隊伍的指揮控制、人員管理以及后勤支持的不利影響，防暴隊一般不進行拆分部署。特殊情況下部署時，分散部署人員不得低于一個分隊，時間不得超過3個月。三是明確指出防暴隊在任務區(qū)期間不得接受派遣國與聯(lián)合國政策相?；蛘哂绊懱嘏蓤F授權任務執(zhí)行的指令，派遣國的后續(xù)指令應通過聯(lián)合國總部進行協(xié)調。

(六)提升隊伍的培訓要求

《政策指南》對派遣前培訓和任務區(qū)培訓提出了更高的標準化和實戰(zhàn)化要求。一是明確了派遣前培訓的標準化要求，主要包括警務戰(zhàn)術和技能、公共秩序維護、低致命武器及常規(guī)武器使用、行為標準、人權和人道主義法等五個方面。二是加大了任務區(qū)檢查評估力度。防暴辦每月對防暴隊進行行動能力檢查，對槍支、彈藥、人群騷亂控制和其他特種裝備以及對防暴隊隊員的行動能力進行評估，以確保防暴隊隨時處于良好待命狀態(tài)。三是要求加強與任務區(qū)軍事部門的聯(lián)合演練，將與軍事部門聯(lián)合開展的人群控制演練作為常態(tài)化訓練內容，以確保防暴隊的行動待命能力。

(七)增加獎勵補償和懲處機制

《政策指南》根據防暴隊實際工作要求，增加了獎勵補償機制和懲處機制。一是對執(zhí)行維和任務沒有限制的隊伍，以及在特殊和持續(xù)風險下表現良好的隊伍，進行額外補償。二是對于極度稀缺的防暴隊核心職能能力，比如快速部署能力等，聯(lián)合國考慮給予專門補償。三是因違反聯(lián)合國紀律要求被遣返回國的維和人員，將不予以補貼發(fā)放，已發(fā)放的，自違反紀律之日起追回。

三、《政策指南》調整的應對措施

(一)加強《政策指南》學習培訓

新《政策指南》對維和警察防暴隊尤其是常備警隊能力建設、遂行維和任務具有很強的指導意義，亟須通過召開研討會、舉辦培訓班、與國外同行交流等形式，加強對《政策指南》的學習培訓。在培訓過程中，要通過新舊《政策指南》對比、任務區(qū)案例研究、突發(fā)事件處置推演等方式，重點加強各級指揮員對防暴隊組織指揮、平民保護、武力使用等關鍵內容的研討，加深對《政策指南》的理解掌握，提高實際運用能力，打牢遂行維和任務的政策理論基礎。在深刻理解和掌握聯(lián)合國規(guī)則基礎上，以更加靈活的方式應對任務區(qū)實地不斷變化的需求，將是下步提升我維和能力和水平的主要發(fā)力點和落腳點。

(二)加強隊員培養(yǎng)儲備

《政策指南》規(guī)定防暴隊人員總數將增加至160人，其中行動人員增加至135人。目前常備維和警隊兩支防暴隊均為150人，在干部轉業(yè)和士官考學、復退等因素影響下，面臨著人員不足的問題，應提前著手增加隊員儲備，確保有足夠人員參加聯(lián)合國甄選和等級待命。同時，根據《政策指南》對任務區(qū)工作語言提出的新要求，法語、西班牙語和阿拉伯語等語種隊員需求也相應增加。當前聯(lián)合國任務區(qū)多數為法語任務區(qū)，且英語任務區(qū)在逐步裁撤。在多數法語任務區(qū)，日常交流和書面溝通均為法語，法語隊員缺乏將直接導致隊伍無法派遣以及維和任務無法完成。因此，相關語言隊員的招收、培訓和甄選考核工作應配套跟進。此外，聯(lián)合國積極倡導性別平等，加之防暴隊核心職能調整，特別是平民保護職能的強化，意味著下一步防暴隊在任務區(qū)將會承擔人身搜查、社區(qū)警務等勤務，必須要求有女性隊員參與執(zhí)勤，為此還應相應增加女隊員比重?？煽紤]在防暴隊內建立一支女子分隊或者女子小隊，承擔與駐在國婦女相關的特殊勤務。這將對展現中國警察及中國女性警察良好形象，增強駐在國婦女信心，促進性別平等，產生良好的促進作用。

(三)加強維和任務期協(xié)調

《政策指南》將防暴隊任務期限延長為1年至1年半，這與常備維和警隊“快進快出”的部署模式有較大出入。與一般維和防暴隊相比，常備維和警隊所擔負任務更為危險、艱巨、復雜，任務期過長對遂行維和勤務和隊伍管理教育將帶來較大壓力。建議立足警隊“常備應急”特點，進一步加強與聯(lián)合國的溝通協(xié)調，保留最長8個月任務期限。

(四)積極開展多樣化專業(yè)技能培訓

新《政策指南》提議防暴隊新增警犬、近身護衛(wèi)、犯罪分析、法醫(yī)、調查、特警、警衛(wèi)、水警等專業(yè)技能。結合警隊現有專業(yè)人才實際，在第二批赴維和警察培訓中心參訓隊員中選拔骨干組建特警分隊和刑偵、社區(qū)警務小組，加強相應科目理論和技能培訓，配備特警、刑偵和社區(qū)警務裝備，在聯(lián)合國甄選評估中設置相應演練科目，充分展現常備維和警隊新的職能特點。在此基礎上，通過邀請?zhí)鼐瘜I(yè)骨干指導訓練、選派刑偵專業(yè)隊員到公安機關刑偵部門跟班見習、選派隊員到公安機關開展社區(qū)警務實習等方式，提高特警、刑偵和社區(qū)警務技能水平，打造常備警隊專業(yè)技能特色品牌。2015年，習近平主席在聯(lián)合國總部出席維和峰會時指出：中國將在今后5年，為各國培訓2 000名維和人員。積極開展多樣化專業(yè)技能培訓，也是為駐在國開展警務技能培訓，提高駐在國警察執(zhí)法能力和維和能力的基礎。

(五)提高信息收集和風險評估能力

在當前日趨復雜的維和形勢下，《政策指南》將情報信息收集列為防暴隊重要職責，這不僅是防暴隊完成任務的重要支撐，也是維護自身安全的重要保證。公安部可協(xié)調外交部及其駐外使館、解放軍及其維和部隊等機構，建立維和任務區(qū)信息研判機制，加強信息共享，準確有效開展風險評估。同時，加強常備維和警隊情報隊伍建設，開展海外維和情報收集培訓，提高自主開展情報信息收集研判能力，運用新媒體和信息化手段構建信息收集網，提高遂行各類勤務和自身安全防范預警水平，確保警隊安全。進駐任務區(qū)遂行維和任務后，注重調動任務區(qū)有利資源，建立任務區(qū)“軍警民-使館”聯(lián)動機制，樹立一盤棋思想，在信息共享、安全風險評估等方面走出一條新路。任務區(qū)的不少中資企業(yè)已經在當地多年，多數已經建立信息網以及風險評估和預警機制，常備維和警隊要注重加強與其合作交流。在信息收集方面，利用其接觸面廣、身份方便的優(yōu)勢幫助防暴隊開展工作；在安全保障方面，可在聯(lián)合國規(guī)則大框架下，創(chuàng)造性地介入我重大利益保護，適時為其提供安全服務，并促進其自身安全保障能力提高。

(六)依據《政策指南》維護我方利益

2015年下半年，我第三支赴利比里亞維和警察防暴隊遂行維和任務期間，聯(lián)合國維和警察系統(tǒng)通過各任務區(qū)防暴辦征求對于原《政策指南》的意見建議。我防暴隊就增加信息收集規(guī)定、加強軍警聯(lián)合勤務演練、減少承擔固定哨位勤務、避免防暴隊拆分、提高防暴隊快速反應能力等問題提出具體建議并闡述相關理由，得到聯(lián)利團防暴辦認可，并被聯(lián)利團反饋到聯(lián)合國總部。從新《政策指南》調整變化看，相關意見建議均得到采納。實踐證明，充分把握我國在維和行動領域的話語權，主動爭取有利政策具有很強的現實意義。建議在下步派遣前考察談判和任務區(qū)實際工作磋商過程中，充分運用新《政策指南》爭取我方權益，比如對一些超出防暴隊職責能力范圍的高危勤務、拆分防暴隊進行的部署、在安全風險較高地區(qū)的定點駐守等勤務予以拒絕，維護防暴隊的安全和利益。

(七)積極培養(yǎng)國際事務人才

盡管中國是安理會常任理事國和支持聯(lián)合國維和事務的中堅力量，但在維和事務中的實際話語權遠落后于美國、英國、法國等國。中國維和話語權不足問題不僅影響了中國的國家利益，也不利于聯(lián)合國及維和事業(yè)的長遠發(fā)展[5]。目前，聯(lián)合國系統(tǒng)中的中國人數量只占整體職員數量的1.09%，其中僅10人左右達到高級級別。與其他安理會大國相比，中國在聯(lián)合國任職人數最少，甚至落后于印度、巴基斯坦等傳統(tǒng)人才輸出大國。之所以出現這一狀況，固然與聯(lián)合國現有制度格局難以打破、聯(lián)合國還缺乏足夠的意識和準備歡迎中國在維和事務各層面發(fā)揮更大作用等聯(lián)合國方面原因有關，但主要是因為我們缺乏相關制度設計、不熟悉聯(lián)合國制度規(guī)則、缺乏專業(yè)人才。因此，我國要積極著手培養(yǎng)國際公務員隊伍，形成梯次結構，既要注重數量，還要講求派出人員的素養(yǎng)和經驗。目前，我國參加過維和任務的警察已經超過2 500人，成為中國警察國際合作事務的主力軍?？沙浞掷贸渚S和警隊、維和警察防暴隊、民事警隊等平臺，積極培養(yǎng)選拔思想政治堅定、業(yè)務素質過硬、國際工作經驗豐富、外語能力突出的人員，派遣其到聯(lián)合國、國際刑警組織等機構任職，擴展其國際視野，提高其專業(yè)素質，進而促進中國維和事業(yè)和公安國際合作事業(yè)長遠發(fā)展。

[1] 聯(lián)合國維和警察防暴隊政策指南[Z].2017.

[2] 中國聯(lián)合國協(xié)會.聯(lián)合國70年：成就與挑戰(zhàn)[M].北京：世界知識出版社，2015.

[3] Report of the high-level independent panel on United Nations peace operations[R].2015.

[4] 秘書長關于聯(lián)合國警察的報告：A/66/615[R].2011.

[5] 何銀.聯(lián)合國維和事務與中國維和話語權建設[J].世界政治與經濟，2016(11):40.

AnalysisofChangesandSuggestionsonPolicyofFormedPoliceUnitsinUnitedNationsPeacekeepingOperations

ZHANG Guangbao

(StandbyPeacekeepingPoliceForceofMPS，Dongying，ShandongProvince257091，China)

Based on the reason why thePolicyofFormedPoliceUnitsinUnitedNationsPeacekeepingOperationswas reviewed in 2016， this essay analyzes the main changes in comparison with 2009 edition.Based on current situation， feasible suggestions have been forward for the construction of China’s Standby Peacekeeping Police Force， including stepping up efforts to train more peacekeeping officers， coordinate the periods of peacekeeping mission， provide various specialized skill training， build up officer’s capability to collect information and assess risks， safeguard China’s interests in accordance with the policy， take initiative to cultivate talents for international affairs.

United Nations; FPU; policy; review

2017-10-16

2016年度國家社會科學基金重大項目“中國參與聯(lián)合國維和行動戰(zhàn)略選擇研究”(16ZDA094)子課題“中國參與聯(lián)合國維和行動的風險管控與安全治理”階段性成果

張廣保(1974— )，男，山東臨沂人，公安部常備維和警隊隊長。

D813.2

A

1008-2077(2017)11-0018-05

(責任編輯劉彥超)