中國老齡化的現(xiàn)狀與積極應對

◎ 鄒波

中國老齡化的現(xiàn)狀與積極應對

◎ 鄒波

自1865年法國最早進入老齡化社會以來，世界上已經(jīng)有100多個國家和地區(qū)相繼進入老齡化社會。中國是世界上人口最多的發(fā)展中大國，與發(fā)達國家相比，人口老齡化進程超前于經(jīng)濟社會發(fā)展，面臨的挑戰(zhàn)更大，應對的任務更重。

一、中國人口老齡化的形勢

中國的老齡化形勢，可用“數(shù)量最多、速度最快、差異最大、任務最重”來概括。

一是數(shù)量最多。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的人口數(shù)據(jù)，到2016年底，全國60歲及以上老年人口2.31億，占總人口的比例16.7%，是目前世界上唯一老年人口過2億的國家。預計中國老年人口2025年將突破3億，2033年將突破4億，2053年將達到峰值4.87億，占屆時全球老年人口的1/4。其中，失能、半失能老年人將由2015年底的4000萬，持續(xù)增長到2050年的9750萬；80歲以上高齡老人，由2500萬持續(xù)增長到1.08億。

二是速度最快。預測顯示，2000-2050年，全球人口老齡化水平將從10%提升到22%，上升12個百分點，同期中國人口老齡化水平將從10%提升到34%，上升24個百分點。以65歲及以上老年人口比重從7%增加到14%所需的時間看，法國用了115年，美國、英國用了40多年，而我國只用了23年。

三是差異最大。由于大量農村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉移，導致農村老齡化程度超前于城鎮(zhèn)。2028年農村老年人口比重將突破30%，高于城市11個百分點，提前進入重度老齡化階段。從省際看，各地人口老齡化進程也有很大差別。最早和最遲進入人口老齡化社會行列的上海（1979年）和西藏（2015）之間相差36年。從區(qū)域發(fā)展看，隨著中西部青壯年人口向東部流動，常住人口老齡化呈現(xiàn)東部放緩、中西部不斷加快的態(tài)勢。

四是任務最重。伴隨老年人口數(shù)量和比例的快速提升，中國社會撫養(yǎng)壓力也持續(xù)增加。到2053年前后，中國老年人口規(guī)模（4.87億）和比重（34.9%）、老年撫養(yǎng)比（70.8%）和社會撫養(yǎng)比（103%）相繼達到峰值。這意味著我國將面臨100個勞動年齡人口要撫養(yǎng)71個老人和32個少年兒童的沉重壓力。加之，中國老年人口健康水平普遍較低，在同等老齡化水平下，中國面臨比發(fā)達國家更為沉重的實際撫養(yǎng)壓力。不僅如此，在發(fā)達國家近百年來分階段逐步呈現(xiàn)的老齡問題，在中國則是短時期內集中爆發(fā)、同步呈現(xiàn)。

二、辯證認識人口老齡化對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

（一）人口老齡化給中國帶來的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟發(fā)展方面，人口老齡化對供給側的資本積累、勞動力供給、技術進步，以及需求側的投資潛力、消費增長、出口競爭力均有顯著影響。據(jù)預測，2011-2050年期間，如果應對不力，人口老齡化可能使經(jīng)濟年均潛在增長率壓低約1.7個百分點。

民生保障方面，預計2015-2050年期間，老年人口的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、服務保障需求持續(xù)攀升，全社會用于老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、照料服務與設施方面的費用占GDP的比例將由7.33%增長到26.24%，接近歐盟國家平均水平。

代際關系方面，老年撫養(yǎng)負擔持續(xù)增加，目前是不足4.2個勞動力撫養(yǎng)1個老年人，2035年2個勞動力撫養(yǎng)1個老年人，2050年將出現(xiàn)3個勞動力撫養(yǎng)2個老年人的局面，易誘發(fā)代際利益分配矛盾和沖突。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，人口老齡化和城鎮(zhèn)化交織，大量青壯年勞動力遷移城鎮(zhèn)，若政策調整不能及時跟進，“村莊空心化、農民老齡化、農村凋敝化”現(xiàn)象會日益突出。

（二）人口老齡化可能帶來的機遇

緩解就業(yè)壓力，倒逼產業(yè)結構升級。勞動力老齡化，新成長勞動力數(shù)量減少，在短期內有利于減緩就業(yè)壓力。據(jù)部分學者研究，目前我國經(jīng)濟增長速度放緩，但是失業(yè)率并沒有大幅上升，這與人口老齡化有很大的關系。長期看，老齡化帶來的勞動力短缺和用工成本提升，有利于倒逼企業(yè)尋求資本和技術對勞動力的替代，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級。

促進老齡產業(yè)做大做強。據(jù)測算，到2020年，中國老年群體消費總量占GDP比例可上升到9%—13%，到2030年進一步提升到15%—23%。在就業(yè)方面，服務業(yè)比制造業(yè)等所能夠產生的就業(yè)崗位高30%。僅養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展一項，預計到2020年就可以創(chuàng)造1000萬個就業(yè)崗位?！袄稀碑a業(yè)蘊含著“新”動能，老齡產業(yè)有可能成為經(jīng)濟轉型升級、擴大內需、帶動就業(yè)的重要推動力量。

促進資本市場改革發(fā)展。社會養(yǎng)老保險基金等金融型養(yǎng)老資產的增加，為資本市場提供了充足的長期資金供給。目前，中國養(yǎng)老保險基金已經(jīng)結余3.4萬億元，社會保障基金積累超過1.5萬億元，這些資金的入市投資運作，將催生許多新型金融工具，極大激發(fā)資本市場活力。同時，人口老齡化也催生了國民的風險管理和應對意識，有利于促進商業(yè)養(yǎng)老保險、護理險等保險業(yè)務和相應機構的發(fā)展。

促進老年人力資源開發(fā)利用。據(jù)預測，中國54歲至69歲年齡組人口數(shù)量，將由當前的2.23億，持續(xù)增長到2020年的2.7億，2030年的3.4億。這個年齡段的人大都具有知識、經(jīng)驗、技能優(yōu)勢，養(yǎng)育子女負擔輕，而且未來15年新進入這個年齡段的群體，也大都是目前的中壯年人口，具有較高的科學文化素質，繼續(xù)為社會發(fā)展做貢獻的意愿在不斷提升，是可資開發(fā)利用的潛在人力資源。如果退休制度、老年人力資源開發(fā)政策等能夠得到適時調整和完善，這可以有效擴大人力資源供給，獲得“第二次人口紅利”。

促進農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。農村人口老齡化逐步緩解了農村地區(qū)長期面臨的人多地少矛盾，有利于土地流轉和規(guī)?；?jīng)營。預計中國農村15-59歲勞動適齡人口將由目前的3.94億下降到2050年的1.59億。在保持18億畝耕地紅線的情況下，人均耕地面積將由4.5畝增加到超過11畝，為發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。

三、中國積極應對人口老齡化的優(yōu)勢與路徑

（一）中國具備應對人口老齡化的獨特優(yōu)勢

一是經(jīng)濟優(yōu)勢。中國基本形成了較為完備的國民經(jīng)濟產業(yè)體系，是世界上唯一擁有聯(lián)合國產業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，為從經(jīng)濟層面上應對人口老齡化提供了調整產業(yè)結構與經(jīng)濟結構的廣闊空間。長期保持了較高的儲蓄率，為應對人口老齡化贏得一定的資本積累基礎。勞動力總量在2030年之前保持在8.3億以上，依然比較充沛，而且隨著人均受教育年限逐年提升，勞動力整體素質將穩(wěn)步提高。

二是體制優(yōu)勢。中國是社會主義國家，資源動員和配置能力強，具有集中力量辦大事、應對重大問題的政治優(yōu)勢和經(jīng)驗；市場經(jīng)濟體制不斷完善、國家宏觀調控能力不斷增強，為中國統(tǒng)籌配置國內外資源應對人口老齡化挑戰(zhàn)提供了重要保障。

三是文化傳統(tǒng)優(yōu)勢。中國具有歷史悠久的孝道文化，具有扶貧弱、救急難的傳統(tǒng)，國人重視家庭倫理親情，注重自我修為，這些優(yōu)良文化傳統(tǒng)為引導和動員個體、家庭和社會積極應對人口老齡化奠定了良好的思想觀念基礎。

四是區(qū)域差異化優(yōu)勢。人口老齡化進程和經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域差異和梯次特征，為在國家層面將人口發(fā)展機會和經(jīng)濟增長機會相結合創(chuàng)造了有利條件，譬如利用老齡化程度的區(qū)域差異，引導人口跨區(qū)域合理遷移，推動產業(yè)有序轉移，最大限度地利用人口紅利。

五是后發(fā)優(yōu)勢。中國作為發(fā)展中大國，人口老齡化起步晚，應對人口老齡化的一些制度安排可以充分汲取發(fā)達國家應對人口老齡化的經(jīng)驗和教訓，少走彎路。

（二）中國積極應對人口老齡化的路徑

“十三五”時期是中國積極應對人口老齡化各項戰(zhàn)略準備的機會窗口期，要扎實做好應對人口老齡化的各項準備，全面提高應對人口老齡化的國家能力。

圍繞“一個目標”。習近平總書記在中央政治局第三十二次集體學習時提出，“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經(jīng)濟社會發(fā)展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機遇，努力滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

實施“兩輪驅動”。要更好發(fā)揮政府的主導作用和市場在資源配置中的決定作用，促進老齡事業(yè)和產業(yè)協(xié)調發(fā)展。一方面政府要盡責，避免職責缺位、錯位、越位，發(fā)揮好政府在制定規(guī)劃、健全制度、出臺政策、引導投入、規(guī)范市場、營造環(huán)境等的主導作用，著力增加面向老年人的公共產品、公共服務供給。另一方面市場要激活，大力推行“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的改革，放寬市場準入，加強事中事后監(jiān)管，加大對市場主體的引導、培育和扶持，調動好、保護好各類市場主體的參與積極性，實現(xiàn)多元主體辦產業(yè)、多種形式促發(fā)展，不斷滿足老年人對產品和服務的多層次、多樣化的需求。

做好“三項工作”。一是要保障好老年人的基本民生。按照普惠與特惠、一般制度安排與專項制度安排相結合的原則，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，健全老年人基本生活保障、醫(yī)療保障、護理保障、住房保障等社會保障制度，建立科學合理的待遇調整機制，穩(wěn)步提升保障水平。同時，注意發(fā)揮家庭為老年人提供經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉中的基礎性作用，采取強有力的家庭政策，鞏固和提升家庭養(yǎng)老功能。二是基本公共服務要貼近老年人?；竟卜沼呻x老人最近的社區(qū)、基層政府、社會組織提供，推進居家、社區(qū)、公共生活環(huán)境和設施的適老化改造。落實“健康中國”戰(zhàn)略，為老年人提供安全、價廉、可及、全面、連續(xù)性的健康服務。三是做好貧困老年人的兜底保障。對貧困老年群體，采取政府扶持、慈善救助與自立自強相結合的方式，加大對其基本生活、醫(yī)療、照護、住房等幫扶力度，從根本上改善他們的生產生活狀況。

彌補“四個短板”。一是要彌補農村老齡事業(yè)發(fā)展滯后這個短板。中國老齡事業(yè)發(fā)展的重點難點在農村，必須加快農村老齡事業(yè)發(fā)展進程。要加大基本公共服務對農村老年人的覆蓋范圍，建立城鄉(xiāng)老齡事業(yè)發(fā)展協(xié)作機制，以城帶鄉(xiāng)。二是要彌補養(yǎng)老服務供需失衡這個短板?！笆濉逼陂g，要完善落實扶持養(yǎng)老服務發(fā)展的土地、財政、稅費等扶持政策，大力完善社區(qū)養(yǎng)老服務設施，加快建立健全居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡和服務平臺，促進養(yǎng)老服務和醫(yī)療衛(wèi)生服務融合發(fā)展，加強專業(yè)化養(yǎng)老服務隊伍建設，通過購買服務、股權合作等形式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務供給。三是要彌補重要涉老政策制度缺位、不配套這個短板。要實現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)的綜合協(xié)調可持續(xù)，關鍵是要做到政策和制度的完備、配套、銜接。同先期進入老齡社會的發(fā)達國家相比，一些行之有效的應對人口老齡化的政策和制度安排，在我國仍處于空白或探索階段。譬如長期護理保險制度、家庭養(yǎng)老支持政策、延遲退休政策、彈性工作制度、老年人監(jiān)護制度等。四是要彌補老年人精神關愛不足這個短板。當前，適合老年人的精神文化產品匱乏，特別是在農村地區(qū)，由于缺乏健康有益的文化生活，農村老年人“站街頭”“靠墻頭”“曬日頭”的現(xiàn)象普遍存在。即使在城市，“出門一把鎖，進門一盞燈”，孤獨寂寞冷成為很多老人生活的常態(tài)。要堅持從物質和精神兩個方面提高老年人的生活質量，發(fā)揮家庭成員在老年人情感關愛、精神慰藉中的基礎作用，加強老年教育機構建設和適合老年人從事文化、體育活動的場地設施建設，推動教育、文化、體育公共服務設施向老年人免費、優(yōu)惠開放，豐富老年精神文化產品的創(chuàng)作與生產，廣泛組織開展群眾性老年教育、文化、體育活動。同時要積極發(fā)展專業(yè)老年社會工作，建立老年人精神關愛、心理疏導、危機干預等服務網(wǎng)絡。

加強“五個重點”。一是要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念，在全社會開展人口老齡化國情教育，引導全社會辯證看待人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)和機遇，深化對積極應對人口老齡化重要性、緊迫性的認識，同時也要樹立成功應對人口老齡化的理論自信、制度自信、道路自信和文化自信。二是要著力完善老齡政策制度，在統(tǒng)籌好生育、就業(yè)、退休、養(yǎng)老等政策的基礎上，要著力健全老年人權益保障法的配套法規(guī)政策，不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)、社會保障、社會服務、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會參與等政策。三是要著力發(fā)展老齡產業(yè)，研究制定扶持老齡產業(yè)發(fā)展的信貸、財政、稅費、土地、技術、貿易、人才等政策體系，形成一批產業(yè)鏈長、覆蓋領域廣、經(jīng)濟社會效益顯著的老齡產業(yè)集群，促進老齡產業(yè)各門類、各業(yè)態(tài)健康發(fā)展，努力把老齡產業(yè)打造成為新的經(jīng)濟增長點。四是要著力發(fā)揮老年人積極作用，使廣大低齡、健康、有意愿的老年人，在更大程度和范圍參與經(jīng)濟發(fā)展和社會公益活動，在參與中更好融入社會、在參與中提升生活滿意度和幸福感。五是要著力改善老齡事業(yè)發(fā)展的支撐條件，包括領導體制機制、人才、資金保障、老齡科研、信息化等多個方面，特別是要建立老齡工作智庫和國家應對人口老齡化重大決策咨詢制度。

（作者系民政部政策研究中心副主任）