農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐偏差及回歸路徑

龔春霞

（1中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073；2華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐偏差及回歸路徑

龔春霞1，2

（1中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073；2華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

農(nóng)地抵押人的小眾化、農(nóng)地抵押權(quán)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)遭遇瓶頸以及基層政府成為農(nóng)地抵押的兜底主體，這三個(gè)方面構(gòu)成了農(nóng)地抵押實(shí)踐偏差的具體表現(xiàn)?？梢詮臋?quán)利的基礎(chǔ)、權(quán)利的行使以及權(quán)利的構(gòu)建上探尋實(shí)踐偏差的原因。具體而言，農(nóng)地抵押權(quán)的基礎(chǔ)忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)文化處境；權(quán)利的行使上，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)超越了私主體之間的法律博弈，演變?yōu)樾姓卫砉彩录?；?quán)利的建構(gòu)上，農(nóng)地抵押權(quán)的權(quán)利義務(wù)主體邊緣化。通過(guò)回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的需求，建構(gòu)農(nóng)地抵押權(quán)的不同類型；建立多元化的農(nóng)地抵押擔(dān)保主體，釋放政府兜底的壓力；以及修訂農(nóng)地抵押的相關(guān)法律規(guī)范，形成農(nóng)地抵押探索與限制并行的實(shí)踐路徑等三個(gè)途徑合作并進(jìn)，可以有效改善農(nóng)地抵押偏差的狀況，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

農(nóng)地抵押；權(quán)利實(shí)踐；實(shí)踐偏差；回歸路徑

一、提出問(wèn)題

至2005年初，農(nóng)地抵押權(quán)在突破既有法律體系的約束下，已經(jīng)探索實(shí)踐了近11年。這種探索既有現(xiàn)實(shí)的需求，亦有強(qiáng)制性制度變遷的痕跡。農(nóng)地在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)及整個(gè)國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的重要地位使得農(nóng)地抵押權(quán)的放開(kāi)與否以及如何放開(kāi)如此謹(jǐn)慎。在各地實(shí)踐探索近11年之后，法律仍未確立農(nóng)地抵押的一席之地。這一實(shí)踐結(jié)果本身就值得我們進(jìn)行深入思考。①農(nóng)地抵押到底遭遇了怎樣的實(shí)踐，以及這一實(shí)踐結(jié)果如何，是否與制度構(gòu)想產(chǎn)生了偏差？如何來(lái)理解造成如此實(shí)踐后果的原因，并通過(guò)對(duì)原因的分析，探求應(yīng)該有的回歸路徑。理清農(nóng)地抵押的實(shí)踐迷思，對(duì)于改善農(nóng)民生活、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展以及國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行具有重要意義。因此，本文的核心問(wèn)題意識(shí)在于理解農(nóng)地抵押實(shí)踐及其結(jié)果，并通過(guò)對(duì)農(nóng)地抵押實(shí)踐結(jié)果的呈現(xiàn)，探求制度構(gòu)想與農(nóng)地抵押實(shí)踐偏差的原因，進(jìn)而通過(guò)對(duì)原因的分析，提供農(nóng)地抵押實(shí)踐的回歸路徑。

二、農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)踐偏差的表現(xiàn)

農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐偏差是指通過(guò)對(duì)比農(nóng)地抵押權(quán)的政策目標(biāo)及其實(shí)踐結(jié)果，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)與結(jié)果之間出現(xiàn)了偏差，農(nóng)地抵押的實(shí)踐過(guò)程未能滿足政策目標(biāo)的訴求。通過(guò)對(duì)已有農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐分析及筆者的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐偏差主要表現(xiàn)為農(nóng)地抵押人的小眾化；農(nóng)地抵押權(quán)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)遭遇瓶頸；基層政府成為農(nóng)地抵押的兜底主體。

第一，農(nóng)地抵押人的小眾化，這一農(nóng)地抵押實(shí)踐結(jié)果偏離了農(nóng)地抵押意在惠及普通農(nóng)民的政策訴求。農(nóng)地抵押具有明顯的實(shí)踐偏好，有一定資金力量、經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大且具備除土地以外的其他資產(chǎn)作為抵押物的抵押人更容易獲得農(nóng)地抵押貸款。②普通農(nóng)戶僅占農(nóng)地抵押人的極少比例。③這并不僅僅是D市產(chǎn)權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，而是已有農(nóng)地抵押的普通態(tài)勢(shì)。④正在進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)改革及試點(diǎn)，政策預(yù)設(shè)改革的受益主體是農(nóng)民，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民資產(chǎn)的資本化。⑤但在農(nóng)地抵押的交易模式中，不管是政府的財(cái)政支持，還是以確權(quán)為前提進(jìn)行的抵押貸款等融資行為，普通農(nóng)民都不是參與主體和受益主體。⑥

農(nóng)民不是主要的參與者，有符合自身行為邏輯的考量。對(duì)于戶均不過(guò)10畝地的農(nóng)戶而言，以10畝地的農(nóng)業(yè)收益進(jìn)行抵押，并不能獲得大額的資金。⑦在打工經(jīng)濟(jì)盛行的當(dāng)代社會(huì)背景以及鄉(xiāng)土社會(huì)的交往模式下，即使不通過(guò)銀行貸款，普通農(nóng)戶家庭依然可以解決小額資金的臨時(shí)短缺問(wèn)題。⑧同時(shí)，即使是在國(guó)家批準(zhǔn)試點(diǎn)、地方政府大力推動(dòng)的試驗(yàn)區(qū)，金融機(jī)構(gòu)也缺乏開(kāi)展金融服務(wù)的主動(dòng)性。⑨更為嚴(yán)重的是，一旦農(nóng)地抵押人無(wú)力償還貸款，金融機(jī)構(gòu)需要處置以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押標(biāo)的的貸款。而農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)附著在土地上，同時(shí)，集體對(duì)同一地塊還享有所有權(quán)。此時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的處置行為必須要尊重集體享有的所有權(quán)以及農(nóng)戶享有的承包權(quán)。金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)將難以實(shí)現(xiàn)。⑩這將直接導(dǎo)致政策實(shí)行的尷尬問(wèn)題。

第二，農(nóng)地抵押權(quán)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)遭遇瓶頸，這一農(nóng)地抵押實(shí)踐結(jié)果偏離了農(nóng)地抵押常態(tài)化發(fā)展的政策訴求。根據(jù)《物權(quán)法》第195條、《擔(dān)保法》第33條的規(guī)定，抵押權(quán)人與抵押人未就抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式達(dá)成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣、變賣抵押財(cái)產(chǎn)，從所得價(jià)款中優(yōu)先受償。那么，當(dāng)以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物時(shí)，抵押權(quán)人如何處置農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的同時(shí)，不損害抵押人以外的其他相關(guān)主體的利益。在農(nóng)業(yè)企業(yè)以及大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為抵押人的態(tài)勢(shì)下，農(nóng)民并不是農(nóng)地的直接經(jīng)營(yíng)者。但一旦涉及抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，普通農(nóng)戶將可能成為最大的受損方。農(nóng)戶不僅需要應(yīng)付農(nóng)地承租方（同時(shí)也是抵押人）不支付租金的風(fēng)險(xiǎn)，還需要承擔(dān)承租方經(jīng)營(yíng)失敗后，農(nóng)地將難以有效經(jīng)營(yíng)的損失以及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，可能遭遇的其他風(fēng)險(xiǎn)。

既有法律沒(méi)有改變對(duì)農(nóng)地抵押權(quán)的界定，關(guān)鍵在于農(nóng)地之于農(nóng)戶家庭的社會(huì)保障作用。農(nóng)地是否應(yīng)該成為或者是否有其他方法來(lái)保障農(nóng)民的生計(jì)，這是一個(gè)理論探討的問(wèn)題，但就實(shí)踐而言，農(nóng)地承擔(dān)了這一功能，并還將在一段時(shí)間內(nèi)承擔(dān)此項(xiàng)功能。這就決定了農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必然有別于普通抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同樣有別于荒山、荒地、荒坡等為標(biāo)的物的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。筆者的調(diào)研以及已有的研究及報(bào)道都表明，以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)并沒(méi)有進(jìn)入農(nóng)村金融領(lǐng)域的意愿。當(dāng)?shù)刎?cái)政的大力支持是已有農(nóng)地抵押及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融實(shí)踐順利開(kāi)展的前提條件。政府提供大量的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制以及中央人民銀行的政策導(dǎo)向，才促使了基層金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)相關(guān)金融產(chǎn)品，開(kāi)展農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)。實(shí)際上，在農(nóng)地抵押的實(shí)踐中，還存在大量第三方反擔(dān)保以及混合擔(dān)保的模式，政府財(cái)政的大力支持以及農(nóng)業(yè)企業(yè)或大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的已有資產(chǎn)構(gòu)成了抵押權(quán)能有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。而這種缺乏內(nèi)在供血機(jī)制的農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，難以常態(tài)化發(fā)展。這一結(jié)果也將進(jìn)一步加重農(nóng)地抵押人小眾化的趨勢(shì)，將普通農(nóng)民排斥在農(nóng)地抵押之外。

第三，基層政府成為農(nóng)地抵押的兜底主體，這一農(nóng)地抵押實(shí)踐結(jié)果偏離了農(nóng)地抵押資產(chǎn)資本化的政策訴求。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)的資本化，是農(nóng)地抵押的政策訴求之一。農(nóng)地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，政策設(shè)計(jì)期待通過(guò)盤活農(nóng)地，增加農(nóng)民的流動(dòng)資金，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)富的增長(zhǎng)。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)出作為主要收益的農(nóng)地，本身屬于弱質(zhì)行業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，以及農(nóng)業(yè)比較效益低下等因素，都降低了農(nóng)地的可貸款額。同時(shí)，資本的逐利本性也降低其進(jìn)駐農(nóng)村金融市場(chǎng)的積極性。此時(shí)，基層政府的財(cái)政支持成為不可或缺的刺激因子。

基層政府不僅需要準(zhǔn)備大量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，同時(shí)還需要風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。為了保證農(nóng)地在農(nóng)村社會(huì)的基本生計(jì)功能以及其之于農(nóng)民的情感寄托作用，抵押權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)必然遭遇瓶頸，為維持穩(wěn)定，政府也將必然成為兜底者。政府為金融機(jī)構(gòu)提供的抵押融資剛性保障，客觀上會(huì)使得農(nóng)地抵押的順利進(jìn)行嚴(yán)重依賴政府的積極干預(yù)，導(dǎo)致難以有效培育農(nóng)地抵押及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)交易態(tài)勢(shì)。政府為了避免成為兜底者，唯有和金融機(jī)構(gòu)一起設(shè)計(jì)良好的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)合防范機(jī)制。此時(shí)，反擔(dān)保成為首要選擇。在已有的反擔(dān)保模式中，不僅包括抵押人其他資產(chǎn)的抵押要求，還包括以親戚（公務(wù)員身份或其他良好資信證明的人員）的資產(chǎn)作為反擔(dān)保的條件。一旦類似的反擔(dān)保模式成為農(nóng)地抵押的附屬條件之一，農(nóng)地抵押的小眾化將進(jìn)一步加深，偏離了農(nóng)民資產(chǎn)資本化的政策訴求。

農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)踐偏差的三種表現(xiàn)之間呈現(xiàn)出互相關(guān)聯(lián)、互相影響的關(guān)系。在既有的土地產(chǎn)權(quán)制度以及土地具有社會(huì)保障及情感依托功能的背景下，農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)要突破障礙，必然要求政府成為兜底者。而基層政府財(cái)政支出的壓力，推動(dòng)了政府尋求有效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。有效風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的形成，必然要求納入其他抵押物或者以其他方式增加抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能，普通農(nóng)民必然難以成為嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)防控體系里的合格的抵押人。農(nóng)地抵押人將進(jìn)一步小眾化。農(nóng)村資產(chǎn)的資本化，并未能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)富的增加，而是增加了農(nóng)業(yè)企業(yè)、大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的流動(dòng)資金。

三、農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)踐偏差的原因分析

第一，權(quán)利的基礎(chǔ)上，農(nóng)地抵押權(quán)的基礎(chǔ)忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)文化處境。農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐受制于鄉(xiāng)土社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)模式及鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的限制。恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展。這不僅表明權(quán)利的設(shè)定需要考量相關(guān)的約束條件，同時(shí)權(quán)利的實(shí)踐將受到相關(guān)條件的約束。就農(nóng)地抵押權(quán)而言，這種約束表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，農(nóng)地的規(guī)模及農(nóng)地的產(chǎn)出會(huì)制約農(nóng)地抵押權(quán)的有效實(shí)踐。戶均耕地不足十畝的農(nóng)地規(guī)模，限制了普通農(nóng)戶進(jìn)入手續(xù)繁瑣的金融市場(chǎng)的積極性。以小額農(nóng)地規(guī)模為載體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押標(biāo)的，在應(yīng)付繁瑣貸款程序的情況下，并不能滿足大額資金的訴求。同時(shí)，農(nóng)地的自然產(chǎn)出也影響了農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐偏差結(jié)果。制度的激勵(lì)作用，并不能必然增加農(nóng)地的產(chǎn)出和收益。農(nóng)地是否具有抵押價(jià)值，并不受制于農(nóng)地制度的約束，而更多的受制于農(nóng)地產(chǎn)出、農(nóng)地附加價(jià)值以及自然稟賦，比如地理位置的影響。農(nóng)地的自然稟賦及農(nóng)地的有限收益，直接制約了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地抵押的行為選擇。同時(shí)，也影響了金融機(jī)構(gòu)放貸的意愿和行為選擇。

另外，鄉(xiāng)村社會(huì)的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化解了農(nóng)民小額資金緊缺的困境，客觀上阻卻了農(nóng)民進(jìn)行小額貸款的必要性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及打工經(jīng)濟(jì)的影響下，農(nóng)村社會(huì)雖然不再是費(fèi)老筆下的“鄉(xiāng)土中國(guó)”模式，但依然是一個(gè)“半熟人社會(huì)”。在這個(gè)“半熟人社會(huì)”里，農(nóng)戶家庭依然處在鄉(xiāng)村社會(huì)緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，在鄉(xiāng)村社會(huì)中尋找生活和人生的意義。此時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的互助模式依然能發(fā)揮作用。處于“半熟人社會(huì)”中的農(nóng)戶家庭完全可以依靠親朋好友之間的互助度過(guò)小額資金短缺的困境。

農(nóng)地的自然稟賦、經(jīng)營(yíng)規(guī)模及產(chǎn)出收益約束了農(nóng)民進(jìn)行抵押的行為選擇，同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化解了農(nóng)民小額資金的困境。這就形成了如下的局面：客觀上，受制于農(nóng)地的自然稟賦及產(chǎn)出收益的限制，農(nóng)戶難以獲得抵押貸款；主觀上，由于農(nóng)戶家庭可以依靠社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)解決小額資金困境，他們未能采取積極主動(dòng)的抵押行為。農(nóng)地的客觀形態(tài)及農(nóng)戶的主觀意愿兩者之間相互影響、互相固化，是農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)踐偏差的首要原因。

第二，權(quán)利的行使上，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)超越了私主體之間的法律博弈，演變?yōu)樾姓卫砉彩录?。在普通農(nóng)民難以成為農(nóng)地抵押權(quán)主體的同時(shí)，農(nóng)地抵押權(quán)主體以農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶為主依靠各種反擔(dān)保及固有資產(chǎn)，以土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)抵押貸款。從表面上看，農(nóng)地抵押權(quán)的相關(guān)當(dāng)事人是農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶和金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)民并不是農(nóng)地抵押權(quán)的相關(guān)當(dāng)事人，一旦發(fā)生抵押權(quán)糾紛，只涉及金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)承擔(dān)關(guān)系。這是一種法律理論上的分析，但在法律的實(shí)踐過(guò)程中，當(dāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善或其他原因放棄繼續(xù)投資所承租的農(nóng)地（正是依靠該農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得抵押貸款），那么，除了金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)外，受到巨大損失的是作為農(nóng)地發(fā)包方的大量農(nóng)民。金融機(jī)構(gòu)可以處理反擔(dān)保及企業(yè)的其他被抵押資產(chǎn)挽回?fù)p失，但就出租農(nóng)地的農(nóng)民而言，一旦企業(yè)跑路或經(jīng)營(yíng)失敗，農(nóng)民不僅不能收獲租金，甚至難以進(jìn)行有效的再生產(chǎn)。由于涉及農(nóng)戶較多，大量農(nóng)戶的不滿及憤恨無(wú)處宣泄時(shí)，將會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。面對(duì)此種情景，唯有政府出面，兜底解決才能將事情平息，維持穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)局面。

抵押權(quán)是否能實(shí)現(xiàn)的法律問(wèn)題直接演變?yōu)樾姓卫韱?wèn)題。雖然農(nóng)民不是抵押權(quán)法律關(guān)系的當(dāng)事人，但是作為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際權(quán)利主體，金融機(jī)構(gòu)必須考量農(nóng)地之于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)作用、社會(huì)保障作用及情感作用。這種考量制肘了金融機(jī)構(gòu)處置農(nóng)地的行為。另一方面，政府在土地流轉(zhuǎn)中起了積極的推動(dòng)作用。一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)政府必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。面對(duì)穩(wěn)定大局的壓力及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)訴求，金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)能否實(shí)現(xiàn)并不重要，重要的是如何利用行政手段補(bǔ)救前一個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶所造成的不良社會(huì)后果，從而最終完成了法律問(wèn)題到行政治理問(wèn)題的轉(zhuǎn)變。

在這種轉(zhuǎn)變模式下，作為國(guó)家控股的金融機(jī)構(gòu)的損失，并不會(huì)影響到個(gè)體的利益，國(guó)家是最后的買單者。也因此，作為金融機(jī)構(gòu)在面對(duì)抵押權(quán)標(biāo)的背后的廣大小農(nóng)時(shí)，他們不會(huì)選擇積極作為的方式從法律上進(jìn)行維權(quán)。一旦農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶，以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為主要的抵押標(biāo)的物，那么抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)遭遇障礙將成為必然。也正因此，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行農(nóng)地抵押放貸行為時(shí)，越來(lái)越要求被抵押人有反擔(dān)保及其他資產(chǎn)作為聯(lián)合擔(dān)保，從而降低不良貸款的機(jī)率。

第三，權(quán)利的建構(gòu)上，農(nóng)地抵押權(quán)的權(quán)利義務(wù)主體邊緣化。權(quán)利主體的行為邏輯直接影響了權(quán)利是否能實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐中，抵押權(quán)的法律關(guān)系主體包括：作為放貸方的金融機(jī)構(gòu)（抵押權(quán)人），作為承租大量農(nóng)地的農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶（抵押人）。一旦發(fā)生農(nóng)地抵押貸款的金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該由雙方當(dāng)事人協(xié)商解決或者根據(jù)抵押貸款合同的約定解決。但由于抵押貸款合同涉及到大量的農(nóng)地，其背后是大量的農(nóng)民家庭。這就直接導(dǎo)致了大量農(nóng)民和政府成為抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)中的核心因素，而并不是權(quán)利義務(wù)主體的農(nóng)民和政府成為農(nóng)地抵押是否能有序進(jìn)行及走向何處的操作者。也正是在這個(gè)意義上，農(nóng)地抵押權(quán)的權(quán)利義務(wù)主體被邊緣化，政府成為實(shí)際的兜底者。

一旦不能有效規(guī)范抵押人的資信證明，并結(jié)合擔(dān)保公司等民間經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)介入農(nóng)地抵押市場(chǎng)，政府將難以承受所有可能的不良貸款負(fù)擔(dān)。這與日本等地的農(nóng)地抵押實(shí)踐有明顯的不同，由于日本耕地較少，整個(gè)農(nóng)地抵押都是由政府財(cái)政支持。但因基數(shù)差異太大，農(nóng)業(yè)人口比例以及農(nóng)村社會(huì)的體量不同，財(cái)政全部買單在中國(guó)的可行性不大。

四、農(nóng)地抵押權(quán)的回歸路徑

農(nóng)地抵押權(quán)的回歸是指農(nóng)地抵押權(quán)的政策目標(biāo)與農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)踐結(jié)果一致。政策目標(biāo)與實(shí)踐結(jié)果的一致性，有賴于對(duì)既有實(shí)踐結(jié)果的反思，在此基礎(chǔ)上探索解決辦法；同時(shí)還必須及時(shí)調(diào)整農(nóng)地抵押的政策目標(biāo)，從而形成兩者之間的融合。具體而言，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力。

第一，回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的需求，建構(gòu)農(nóng)地抵押權(quán)的不同類型。農(nóng)地抵押的實(shí)踐結(jié)果顯示農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶成為了農(nóng)地抵押法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，普通農(nóng)民被排斥在農(nóng)地抵押之外?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，可以建構(gòu)以農(nóng)民分類為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地抵押貸款模式。首先，對(duì)于農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶的貸款行為，必須建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。要求農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶，提供良好的資信證明及其他組合擔(dān)保模式，采取完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行申貸行為。金融機(jī)構(gòu)通過(guò)專業(yè)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)估算，決定是否放貸，從而從源頭上規(guī)避可能的風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)有需要擴(kuò)大生產(chǎn)投資，且急需資金又難以通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得幫助的農(nóng)戶利用承包地申貸。為了緩解金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的壓力，政府應(yīng)該積極鼓勵(lì)民間金融機(jī)構(gòu)加入農(nóng)村金融市場(chǎng)；同時(shí)也要求農(nóng)戶提供農(nóng)地之外的其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)作為聯(lián)合擔(dān)保方式，降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，也促使農(nóng)戶積極還貸。這就要求可以申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款的農(nóng)戶必須具備穩(wěn)定的收入來(lái)源和其他非農(nóng)收入。雖然一旦出現(xiàn)不良貸款，金融機(jī)構(gòu)依然面臨如何處置農(nóng)地的困境，但在審慎考察的基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)體農(nóng)戶的放貸行為，以及個(gè)體農(nóng)戶不可能“跑路”的鄉(xiāng)土情景，將降低金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的不可預(yù)測(cè)性。最后，對(duì)于僅僅依靠農(nóng)地作為家庭收入主要來(lái)源，且缺乏其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的農(nóng)戶，不鼓勵(lì)他們以農(nóng)地為抵押物申請(qǐng)貸款。而從現(xiàn)實(shí)的處境來(lái)看，這部分農(nóng)戶小額的臨時(shí)性的資金需求，可以依靠鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)獲得。即使賦予農(nóng)戶農(nóng)地抵押權(quán)，與土地有著深厚情感，對(duì)土地有著長(zhǎng)遠(yuǎn)期待的農(nóng)民，面臨可能喪失抵押物的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也會(huì)主動(dòng)選擇退出金融市場(chǎng)。

第二，建立多元化的農(nóng)地抵押擔(dān)保主體，釋放政府兜底的壓力。具體而言需要從以下三個(gè)方面開(kāi)展。首先，鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)地抵押貸款領(lǐng)域，積極推動(dòng)保險(xiǎn)公司、民營(yíng)性質(zhì)的金融服務(wù)公司共同承擔(dān)農(nóng)地抵押的風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)村金融市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、低效益特征，在缺乏相應(yīng)政策導(dǎo)向的情況下，民間資本、社會(huì)資本不會(huì)輕易進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)。這就要求政府發(fā)揮協(xié)調(diào)、扶持的作用。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶的監(jiān)督和管理。與政府積極介入引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)地抵押金融市場(chǎng)相反、對(duì)于農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶的農(nóng)地抵押申貸行為，政府應(yīng)該采取消極不作為的方式，同時(shí)，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的監(jiān)督和管理。農(nóng)業(yè)企業(yè)雖然有擴(kuò)大再生產(chǎn)的需求，但這種需求是基于資金、技術(shù)、人力及生產(chǎn)條件等多方面的合力作用、政策扶持的力度并不能單一地形成企業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。政府不能為了樹(shù)立企業(yè)典型，盲目推動(dòng)農(nóng)業(yè)企業(yè)的申貸行為。為了減少政府的兜底壓力，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行放貸行為時(shí)，要針對(duì)不同農(nóng)地抵押主體確立不同放貸規(guī)則。

第三，修訂農(nóng)地抵押的相關(guān)法律規(guī)范，形成農(nóng)地抵押探索與限制并行的實(shí)踐路徑。農(nóng)地抵押的實(shí)踐是在突破現(xiàn)有法律規(guī)范之下的探索行為，為了形成有普遍約束力的農(nóng)地抵押規(guī)則體系，促進(jìn)農(nóng)地抵押實(shí)踐活動(dòng)的有序開(kāi)展，應(yīng)該從以下三個(gè)方面進(jìn)行修訂。首先，在不改變農(nóng)地抵押基本立法精神的前提下，較大范圍地承認(rèn)農(nóng)地抵押實(shí)踐探索的合法性。改革攻堅(jiān)階段，還沒(méi)完全理清農(nóng)地金融市場(chǎng)放開(kāi)將帶來(lái)怎樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果的前提下，不宜對(duì)涉及農(nóng)地金融市場(chǎng)的基本法律進(jìn)行全面修改。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及金融市場(chǎng)環(huán)境的差異，為了豐富對(duì)農(nóng)地抵押實(shí)踐的認(rèn)知，應(yīng)充分肯定各地開(kāi)展的農(nóng)地抵押實(shí)踐探索，從法律的高度對(duì)部分地區(qū)開(kāi)展的農(nóng)地金融實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行合法性認(rèn)可。具體而言，可以對(duì)《擔(dān)保法》第37條第二款、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第49條、《物權(quán)法》第182條進(jìn)行補(bǔ)充修改，賦予農(nóng)地抵押實(shí)踐探索的合法性。其次，制定專門的農(nóng)地抵押貸款規(guī)章。由于農(nóng)地抵押的特殊性及其與其他抵押行為的差異，應(yīng)制定專門的農(nóng)地抵押規(guī)章制度，分別界定權(quán)利主體、義務(wù)主體及相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。最后，允許地方開(kāi)展不同的農(nóng)地抵押實(shí)踐探索，為農(nóng)地抵押的擴(kuò)張和發(fā)展提供有效的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。

五、小結(jié)

農(nóng)地抵押的政策目標(biāo)與政策實(shí)踐之間產(chǎn)生了偏差，這種現(xiàn)象即源自政策目標(biāo)的“不接地氣”，以及源自鄉(xiāng)土社會(huì)情景中農(nóng)地之于不同農(nóng)民的作用和地位的差異。為了糾正農(nóng)地實(shí)踐的偏差，需要從政策目標(biāo)及政策實(shí)踐兩方面來(lái)調(diào)整。而這種調(diào)整既牽涉到法律制度層面的修訂，更重要的是在分析偏差原因的基礎(chǔ)上，找到契合現(xiàn)實(shí)處境和約束條件的對(duì)策。農(nóng)地抵押權(quán)的建構(gòu)上，要理清普通農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶、金融機(jī)構(gòu)、政府、民營(yíng)性質(zhì)的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)踐過(guò)程中的定位。此時(shí)，政府的行為應(yīng)該根據(jù)不同的對(duì)象有所差別。為了兼顧農(nóng)地抵押惠及普通農(nóng)戶的政策目標(biāo)，改變農(nóng)地抵押受眾小眾化的態(tài)勢(shì)，需要政策扶持和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展小額農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，兼顧不同農(nóng)民群體對(duì)農(nóng)地抵押的貸款訴求。

[注釋]

①已有的研究成果集中在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，主要從實(shí)證分析和規(guī)范分析兩個(gè)面向展開(kāi)。實(shí)證分析有以下兩個(gè)進(jìn)路。其一，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)研究論證農(nóng)地抵押的可行性。比如房啟明、羅劍朝、曹樂(lè)的研究（《農(nóng)地抵押融資試驗(yàn)?zāi)Ｊ奖容^與適用條件》，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015年第3期），通過(guò)對(duì)比農(nóng)地抵押融資“自上而下”和“自下而上”兩種模式的實(shí)踐，證明農(nóng)地抵押在各地的可行性；其二，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分析呈現(xiàn)農(nóng)地抵押的實(shí)踐偏好及困境，探索可能的解決路徑。比如曾慶芬（《合約視角下農(nóng)地抵押融資的困境與出路》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期）的研究表明，農(nóng)地抵押試驗(yàn)中收益最大的潛在主體不是普通農(nóng)戶，為了擴(kuò)大受益主體需要加強(qiáng)農(nóng)地抵押的合約執(zhí)行力并發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。規(guī)范分析的研究表明，雖然不能否認(rèn)農(nóng)地抵押的現(xiàn)實(shí)困境，但農(nóng)地抵押具有法理基礎(chǔ)，也因此可以探索農(nóng)地抵押的具體路徑。高圣平的研究（《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第8期）是農(nóng)地抵押規(guī)范分析的代表。高圣平的分析指出農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性、市場(chǎng)化基礎(chǔ)以及農(nóng)地的金融化構(gòu)成了農(nóng)地抵押的法理基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)既有制度規(guī)范的分析，在正視農(nóng)地社會(huì)保障功能的同時(shí)，從農(nóng)地抵押關(guān)系的當(dāng)事人、農(nóng)地抵押權(quán)的設(shè)定規(guī)則、農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則三個(gè)方面開(kāi)展農(nóng)地金融化的制度重建。具有代表性的還有左平良（《從農(nóng)地抵押的多元約束機(jī)制看農(nóng)地抵押立法》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第2期）的研究。總體而言，多學(xué)科的研究視角闡釋了農(nóng)地抵押實(shí)踐中的諸多問(wèn)題，比如金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)保障問(wèn)題、法律不完善等問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。但既有研究忽視了從制度構(gòu)想與實(shí)踐偏差的角度來(lái)思考農(nóng)地抵押該如何有效規(guī)范的問(wèn)題，而這也正是農(nóng)地抵押立法需要考量的問(wèn)題。

②根據(jù)筆者在D市調(diào)研的數(shù)據(jù)，截至2015年12月28日，D市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心放貸3600萬(wàn)，其中企業(yè)反擔(dān)保為2180萬(wàn)（其中最大的一筆貸款為500萬(wàn)，由F合作社以自己經(jīng)營(yíng)的企業(yè)作為反擔(dān)保條件獲得），政府反擔(dān)保占1200多萬(wàn)，剩下的不足300萬(wàn)小額貸款，分散在近30戶農(nóng)戶，并且主要是以林權(quán)作為抵押獲取。

③2015年12月28日訪談中，D市農(nóng)經(jīng)局W某表示：“D市人均耕地0.8畝，一家三口不到3畝地。即使銀行愿意貸款，能貸3萬(wàn)已經(jīng)上天了?！绷硪环矫?，絕大多數(shù)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)以非農(nóng)收入為家庭主要收入來(lái)源的小農(nóng)戶沒(méi)有農(nóng)業(yè)投資方面的資金需求，主觀上也缺乏以農(nóng)地抵押申貸的意愿。金媛、林樂(lè)芬：《規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)地抵押與產(chǎn)權(quán)變革催生——598個(gè)農(nóng)戶樣本》，《改革》，2012年第9期。

④2015年12月底，筆者在湖北W市、X市、T市等地的調(diào)研也呈現(xiàn)了這一現(xiàn)狀。相關(guān)的研究包括：王興穩(wěn)、紀(jì)月清（《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地價(jià)值與農(nóng)地抵押融資——基于農(nóng)村信貸員的調(diào)查研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第4期）、張龍耀、楊軍（《農(nóng)地抵押和農(nóng)戶現(xiàn)代可獲得性研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2011年第11期）等人的研究。

⑤2015年11月，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮访鞔_了“以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心”的改革目標(biāo)，規(guī)定“以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主”的產(chǎn)權(quán)交易模式。

⑥金媛、林樂(lè)芬：《規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)地抵押與產(chǎn)權(quán)變革催生：598個(gè)農(nóng)戶樣本》，《改革》，2012年第9期。

⑦第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)顯示，截至2006年10月31日，全國(guó)耕地面積（未包括香港、澳門和臺(tái)灣）121775.9千公頃，全國(guó)共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶20016萬(wàn)戶，戶均耕地9.13畝?！兜诙稳珖?guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第一號(hào)）》、《第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第二號(hào)）》。

⑧賀雪峰：《論半熟人社會(huì)》，《政治學(xué)研究》，2000年第3期；陳柏峰：《熟人社會(huì)：村莊秩序機(jī)制的理想型探究》，《社會(huì)》，2011年第1期。

⑨鄧綱：《我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度改革的問(wèn)題與前景——基于成都市相關(guān)新政的分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制》，2011年第10期。

⑩羅劍朝、聶強(qiáng)、張穎慧：《博弈與均衡：農(nóng)地金融制度績(jī)效分析——貴州省湄潭縣農(nóng)地金融制度個(gè)案研究與一般政策結(jié)論》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2003年第3期。

責(zé)任編輯：徐慧楓

F323.211

A

1008-4479（2017）01-0115-07

2016-05-29

湖北省教育廳人文社科研究指導(dǎo)性項(xiàng)目“征地補(bǔ)償制度的法理反思與制度重構(gòu)”（項(xiàng)目編號(hào)：14G039）、中央高?；究蒲薪?jīng)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（項(xiàng)目名稱：農(nóng)地制度變動(dòng)與公共品供給改革研究，項(xiàng)目編號(hào)：20132015）的階段性成果。

龔春霞，女，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員，華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)。