村干部的職業(yè)化：原因、效果與限度
——基于上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村的調(diào)研

李永萍

（武漢大學(xué)社會學(xué)系，湖北武漢430072）

村干部的職業(yè)化：原因、效果與限度
——基于上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村的調(diào)研

李永萍

（武漢大學(xué)社會學(xué)系，湖北武漢430072）

村干部的職業(yè)化是理解上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)。通過對上海遠(yuǎn)郊村莊治理邏輯的梳理發(fā)現(xiàn)，村干部的職業(yè)化是村莊內(nèi)生發(fā)展的需求、厚重治理資源的依托和規(guī)范性勞動力市場的倒逼等因素共同形塑的產(chǎn)物，并且塑造了上海農(nóng)村的規(guī)范治理形態(tài)。但是，職業(yè)化意味著“簡約治理”的失效和政府行政治理的深度卷入，它雖然順應(yīng)了“大都市、小農(nóng)村”的復(fù)雜治理定位，卻弱化了村民自治的意義，提升了基層治理的成本。因此，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)應(yīng)該慎重推廣村干部的職業(yè)化建設(shè)。

村干部職業(yè)化；村級治理；村民自治；上海

一、問題的提出

從上世紀(jì)80年代初創(chuàng)至今，村民自治經(jīng)歷了近30年的發(fā)展歷程，并逐漸成為現(xiàn)代民主政治的邏輯起點，被賦予了自下而上推動政治民主化改革的重要使命。在村民自治的框架之下，村干部兼具“代理人”與“當(dāng)家人”[1]的雙重身份，其行為模式建構(gòu)了國家與鄉(xiāng)村社會之間的“第三領(lǐng)域”[2]。村民自治的有效實踐需要依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，事實上，由于各種條件的限制，村民自治并沒有達(dá)到其預(yù)期的效果。稅費改革后，基層政權(quán)逐漸“懸浮”[3]，村集體經(jīng)濟(jì)普遍“空殼化”，村干部治理資源不足，導(dǎo)致治理動力和治理能力的雙重弱化。中西部地區(qū)農(nóng)村選舉普遍流于形式，在一些農(nóng)村甚至還出現(xiàn)因無人愿意當(dāng)村干部而“輪流坐莊”的現(xiàn)象。

與此同時，隨著后稅費時代國家惠農(nóng)政策的出臺和項目資源下鄉(xiāng)，村莊治理任務(wù)越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了順利完成上級的各項任務(wù)，傾向于通過村干部的公職化建設(shè)，[4]將村干部納入官僚化的管控體制，逐漸實行績效考核，工薪制、坐班制等行政管控辦法，促進(jìn)了村級組織的官僚化。[5]實行固定的工薪制是村干部職業(yè)化的重要內(nèi)容，近年來也逐漸獲得了中央政府的支持。2008年10月召開的十七屆三中全會明確指出：“通過財政轉(zhuǎn)移支付等途徑，形成村干部報酬和養(yǎng)老保險資金保障機(jī)制”[6]。

學(xué)界對于村干部職業(yè)化一直以來都是贊成和批判兩種聲音共存。贊成者認(rèn)為，村干部職業(yè)化順應(yīng)了農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢，是一種“需求誘致型的制度變遷”[7]，有利于加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)和實現(xiàn)對村干部的規(guī)范化管理。[8]而批判者則認(rèn)為，村干部職業(yè)化違背了村民自治的原則、增加了國家的財政負(fù)擔(dān)、且與農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣不符。[9][10]村干部職業(yè)化意味著“村級治理半行政化”[11]，它改變了基層的簡約治理格局，走向了復(fù)雜治理。在筆者看來，村干部職業(yè)化的治理成本與治理效果，需要放置在特定的經(jīng)驗基礎(chǔ)中來具體考察。作為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的先行者，上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村從上世紀(jì)80年代末期就逐步開展了村干部職業(yè)化的探索，到目前為止，村干部的職業(yè)化模式已經(jīng)相當(dāng)成熟，構(gòu)成了上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村的村治動力，并且構(gòu)筑了規(guī)范和穩(wěn)定有序的村治格局。本文將結(jié)合上海農(nóng)村村干部職業(yè)化的表現(xiàn)特征、形成原因和治理效果，揭示村干部職業(yè)化的生成基礎(chǔ)和治理邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，依托厚重的治理資源，村干部的職業(yè)化和基層治理的過密化形成一體兩面的關(guān)系。若缺少過密治理的資源條件和組織條件，則村干部的職業(yè)化不僅不能建立規(guī)范、有效和穩(wěn)定的可控性治理格局，反而可能加重治理負(fù)擔(dān)和治理風(fēng)險。因此，村干部的職業(yè)化存在區(qū)域推廣的限度。

二、研究區(qū)域概況

本文的研究資料來源于2015年11月筆者與所在研究團(tuán)隊在上海市J區(qū)W鎮(zhèn)及其所轄的陳村①開展的為期20天的田野調(diào)研。②W鎮(zhèn)隸屬于上海市J區(qū)，位于J區(qū)西北部，東面與該區(qū)正在建設(shè)的新城相連，南鄰安亭國際汽車城，西面和北面與江蘇省昆山市、太倉市相鄰。W鎮(zhèn)總面積50.91平方公里，有19個行政村、2個社區(qū)。據(jù)2015年最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全鎮(zhèn)常駐人口約10萬人，其中本地人口約3萬人（其中60%以上為老人），外來人口約7萬人。W鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)為工業(yè)，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)有大型工業(yè)園區(qū)、新能源基地以及大量中小型企業(yè)，從上世紀(jì)90年代開始，本地農(nóng)民基本以進(jìn)廠務(wù)工為主。目前而言，該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到99%以上，村集體通過“反租”的方式，將土地從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)過來，再通過“大包”或“小包”（分包管理）的方式將之流轉(zhuǎn)給種田大戶。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭收入主要以務(wù)工收入為主。陳村距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近，2015年該村集體收入為450萬元左右，其中廠房租賃收入280萬元，土地租賃收入65萬元，農(nóng)業(yè)收入100萬元。③陳村共有380戶，1238人，由于臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，到該村租房的外地人較多，目前該村外地常住人口約2000多人，最高峰時曾經(jīng)達(dá)到5000多人。這些外地人一般都是在附近工廠打工，為了節(jié)省開支，他們一般會選擇到就近的村莊租房。大量外地人散居在村落之中，人口流動性大、管理成本高，社會治安、交通事故、人身財產(chǎn)安全、村莊環(huán)境等諸多社會問題頻發(fā)，給村莊社會治理帶來了難題。

三、村干部職業(yè)化的形態(tài)

從歷史上看，村干部從來就不是職業(yè)化的，也是不脫產(chǎn)的。[12]在大集體時期，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的干部與普通村民一樣，都要參與集體勞動，其收入也主要來自于參與勞動所獲得的工分。而80年代人民公社解體以后，在行政村一級設(shè)立了村支部和村委會，其成員統(tǒng)稱為村干部。此時的村干部也是不脫產(chǎn)的，他們和普通農(nóng)民一樣，有屬于自己的責(zé)任田，在務(wù)農(nóng)的同時兼職當(dāng)村干部，政府則根據(jù)其工作時間給予一定的誤工補(bǔ)貼。因此，在大部分農(nóng)村，從來沒有村干部“工資”一說，因為村干部拿到的都是“誤工補(bǔ)貼”。既然拿的是誤工補(bǔ)貼，就說明這些村干部并不是全職的，而是兼職的、是不脫產(chǎn)的，村干部都有自己另外的工作。否則，光靠政府給予的誤工補(bǔ)貼，恐怕村干部連自身的生存問題都難以解決。

上海的村干部職業(yè)化大約從上世紀(jì)八十年代就開始逐步推行，當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化程度較高。村干部領(lǐng)取的都是正規(guī)的工資，而非誤工補(bǔ)貼。根據(jù)職位的不同，其年薪從幾萬到二十萬左右不等。筆者調(diào)研所在的陳村退休村支書說，“當(dāng)村干部就是一種職業(yè)，靠職業(yè)吃飯，就要把它做好”。事實上，職業(yè)化的村干部與非職業(yè)化的村干部之間有不同的治理動力和行為邏輯，職業(yè)化的村干部具有以下四個特點。

（一）激勵機(jī)制的正規(guī)化

村干部的職業(yè)化首先體現(xiàn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部實施的工資制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村干部納入其考核體系，再根據(jù)考核結(jié)果確定村干部的工資和其他福利。在村民自治的框架之下，村干部本應(yīng)該是一種“服務(wù)者”和“當(dāng)家人”的角色，[13]村干部收入雖然不高，但由于傳統(tǒng)社會地方社區(qū)具有內(nèi)在的社會性回報機(jī)制（如面子、威望、聲譽(yù)等），即使補(bǔ)貼很少，但在這種非正式的激勵機(jī)制下，也總有人愿意當(dāng)村干部。然而，村干部職業(yè)化改變了原有的非正式性回報機(jī)制，政府發(fā)放的財政工資成為當(dāng)村干部的主要動力。當(dāng)?shù)仄胀ù甯刹恳荒旯べY至少五六萬元，主職干部一年工資有十幾萬到二十萬不等。村干部工資確定的具體流程是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)先對村書記的工作進(jìn)行考核，并定下書記的工資標(biāo)準(zhǔn)；其余村干部的工資則是由村兩委人員根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標(biāo)開會討論決定，并基于書記的工資標(biāo)準(zhǔn)確定其他干部的工資標(biāo)準(zhǔn)。村干部工資主要從村集體經(jīng)濟(jì)中開支，因而村干部工資的多少與村集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱之間有很大關(guān)聯(lián)。

當(dāng)?shù)卮甯刹康墓べY由基本工資、考核工資和各種福利補(bǔ)貼（如電話費、汽車補(bǔ)貼等）構(gòu)成，以陳村為例，按照職位的不同，村干部的總體工資收入主要分為五個等級：第一級是村支部書記，其工資水平一般為每年18～20萬；第二級是農(nóng)業(yè)副主任，其工資水平一般為每年10～12萬元；第三級為黨委班子，其工資水平一般為每年八九萬；第四級為村委委員（如婦女主任、治保主任），其工資水平為每年六七萬；第五級為村里的條線干部（如農(nóng)建員、農(nóng)機(jī)手、泵站管理員、電工等），其工資水平為每年四五萬。當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工年收入為三四萬元左右，因此，相比于一般農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工而言，當(dāng)?shù)卮甯刹康墓べY比較高，這也是村干部職業(yè)化的首要條件。

（二）工作方式的官僚化

村干部隊伍的正規(guī)化主要體現(xiàn)在兩個層面：其一，村干部的全職化，所有村干部都必須坐班，并實行嚴(yán)格的考勤制度。坐班制和考勤制使得村級組織凸顯出標(biāo)準(zhǔn)化、正規(guī)化的官僚制特性。[14]陳村從分田到戶以來就開始形成村干部坐班的傳統(tǒng)，大約從上世紀(jì)九十年代后期開始，村干部工資開始大幅度上升，此后對于村干部坐班要求更為嚴(yán)格。現(xiàn)在當(dāng)?shù)氐拇甯刹亢驼珓?wù)人員在工作方式上沒什么區(qū)別，周一到周五都實行嚴(yán)格的八小時工作制，周末還要輪流值班，此外還有嚴(yán)格的考勤制度。因此，當(dāng)?shù)卮甯刹恳哺緵]有時間去從事額外工作，當(dāng)?shù)睾芏啻甯刹慷及腴_玩笑式的說，“除了當(dāng)村干部以外，我們什么都做不了”。這種說法雖然有點夸張，但卻不無道理。對于上海農(nóng)村的村干部而言，當(dāng)村干部就是一個職業(yè)，因而其所培養(yǎng)的職業(yè)素養(yǎng)、以及結(jié)交的關(guān)系圈子，都是與當(dāng)村干部相關(guān)的，如果真的讓他們辭職去做別的工作，他們還真不一定能夠勝任。從W鎮(zhèn)了解的情況來看，當(dāng)?shù)卮甯刹恐型巨o職的非常少，大部分人都是干到退休為止。其二，村干部內(nèi)部職能分工相對明確。在其他地區(qū)的農(nóng)村，村干部內(nèi)部并沒有明確的職能分工，雖然名義上有書記、主任、婦女主任、會計、治保主任、民兵連長等分工，但實際上只有在完成上級具體任務(wù)時才有這種區(qū)分，而在日常的村莊治理中，基本都是由書記、主任帶頭，有什么事大家都一起上。而在上海農(nóng)村，村干部之間的職能分工很明確，一般設(shè)有書記（書記主任一肩挑）、農(nóng)業(yè)副主任、行政副主任、婦女主任、治保主任等職位，書記一般是主抓村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而農(nóng)業(yè)主任則主要負(fù)責(zé)村莊農(nóng)業(yè)發(fā)展，此外還有大量的“條線干部”，如農(nóng)建員、科普員等。當(dāng)然，村兩委班子的成員也會兼任一些條線，且大部分條線干部也是同時兼任幾條線。通過明確的條線分工，村干部可以精準(zhǔn)而有效地對接上級政府各個部門。

（三）工作能力的事務(wù)導(dǎo)向

職業(yè)化促發(fā)了村干部工作能力的事務(wù)導(dǎo)向。在村干部職業(yè)化的背景之下，一個人能否當(dāng)上村干部，關(guān)鍵是看個人能力，看其是否具備當(dāng)村干部所必需的素質(zhì)。職業(yè)化村干部的能力素質(zhì)并不在于村干部的動員能力，而主要是指村干部的做事能力。前者依托于村干部在群眾中的威信、面子，后者則依托于村干部的業(yè)務(wù)能力。實際上，由于當(dāng)?shù)卮甯刹渴锹殬I(yè)化的，因而村干部并不需要向其他地區(qū)農(nóng)村那樣必須具有良好的群眾基礎(chǔ)才能任職，村干部與村民之間的關(guān)聯(lián)也頗為松散。以厚重集體資源為基礎(chǔ)的事務(wù)型治理消解了動員型治理的必要性。因此，當(dāng)?shù)卮甯刹可踔量梢杂赏獯迦藫?dān)任，小組長也可以跨組兼任。職業(yè)化的村干部在一定程度上脫嵌于村莊社會，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人控制提供了更大空間。

（四）行為邏輯的任務(wù)導(dǎo)向

職業(yè)化村干部的行為邏輯具有鮮明的任務(wù)導(dǎo)向性。當(dāng)村干部就是他們的職業(yè)和事業(yè)，他們的行為邏輯并不是機(jī)會主義的，而是對未來具有明確預(yù)期。完成上級交予的任務(wù)，做好村干部的分內(nèi)工作，是他們的最終目標(biāo)。當(dāng)然，在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會為其提供相應(yīng)的晉升機(jī)會，如從村書記提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)某部門。相比而言，在兼職的情況下，如果當(dāng)村干部不能為自己帶來一些利益，往往就沒有多少人愿意當(dāng)村干部，是否當(dāng)村干部、如何當(dāng)村干部的選擇具有更多機(jī)會主義色彩。上級的政策可能導(dǎo)致村干部的選擇性執(zhí)行和服從。在中西部地區(qū)，“村干部不好管”、“村干部不聽話”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普遍抱怨，如何控制選舉，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常關(guān)鍵的工作。然而，村干部的職業(yè)化使得村干部“中性化”了。職業(yè)化改變了傳統(tǒng)的村治的動力，村干部既不是當(dāng)家人，也不是純粹意義上的代理人，也少有成為謀利者的動機(jī)。村干部客觀化為一種職位，完成職業(yè)本身所承載的任務(wù)是其工作目標(biāo)，村干部成為就事論事、不偏不倚的辦事員。

四、村干部職業(yè)化的原因分析

歐陽靜認(rèn)為，稅費改革之后村級組織官僚化的邏輯在于“村莊內(nèi)生權(quán)威的衰變”以及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的蛻變”。[15]一方面，隨著鄉(xiāng)土社會的變遷，傳統(tǒng)的“長老秩序”和“禮治秩序”[16]逐漸被侵蝕，“長老”和“禮”等維系鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的社會性權(quán)威與地方性規(guī)范碎片化了，[17]在此背景下，村干部喪失了治理村莊的權(quán)威與能力，“無為而治”成為稅改后村級治理的常態(tài)；另一方面，稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威進(jìn)一步弱化，在復(fù)雜的治理任務(wù)面前缺乏相應(yīng)的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不將村級組織納入到自身的治理結(jié)構(gòu)中，使村干部成為為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事的“一條腿”。在這雙重背景下，村干部官僚化或職業(yè)化逐步成為地方政府應(yīng)對復(fù)雜治理任務(wù)的可行選擇。然而，這一解釋框架更適用于分析中西部地區(qū)村干部職業(yè)化的原因。上海村干部職業(yè)化有其特殊條件，當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化開始于上世紀(jì)80年代末期，因而并不是為了解決稅改之后村治動力不足和村級治理癱瘓的困境，而是始于當(dāng)?shù)卮迩f的發(fā)展主義需求。村莊發(fā)展主義的目標(biāo)提出了村干部職業(yè)化的需求，強(qiáng)大的村集體經(jīng)濟(jì)是維系村干部職業(yè)化的保證，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力的市場化則倒逼著村干部職業(yè)化。

（一）村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

村干部的職業(yè)化與上海農(nóng)村特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程有關(guān)。20世紀(jì)80年代早期，當(dāng)?shù)卮寮w成為工業(yè)發(fā)展的主體，這就對村干部的能力、素質(zhì)和工作方式提出了新的要求。為了推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村書記人選也開始進(jìn)行干預(yù)。在此過程中，職業(yè)化的村干部隊伍就變得非常必要。

例如，W鎮(zhèn)陳村的村支部書記說，“90年代（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村里的考核主要是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展。六七十年代是以農(nóng)業(yè)為主，村干部的文化水平都有限。到了八九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，要發(fā)展工業(yè)，要招商引資，就要有經(jīng)濟(jì)頭腦，會說話的人，尤其是村書記一定要有這個能力。鎮(zhèn)里當(dāng)時也主要是考慮村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對村干部要求很高，要坐班、要考勤、要考核”。

80年代以來，W鎮(zhèn)對于村干部的考核主要為村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，達(dá)不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求，村主職干部就下臺。因而，村一級事務(wù)龐雜繁多，且村莊具有較高的發(fā)展主義的目標(biāo)任務(wù)，村級組織的作用重點不是社會管理和社會治理，而是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，只有全職的村干部才有可能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加于村級組織的發(fā)展主義要求。

（二）雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保證

在土地整治和村莊更新之前，④上海市大部分村莊的村集體經(jīng)濟(jì)都比較可觀。其中，八九十年代時村集體經(jīng)濟(jì)很重要的一部分來自于集體企業(yè)的利潤或分紅。而2000年之后，尤其是近幾年來，隨著政府對于鄉(xiāng)村中小企業(yè)管控越來越嚴(yán)，一些環(huán)境污染大、經(jīng)濟(jì)效益低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小型企業(yè)大多面臨倒閉的命運。但村級組織仍然能夠通過出租廠房或集體建設(shè)用地的方式獲取租金收入。也即，工業(yè)收入是當(dāng)?shù)卮寮w收入的主要來源，而農(nóng)業(yè)收入只是其中很少一部分。以W鎮(zhèn)陳村為例，該村在2014年之前的集體收入主要包括：廠房租賃（每年280萬），土地租賃（每年65萬），農(nóng)業(yè)收入（每年100萬，主要是政府的補(bǔ)貼）。由于當(dāng)?shù)卮甯刹康墓べY是從村集體收入中開支，因而村莊具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是村干部職業(yè)化能夠長久維系的重要保證。

強(qiáng)大的村集體經(jīng)濟(jì)，一方面能夠保證村干部的工資收入較高，從而使得村干部隊伍相對比較穩(wěn)定；另一方面也能更好地吸納村莊精英進(jìn)入村干部隊伍，從而保證村莊治理的有效性和穩(wěn)定性。

（三）正規(guī)勞力市場的支撐

在上海市的市場輻射效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)吸納機(jī)制作用下，上海農(nóng)民的市場化程度很高，并逐漸瓦解了村莊中的“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”。自20世紀(jì)90年代后期以來，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就開始進(jìn)入附近企業(yè)和工廠上班，獲得正式工作。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著土地的流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠外來種植大戶承包經(jīng)營，村莊因而變成一個純粹生活與休閑的地方，村莊內(nèi)部獲取收入的機(jī)會很少且沒有吸引力，這就消解了村干部的“兼職”空間。在此背景下，村干部的職業(yè)化成為必然。例如，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村有很多條線干部，如農(nóng)建員、農(nóng)機(jī)手、泵站管理員等，他們一年當(dāng)中真正工作的時間其實不長，但村里還是要全職聘請。因為如果不專職聘請的話，這些人也會去市場上尋找新的工作機(jī)會，且基本都是進(jìn)廠務(wù)工，那么當(dāng)村里需要這些人員時，想要臨時雇人是不可能的。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力的高度市場化和市場的高度正規(guī)化，倒逼著村干部隊伍的職業(yè)化。

五、村干部職業(yè)化的治理效果

在大部分中西部農(nóng)村，由于村莊本身沒有多少利益和資源，村治動力不足。在此情況下，村干部沒有積極性，村莊治理能力弱化，村級治理的目標(biāo)是維持現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也不敢對村莊強(qiáng)行施壓，因為一旦如此，更加無人愿當(dāng)村干部。鄉(xiāng)村組織因而淪為“維持會”。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，例如浙東農(nóng)村，則普遍出現(xiàn)了“富人治村”現(xiàn)象。[18]浙東農(nóng)村社會分化較大，富人的生產(chǎn)和生活都以村莊為中心，但富人當(dāng)村干部并不是看重村干部的收入，而是看重村干部身份所帶來的政治資本及其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資本的能力。[19]表面看來，富人當(dāng)村干部對其余村民并沒有多大損害，因為富人非但沒有攫取村莊的公共資源，反而在諸如選舉時會通過賄選給予普通農(nóng)民一些好處。但長遠(yuǎn)看來，富人當(dāng)村干部使得普通村民被排斥出村莊政治的視野，普通村民的政治效能感弱化，他們在村莊政治中越來越?jīng)]有說話的資格。[20]上海村干部的職業(yè)化構(gòu)造了不同的村治動力，形成了不同的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而呈現(xiàn)出不同的治理績效。

第一，村莊治理規(guī)范。在上海農(nóng)村，村級治理最重要的特點即規(guī)范，村干部會按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求或者政府制定的規(guī)章制度辦事，很少出現(xiàn)村干部徇私舞弊的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對于村干部普遍存在較強(qiáng)的信任，雖然一般民眾與村干部之間并無多少緊密的聯(lián)系和互動，但在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民看來，村干部貪污腐化的事不可想象，這與中西部農(nóng)民關(guān)于村干部貪污腐敗的刻板印象形成鮮明對比。在此意義上，有學(xué)者認(rèn)為村干部壟斷農(nóng)村資源促使農(nóng)村貧富分化差距加大是推行村干部專職化的根本原因。[21]村干部的職業(yè)化，意味著村干部成為一種制度身份，而且，這種身份不能與其他職業(yè)兼容。村治的動力被導(dǎo)入有序的制度化軌道。村干部不再是一門副業(yè)，要么當(dāng)村干部，要么就不當(dāng)村干部。這在一定程度上約束了村莊精英的投機(jī)行為，促進(jìn)了村莊治理的規(guī)范化，并且獲得了農(nóng)民的正向反饋與認(rèn)同。

第二，村莊治理有效。村級治理的規(guī)范化是一把雙刃劍，既可能帶來治理的形式化，也可以帶來治理的有效性。由于上海村干部職業(yè)化已發(fā)展得相對較為成熟，因而村莊治理的規(guī)范性早已形成、且已被村干部內(nèi)化接受；同時，雄厚的集體經(jīng)濟(jì)是這些復(fù)雜規(guī)則和制度落地的基礎(chǔ)性條件。因此，厚重資源基礎(chǔ)上的規(guī)范化并沒有帶來治理的形式化，村級治理變得更為有效。在村級治理規(guī)范化的管理模式之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把控村級組織的能力更強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村級組織的有效監(jiān)控，一方面是通過績效考核控制了村干部的收入來源，村干部要想拿到高工資，就必須要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門交予的各項任務(wù)；另一方面是通過“條線干部”深入到村級治理的具體事務(wù)中。在此背景下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級的治理任務(wù)都能較好完成，從而帶來了村級治理的有效性。

第三，村治格局穩(wěn)定。村干部的職業(yè)化使得村莊治理生態(tài)和諧、村治格局穩(wěn)定，這主要體現(xiàn)在兩個層面：一是村干部之間的關(guān)系平和，二是村干部與普通民眾之間的信任關(guān)系。首先，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的村干部之間都比較團(tuán)結(jié)，少有派性斗爭，村干部之間由于職能分工明確而呈現(xiàn)出相互取長補(bǔ)短、功能聯(lián)合的治理模式。其次，職業(yè)化消解了村干部非正規(guī)獲利的渠道，而村干部職位本身的激勵和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的緊密監(jiān)控導(dǎo)致了村干部行為的規(guī)范化和程序化，從而建構(gòu)了制度化的干群信任關(guān)系。村干部客觀化為一種職業(yè)，因而可以相對客觀地、不偏不倚地、就事論事地處理村級治理中的各種問題。

六、余論：過密治理與職業(yè)化的限度

村干部的職業(yè)化為其村莊治理注入了活力與動力。然而，必須看到，上海農(nóng)村村干部職業(yè)化有其特殊的基礎(chǔ)和條件，這一模式并不是在任何地方的農(nóng)村都可以成功復(fù)制或推廣。村干部的職業(yè)化與上海農(nóng)村特定的基礎(chǔ)條件有關(guān)。上海農(nóng)村厚重的資源積累為職業(yè)化村干部的有效治理創(chuàng)造了條件，從而構(gòu)造了過密化治理形態(tài)。過密化治理不再強(qiáng)調(diào)村莊政治和村莊動員，而是強(qiáng)調(diào)行政治理和事務(wù)治理。事實上，職業(yè)化消除了村莊政治的空間，取消了村莊治理的不確定性，并通過厚重的過密治理來填補(bǔ)村莊動員的原有功能。但是，過密治理必然是高成本的。上海由于城市發(fā)展和郊區(qū)治理的需要，村干部的職業(yè)化具有可行性。一方面，由于村莊的工業(yè)化程度較高，村莊內(nèi)部有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會關(guān)系事務(wù)繁雜，上級政府及其各個部門的各種“創(chuàng)建”活動，也自上而下產(chǎn)生了過密治理的需求。

由此可見，上海農(nóng)村特定的治理形勢、治理目標(biāo)和治理資源，是職業(yè)化村干部有效治理的基礎(chǔ)，同時，也只有通過職業(yè)化的村級組織才能應(yīng)對紛繁復(fù)雜的治理任務(wù)。因此，在上海農(nóng)村，村干部的職業(yè)化具有一定的合理性，它滿足了“大都市”對“小農(nóng)村”的功能定位和治理定位。

但是，廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村，卻不具有推行村干部職業(yè)化的條件：一方面，中西部地區(qū)的農(nóng)村普遍面臨人口外流、村莊逐漸空心化的現(xiàn)象，村莊治理任務(wù)并不多，村級治理本身就是維持型的，因而沒有必要推行村干部職業(yè)化；另一方面，中西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍薄弱，且地方財力也并不雄厚，如果強(qiáng)行推行村干部職業(yè)化，勢必加大農(nóng)民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負(fù)擔(dān)。但是，當(dāng)前中西部地區(qū)地方政府越來越熱衷于推進(jìn)村干部的職業(yè)化，基于“無人當(dāng)村干部”的擔(dān)憂，不斷提高村干部的工資待遇。事實上，就中西部地區(qū)的農(nóng)村而言，由于治理資源的整體限制，“中農(nóng)治村”是一種正常狀態(tài)。[22]中農(nóng)是指那些主要收入在農(nóng)村、主要社會關(guān)系在農(nóng)村的農(nóng)民，他們由于在村莊里還有獲得不低于進(jìn)城打工收入的各種副業(yè)機(jī)會，因而愿意留在村莊。他們對村莊社會關(guān)聯(lián)和利益關(guān)聯(lián)的重視構(gòu)成了村治的動力。村干部職業(yè)化的激進(jìn)舉措，一方面可能難以達(dá)到真正意義的規(guī)范治理而流于形式，另一方面還可能瓦解原來的村莊治理基礎(chǔ)。在這個意義上，中西部農(nóng)村地區(qū)不應(yīng)該盲目推行村干部的職業(yè)化。職業(yè)化可能打破“中農(nóng)治村”的格局，加劇選舉競爭，耗散村莊秩序。因此，應(yīng)該慎重推進(jìn)村干部的職業(yè)化。

[注釋]

①按照學(xué)術(shù)慣例，本文中出現(xiàn)的人名、地名都已經(jīng)過相應(yīng)的技術(shù)處理。

②參與此次調(diào)研的還有劉銳、杜鵬、孫敏、雷望紅等學(xué)友，本文的問題意識來自于集體討論的啟發(fā)，特此表示感謝。當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。

③從2014年左右開始，上海市逐步推進(jìn)“建設(shè)用地減量化”政策，即要求拆除鄉(xiāng)村兩級原有的低效建設(shè)用地，將指標(biāo)騰出用于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。在此背景下，上海市大多數(shù)鄉(xiāng)村工業(yè)都面臨被拆除的命運，村集體企業(yè)被拆除之后，大部分村莊開始面臨財政困境。

④2014年，上海市政府要求拆除鄉(xiāng)村兩級的低效建設(shè)用地，將指標(biāo)騰出用于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，此所謂“建設(shè)用地減量化”，以此進(jìn)行村莊更新和土地整治。

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責(zé)任編輯：劉華安

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A

1008-4479（2017）01-0084-07

2016-11-14

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善社會救助制度研究”（項目編號：13JZD020）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目“農(nóng)村最低生活保障制度的實踐邏輯研究”（項目編號：2015117010201）。

李永萍（1987-），女，四川宜賓人，武漢大學(xué)社會學(xué)系博士生、華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員，主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)與鄉(xiāng)村治理。