完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度與鄉(xiāng)村振興

胡冰川 杜志雄

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的七個(gè)戰(zhàn)略之一，其實(shí)踐價(jià)值在于改善農(nóng)村民生水平，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)平衡和充分發(fā)展的內(nèi)在要求。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵在農(nóng)民，落腳點(diǎn)在農(nóng)村，重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)。傳統(tǒng)意義上，在有限交換關(guān)系條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照要素資源（土地、勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)投入品）進(jìn)行優(yōu)化組織，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化為目標(biāo)。顯然，這一傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束條件越來(lái)越復(fù)雜，需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)越來(lái)越多元，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展遇到前所未有的風(fēng)險(xiǎn)，不僅包括自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還有諸如社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)。由此，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，防范農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系的安全，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中的工具選擇。

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的討論及存在的必要性是有一致共識(shí)的，經(jīng)濟(jì)層面的包括：農(nóng)業(yè)的外部性、弱質(zhì)性、長(zhǎng)周期性、準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性；社會(huì)層面的農(nóng)業(yè)多功能性等。Anderson和Hayami在《農(nóng)業(yè)保護(hù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中進(jìn)行了具體的解釋：隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的相對(duì)滯后導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的下降，并形成了政治市場(chǎng)上的壓力變化，進(jìn)而促進(jìn)策略轉(zhuǎn)向，從農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累轉(zhuǎn)向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，使得農(nóng)業(yè)保護(hù)成為一種合理的政策選擇。雖然該書(shū)以東亞國(guó)家的日本、韓國(guó)為案例，但是對(duì)工業(yè)革命以來(lái)的歐洲國(guó)家及世界范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保護(hù)提出了解釋框架。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)保護(hù)的代價(jià)也是顯而易見(jiàn)的，從美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)制度一直在不斷變化。

中國(guó)實(shí)施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度一方面是發(fā)展階段的必然，除此之外，從完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度來(lái)看，還有兩點(diǎn)原因具有明顯的中國(guó)特色。

第一，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度為實(shí)現(xiàn)四化同步發(fā)展提供必要的時(shí)空迂回。2016年中國(guó)農(nóng)村人口6億人，占總?cè)丝诒壤?3%，人均GDP為8123美元，農(nóng)業(yè)GDP占比8.6%。按照“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，到建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)仍然需要30多年的時(shí)間。根據(jù)世界銀行公布數(shù)據(jù)，2016年日本農(nóng)村人口770萬(wàn)，占總?cè)丝诒壤?%，人均GDP為3.9萬(wàn)美元，農(nóng)業(yè)GDP占比1%；韓國(guó)農(nóng)村人口890萬(wàn)，占總?cè)丝诒壤?7%，人均GDP為2.7萬(wàn)美元，農(nóng)業(yè)GDP占比2%。在這一過(guò)程中，有必要維持農(nóng)村社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定與平滑過(guò)渡，對(duì)照日韓與中國(guó)目前發(fā)展階段的差異，未來(lái)15-30年內(nèi)，仍然有大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，除了城市需要提供必要的就業(yè)與公共服務(wù)之外，仍然需要維持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。目前，在小農(nóng)戶面對(duì)大市場(chǎng)的基本格局之下，如果缺乏必要的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，小農(nóng)生計(jì)農(nóng)業(yè)形態(tài)將會(huì)快速裂解，由此帶來(lái)更高的社會(huì)成本。

2016年中國(guó)農(nóng)村人均可支配收入為12363元，其中經(jīng)營(yíng)性收入為4741元，占比38%?？傮w來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，在農(nóng)村人均收入構(gòu)成中，經(jīng)營(yíng)性收入占比將進(jìn)一步下降；另一方面，目前全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，超過(guò)承包耕地總面積的三分之一。按照全國(guó)農(nóng)村人均經(jīng)營(yíng)性收入4741元來(lái)計(jì)，目前的整體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)仍然停留在小農(nóng)生產(chǎn)階段，而全國(guó)承包流轉(zhuǎn)的土地規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，說(shuō)明農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)已經(jīng)初具雛形。對(duì)照兩組數(shù)據(jù)，不難得出：中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形態(tài)正從傳統(tǒng)的生計(jì)小農(nóng)模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代商業(yè)模式。在此過(guò)程中，同時(shí)存在大量的小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)，形成明顯的主體分化。這意味著傳統(tǒng)小農(nóng)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)仍將存在并隨時(shí)如冰山一樣裂解分化，在農(nóng)村社會(huì)保障水平較低的狀況下，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度將為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形態(tài)的躍遷提供一定的保障，為實(shí)現(xiàn)“四化同步”發(fā)展提供必要的時(shí)空迂回。

第二，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可持續(xù)發(fā)展需要農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度提供風(fēng)險(xiǎn)屏障。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中勞動(dòng)投入的有效激勵(lì)，并未解決土地與資本投入的有效激勵(lì)（必要集聚與有效積累），意即：農(nóng)戶往往不會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行必要投入。以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，一方面缺乏必要的規(guī)模集聚，土地細(xì)碎化不利于基礎(chǔ)設(shè)施的改良；另一方面缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，使得改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效激勵(lì)不足。所以，在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，中國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入基本上依賴于外生的政府投入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者甚至不會(huì)支付管護(hù)費(fèi)用。2016年，中國(guó)耕地灌溉面積為6700萬(wàn)公頃，占1.34億公頃耕地的一半，從絕對(duì)數(shù)量上，灌溉面積和比例都不低，但是相對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求仍然有較大差距。

推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要指針是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的必要集聚與有效積累。就要素層面而言，仍以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，政府投入是解決問(wèn)題的一個(gè)方面，更為重要的是，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可持續(xù)發(fā)展，在機(jī)制上有賴于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)生激勵(lì)。針對(duì)這一情況，黨的十九大提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，這解決了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入的穩(wěn)定預(yù)期問(wèn)題，為要素集聚提供了有力保障。2016年全國(guó)三種糧食平均的畝均凈利潤(rùn)為-80元，收益率為-7%，從要素積累角度，這一收益水平很難對(duì)現(xiàn)有要素投入形成有效激勵(lì)，因此需要采取必要的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施，形成要素投入的正向激勵(lì)，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的必要集聚與有效積累，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可持續(xù)發(fā)展。

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的必要性

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)長(zhǎng)期通過(guò)“剪刀差”為工業(yè)發(fā)展提供積累，從取消“剪刀差”到實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策轉(zhuǎn)變時(shí)間非常短，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度作為一項(xiàng)制度形式存在也是最近十多年才逐步形成的。中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，如生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策較之前的單一價(jià)格支持政策有了明顯改進(jìn)，但是仍然保留了特定品種的掛鉤，不僅容易觸發(fā)WTO黃箱補(bǔ)貼的天花板，也不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度由于實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，在面對(duì)國(guó)內(nèi)復(fù)雜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)與多目標(biāo)決策的條件下，現(xiàn)行制度體系顯示出了不適應(yīng)性，需要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

第一，政策目標(biāo)的單一與工具手段的單一導(dǎo)致資源配置效率下降。目前來(lái)看，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度除了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼之外，主要以掛鉤方式進(jìn)行的價(jià)格支持措施，包括：水稻、小麥的最低收購(gòu)價(jià)，玉米的生產(chǎn)者補(bǔ)貼，大豆、棉花的目標(biāo)價(jià)格。以玉米為例，2016年玉米臨儲(chǔ)庫(kù)存達(dá)2.5億噸，按程國(guó)強(qiáng)報(bào)告的計(jì)算，2.5億噸玉米需要付出的庫(kù)存成本費(fèi)用為630億元。除此之外，由于玉米臨儲(chǔ)形成的價(jià)差導(dǎo)致大量的替代品，如高粱、大麥進(jìn)口猛增，形成“高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫(kù)存”三量齊增的局面。因此，2016年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策被生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策取代，玉米價(jià)格迅速回歸，一段時(shí)間以來(lái)的市場(chǎng)扭曲被熨平，2016年玉米產(chǎn)量下降了2.3%，2017年玉米產(chǎn)量將在之前基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)減，市場(chǎng)進(jìn)入“三量齊減”的局面。傳統(tǒng)的價(jià)格支持手段不僅扭曲了市場(chǎng)，而且由于政策托底形成的剛性市場(chǎng)預(yù)期，也不利于更好地發(fā)揮政府的作用，使得在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源配置效率下降。

第二，規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有得到有效支持與保護(hù)。傳統(tǒng)意義上，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的生計(jì)農(nóng)業(yè)如果獲得了生產(chǎn)者補(bǔ)貼，將等同于獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上化解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有助于農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。如前所述，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)覆蓋了三分之一的承包地，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施等同于將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以土地租金的形式析出給土地承包人，在一定程度上形成了承包人對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的“剝削”。理論上，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，用于支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升；實(shí)踐上，由于大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)形成了支持保護(hù)措施的異化，政策的精準(zhǔn)性受到影響?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施更多地保護(hù)了生計(jì)農(nóng)業(yè)，但是缺乏對(duì)商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效支持。更為關(guān)鍵的是，未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)商品性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體都將以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，在三權(quán)分置條件下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)必通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得，這就意味著規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體并沒(méi)有獲得有效的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)，使得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的行為“裸露”在保護(hù)體制之外，妨礙了中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

第三，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。黨的十九大報(bào)告指出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！碑?dāng)前，從居民食品消費(fèi)總量和結(jié)構(gòu)來(lái)看，人均口糧消費(fèi)在逐步下降，而城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)口糧消費(fèi)的進(jìn)一步下降；人均肉類消費(fèi)的增長(zhǎng)將帶動(dòng)飼（草）料消費(fèi)進(jìn)一步增長(zhǎng)?？梢耘袛嗟氖?，未來(lái)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品總量的需求仍將增長(zhǎng)，食物消費(fèi)的多元化將日趨明顯?，F(xiàn)行國(guó)家層面的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施覆蓋的品種范圍包括水稻、小麥、玉米、大豆、棉花，當(dāng)然在有限財(cái)力條件下優(yōu)先保障糧食安全、降低敏感產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)可厚非；從國(guó)家角度，在更廣闊的范圍內(nèi)完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。中國(guó)幅員遼闊，物產(chǎn)豐富，為確保糧食安全采取對(duì)特定產(chǎn)品的掛鉤補(bǔ)貼具有現(xiàn)實(shí)意義，為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，有必要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的覆蓋面。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度在中國(guó)實(shí)踐的時(shí)間不長(zhǎng)，面對(duì)的問(wèn)題也十分復(fù)雜，其初衷是在有限財(cái)政預(yù)算條件下盡可能地保障糧食安全，在全球糧食價(jià)格大幅波動(dòng)的背景下，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。由于全球大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的缺陷也逐漸顯現(xiàn)，一是非對(duì)稱價(jià)格支持機(jī)制扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置，也干擾了政府作用的發(fā)揮；二是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度帶來(lái)的相關(guān)利益在土地流轉(zhuǎn)背景下析出為地租，并未對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生保護(hù)作用，阻礙了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升；三是掛鉤方式不僅容易觸發(fā)WTO黃箱補(bǔ)貼的天花板，同時(shí)也不能滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。基于現(xiàn)有的政策與市場(chǎng)實(shí)踐，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的中國(guó)方案

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的設(shè)計(jì)初衷是保障糧食安全和農(nóng)民利益，由于形勢(shì)發(fā)展變化，有必要進(jìn)行設(shè)計(jì)更新與完善?？梢杂^察到的是，無(wú)論是大豆、棉花的目標(biāo)價(jià)格與玉米的生產(chǎn)者補(bǔ)貼，都是積極的嘗試，也取得了重要的經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐，仍然有進(jìn)一步完善的空間。其背景應(yīng)當(dāng)在滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。具體而言，其政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的擴(kuò)展：（1）確保國(guó)家糧食安全與生產(chǎn)者收益；（2）優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府兩只手的有機(jī)銜接；（3）促進(jìn)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)力的全面提升，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；（4）滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。這幾個(gè)目標(biāo)之間是邏輯自洽的，不存在內(nèi)在矛盾，為了多目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的關(guān)鍵之處在于提高政策的精準(zhǔn)性，降低政策的執(zhí)行成本，可以從以下幾個(gè)方面加以努力。

1.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、整理與共享

農(nóng)業(yè)政策的精準(zhǔn)性需要完備的信息機(jī)制，對(duì)于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度來(lái)說(shuō)更是如此。美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的精準(zhǔn)性來(lái)自長(zhǎng)期數(shù)據(jù)積累的基礎(chǔ)，中國(guó)扶貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)性也是得益于精準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集。中國(guó)擁有1.3億公頃土地，2億多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的龐大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的匱乏一直是影響農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)作用發(fā)揮的掣肘。隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為代表互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展，加之政府對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放、扶貧攻堅(jiān)等相關(guān)工作的開(kāi)展，實(shí)際上，中國(guó)目前已經(jīng)擁有了相當(dāng)多的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，由于數(shù)據(jù)來(lái)源和歸屬的不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)之間不能互聯(lián)互通，無(wú)法整合，從而影響了數(shù)據(jù)質(zhì)量與功能發(fā)揮。從政府工作角度，應(yīng)當(dāng)著力破除部門(mén)之間的溝通障礙，加強(qiáng)各部門(mén)涉農(nóng)數(shù)據(jù)的整合與共享，充分利用第三方的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與信息資源，例如村淘、京東、郵政等，逐步建立完善覆蓋農(nóng)村的數(shù)據(jù)采集、整理與共享機(jī)制。

2.以風(fēng)險(xiǎn)防控逐步取代政府托底

從農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度來(lái)看，無(wú)論是最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)的托市收購(gòu)政策，還是最新的目標(biāo)價(jià)格與生產(chǎn)者補(bǔ)貼，其設(shè)計(jì)思路都是建立政府托底的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。這一機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于政策力度強(qiáng)，執(zhí)行成本低。由于土地流轉(zhuǎn)等一系列的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使得這一風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的福利轉(zhuǎn)化為土地租金析出，并未起到保護(hù)真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的目的，有必要建立一套在風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)上的支持保護(hù)制度，逐步以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞饺〈械罪L(fēng)險(xiǎn)保障。由于風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的或有性（不確定性），使得風(fēng)險(xiǎn)收益不易在土地流轉(zhuǎn)中析出，起到真正保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的目的。同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控取代政府托底，也使得政府的財(cái)政支付壓力降低，有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，大幅度提高財(cái)政資金效率，使得農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的擴(kuò)大覆蓋面成為可能。從美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的文本與實(shí)踐兩個(gè)維度來(lái)看，傳統(tǒng)的價(jià)格支持手段已經(jīng)廢止，美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)主要得益于完備的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，這一點(diǎn)值得中國(guó)借鑒。

3.提高貿(mào)易便利性的同時(shí)加強(qiáng)邊境管理措施

隨著中國(guó)居民消費(fèi)水平不斷提高，多元化消費(fèi)需求日趨明顯，增加從國(guó)際市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品與食品進(jìn)口是不可避免的，考慮到農(nóng)產(chǎn)品與食品的特征，有必要提高貿(mào)易的便利性，提高貿(mào)易效率。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度并不是簡(jiǎn)單地“獎(jiǎng)出限入”，但是隨著貿(mào)易全球化與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的一體化發(fā)展，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的運(yùn)行環(huán)境變得更加復(fù)雜。2016年之前對(duì)玉米采取臨時(shí)收儲(chǔ)政策時(shí)，除了玉米的替代品大量進(jìn)口，下游的肉類及制品大規(guī)模走私；相應(yīng)地，大米、食糖的走私也是屢禁不絕，對(duì)國(guó)內(nèi)政策市封閉運(yùn)行產(chǎn)生了一定的破壞作用。為此，提高貿(mào)易便利的同時(shí)加強(qiáng)邊境管理措施，目的旨在規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行，做到信息充分，市場(chǎng)透明，使得農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施的運(yùn)行環(huán)境得以優(yōu)化。例如解禁美國(guó)谷飼牛肉進(jìn)口就是一種“開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)”的手段。中國(guó)作為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，特別是進(jìn)口的管理必須做到規(guī)范有序，信息準(zhǔn)確。