從美國稅改影響看中國稅改走向

本刊記者 高妍蕊

近日，美元、美股和美債收益率短線一路飆升，黃金市場震蕩。兩個月來，美國稅改令市場“牽腸掛肚”，任何消息和進展都會讓市場敏感反應。這是三十多年以來，美國對稅收政策的最大一次調(diào)整。

美國大規(guī)模減稅之舉在全球引發(fā)強烈反響。有媒體稱這將掀起世界范圍的減稅潮，國內(nèi)社會也十分關(guān)注這一舉措對中國可能形成的“競爭”影響乃至“沖擊”。未來，美國減稅法案的通過和實施將對中國帶來怎樣的影響？國內(nèi)減稅的呼聲越來越高，中國將如何應對？中國稅收體制改革將何去何從？為此，《中國發(fā)展觀察》邀請相關(guān)專家進行了深入解讀和探討。

美國稅改影響有限

美國稅改法案通過以后，引起了市場的明顯反應，一時間成為輿論熱議的話題。美國這次大規(guī)模稅收調(diào)整的原因是什么？有哪些方面的積極影響和不利影響？新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年向《中國發(fā)展觀察》表示，實際上，特朗普在競選之初就做出了美國稅改的承諾。特朗普上臺以后，提出了新的稅改框架。他主要是想學上世紀80年代的里根總統(tǒng)，通過降低企業(yè)稅收來提高企業(yè)的積極性，促進企業(yè)進一步發(fā)展。但是，如果特朗普想用里根經(jīng)濟學的思路去做，通過稅改來解決美國的問題比較麻煩，不見得能有效果。

鄭永年認為，這次稅改完全是大資本主導的一個稅收政策，如此低的稅點只對大資本家有利。在新的稅改方案之下，資本獲利的確會更多。

中國財政科學研究院副研究員樊軼俠說，特朗普稅改主要包括大幅降低個人稅收、加大對個人所得稅的稅收減免、降低企業(yè)所得稅稅率、取消遺產(chǎn)稅、鼓勵跨國公司海外利潤回流等政策。特朗普減稅法案的通過，表明自2008年金融危機以來美國政府實施的量化寬松貨幣政策即將終結(jié)，積極財政政策正式走向前臺。從稅制結(jié)構(gòu)上看，稅改方案削減了以所得為稅基的相關(guān)稅收，相應地，以消費為稅基的相關(guān)稅收占比將會提高。特朗普政府寄希望于通過大規(guī)模減稅，促進就業(yè)、儲蓄和投資，將“餡餅”繼續(xù)做大，并提振實體經(jīng)濟活力。

在中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授蔡昌看來，美國這次稅改的主要政策傾向在于減稅，實質(zhì)是在進行一個較長時期的全球領(lǐng)域的“招商引資”，其對美國有以下積極影響：一是美國普遍降低稅負，有利于讓利于民，提升國民的社會福利水平；二是振興實體經(jīng)濟，有利于美國經(jīng)濟的復蘇與發(fā)展。

同時，美國這次稅改也將產(chǎn)生一系列不利影響，蔡昌說，一是其減稅戰(zhàn)略吸納周邊國家的資本投資，將引發(fā)一場沒有硝煙的資本戰(zhàn)爭，這對中國企業(yè)家也是一個吸引；二是美國還會發(fā)動全球貿(mào)易戰(zhàn)，比如采取反補貼、反傾銷等手段遏制歐洲、中國等一些國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。但是，中國的經(jīng)濟戰(zhàn)略和稅收政策并不會受到太大影響，十九大后中國已經(jīng)做了新時代中國特色社會主義的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略部署，所形成的國家治理體系及治理能力會形成針對世界政局動蕩和外部政策變化的強大保護傘與抵抗力。

對于中國而言，中國財政科學研究院副研究員施文潑認為，美國稅改將帶來一定的消極影響：一是通過降低企業(yè)所得稅的稅率，可能會造成新一輪的全球稅收競爭，英國、日本已經(jīng)陸續(xù)出臺一系列減稅措施或政策，新一輪的減稅浪潮興起。二是美國減稅后，對中國吸引外資的能力、中國企業(yè)的競爭力、未來中國企業(yè)“走出去”都會有不同程度的影響。比如，會造成不同程度的資本外流和企業(yè)外遷，一定程度上削弱我國經(jīng)濟發(fā)展的動力。三是在美國資本回流之后，美聯(lián)儲可能會加息，美元走強，人民幣貶值的壓力增大，外匯儲備減少，可能會影響到我國未來經(jīng)濟增長的潛力，以及金融外匯的穩(wěn)定。四是一些在華美國跨國公司的利潤回流之后，也會對中國造成一定影響。

而鄭永年認為，美國的稅收改革對中國產(chǎn)生的影響并不會太大。他說，“中國正在建立消費型社會，消費占經(jīng)濟增長的份額一直在提高。中國需要穩(wěn)定自己，繼續(xù)按照有利于中國自己建設(shè)的方向去做，不要管美國做什么。并且，美國的稅收政策會產(chǎn)生怎樣的影響，需要很長時間才可以看出來，中國完全有時間去調(diào)整?！?/p>

中國按部就班推進稅改，不必恐慌

有觀點稱，美國稅改后，中國的綜合稅負顯得更高了，稅改壓力空前加大。國內(nèi)要求減稅、減負的呼聲很高，中國將如何應對？在蔡昌看來，中國是世界第二大經(jīng)濟體，且在十余年間會躍居為第一大經(jīng)濟體，而美國作為現(xiàn)在的第一大經(jīng)濟體，中美之間的大國博弈關(guān)系一直比較敏感。美國減稅吸引跨國公司的巨額投資，具有資本吸納作用。如果中國不進行相應的稅改，就會在這場資本競爭中處于劣勢地位。

其實，中國最近幾年一直在實施減稅計劃，從“營改增”、資源稅改革、消費稅改革等方面進行降稅。但是減稅力度還嫌不夠，尤其是個人所得稅、企業(yè)所得稅方面的整體稅負還較高，下一步應該再適當降低所得稅的實際稅率。

對此，施文潑表達了類似的觀點。他說，“最近幾年中國一直在減稅，不必因為美國減稅而恐慌?！笔紫?，中國應繼續(xù)按照既定的目標推進減稅降費政策。我國企業(yè)所得稅稅率可降的空間不大，有效稅率還不到25 %，與美國相比差別不大。我國的增值稅稅率相對高一些，未來應當在增值稅這方面下功夫。第二，我國的非稅負擔比較亂，對企業(yè)影響比較重，最近幾年中央一直強調(diào)簡政放權(quán)，降低對企業(yè)的收費，減少企業(yè)的負擔，這是應當繼續(xù)推進的。第三，加強對市場體制的改革、投融資體制改革、國有企業(yè)改革等，一方面降低企業(yè)負擔，增強企業(yè)發(fā)展后勁，另一方面提高科技創(chuàng)新水平，培養(yǎng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力。

“總體來講，要抵御外部的稅收競爭，根本是要提高企業(yè)自身實力和增強企業(yè)發(fā)展后勁?！笔┪臐娞寡?。

蔡昌認為，中國的減稅壓力來自于企業(yè)界、社會各高收入階層以及民營經(jīng)濟，在實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時，應適當降低宏觀稅負，不斷刺激經(jīng)濟增長。關(guān)于個人所得稅問題，中國目前的稅收制度與征管方式都有待進一步改革，應提高個人所得稅征收的科學性與公平性。

他繼而補充說，其實稅負只是一個方面，我國企業(yè)發(fā)展還有成本和費用問題。首先，要適當降低稅負，而不是跟上美國的降稅幅度。因為中美面臨不同的經(jīng)濟形勢和未來發(fā)展路徑。其次，必須降低成本，尤其是社會交易成本和政府的規(guī)費。第三，政府應深入分析稅負結(jié)構(gòu)，所謂的企業(yè)稅負高，其實中間還夾雜著稅負不公平問題，有的企業(yè)稅負高，而有的企業(yè)因逃稅、避稅導致稅負非常低，還有一些企業(yè)享受稅收優(yōu)惠和財政返還，造成事實上的不平等、不公平，政府必須區(qū)分不同情況，進行不同的稅負調(diào)控?？梢詮钠髽I(yè)的不同行業(yè)類型、所有制類型、規(guī)模、地域等維度科學評價企業(yè)的稅負結(jié)構(gòu)和稅負水平。第四，政府減稅策略與稅務機關(guān)提高征管水平相結(jié)合，不斷夯實稅收征管基礎(chǔ)，提高稅收的公平性。

統(tǒng)籌稅收結(jié)構(gòu)，調(diào)整央地關(guān)系

近年來，中國的稅收體制改革成為輿論關(guān)注的焦點。通過中美比較，美國稅改對我國有哪些借鑒和啟示和借鑒？施文潑認為，中國與美國不同的是，我國直接稅的比重較低，個人所得稅、房地產(chǎn)稅的制度建設(shè)比較滯后。目前我國面臨不斷加劇的收入分配不平等局面，未來應當增強直接稅的稅收調(diào)節(jié)力度，加快個人所得稅、房地產(chǎn)稅的改革，增強稅收征管能力建設(shè)，強化對高收入人群的稅收調(diào)節(jié)。通過提高直接稅的比重，完善稅收制度，我們也將有更大的降低間接稅的空間。

蔡昌建議，一是要借鑒拉弗定理的稅收管理思想，普遍降低企業(yè)稅負，增強市場主體的經(jīng)濟活力。二是要貫徹稅負公平原則，不能因為稅收效率和經(jīng)濟效益的要求而無視稅收公平。三是必須大力發(fā)展實體經(jīng)濟。實體經(jīng)濟是創(chuàng)造價值的源泉，如果實體經(jīng)濟不能得到快速發(fā)展，那么經(jīng)濟增長只是一句空話。四是提高市場主體的經(jīng)濟活力，這需要稅制改革走向鼓勵創(chuàng)新、鼓勵技術(shù)進步。

蔡昌認為，中國的稅制結(jié)構(gòu)在未來需要不斷調(diào)整，逐步降低流轉(zhuǎn)稅（貨勞稅）比重，提高所得稅比重，使企業(yè)稅收具備不易轉(zhuǎn)嫁、公平性、量能征收等特征。

央地關(guān)系改革是中國稅改當中備受熱議的重要問題。對此，蔡昌表示，央地關(guān)系的調(diào)整已經(jīng)提上日程，其目標在于提高地方稅收入水平及其在稅收收入中的比重。同時，提高地方政府的稅收立法權(quán)與財政支配權(quán)，實現(xiàn)地方政府事權(quán)與支出責任相匹配，減少中央政府的繁瑣事務和相應開支。必須認識到，央地關(guān)系是一個比較敏感的話題，在推進財政體制改革、稅制改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等改革的同時，目前適當進行央地事權(quán)關(guān)系的調(diào)整是一個絕佳的時期，這符合中國經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀和內(nèi)在要求。

蔡昌進一步認為，按照中國目前的央地關(guān)系模式及收入分配關(guān)系，大幅度減稅的同時必然要求減少財政開支以作為互補性政策，否則財政赤字的壓力將是異常巨大的。央地事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，要求中央將一些事權(quán)和支出責任交給地方政府，減少中央的開支。其實這會導致地方政府的自主權(quán)和決策權(quán)加大。在這一改革過程中，中央政府不僅要大膽放權(quán)，還要厘清政府與市場的邊界，減少政府對國民經(jīng)濟的行政調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場的資源配置效率。

樊軼俠最后表示，在全球稅收競爭的浪潮下，美國減稅措施可能會產(chǎn)生一定的示范效應，引發(fā)其他發(fā)達國家和發(fā)展中大國的新一輪減稅競爭；同時，美國減稅對國內(nèi)投資和消費的影響可能會在一定程度上打折扣。對中國而言，一方面要從全球稅收競爭和全球治理秩序著眼，考慮應對之策；另一方面，對大國財政而言，在財政平衡的框架下考慮宏觀稅負問題是極其重要的，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我國減稅降費必須與支出和赤字政策并行不悖，將積極財政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機銜接。