純電動乘用車選擇性產(chǎn)業(yè)政策成效分析
——對產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行的啟示

薛 瀾，蔣凌飛

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

純電動乘用車選擇性產(chǎn)業(yè)政策成效分析
——對產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行的啟示

薛 瀾，蔣凌飛

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

近年來，學(xué)術(shù)界和政策界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的成效利弊開展了激烈討論，但對產(chǎn)業(yè)政策的討論只有放到特定經(jīng)濟社會背景與具體的制定和實施背景下才有參考意義。中國2009年以來采用選擇性產(chǎn)業(yè)政策推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就為這樣的討論提供了鮮活案例。國家產(chǎn)業(yè)政策制定者通過一系列選擇性較強的產(chǎn)業(yè)政策來影響純電動乘用車的技術(shù)選擇和市場路徑。我們的研究發(fā)現(xiàn)，在純電動乘用車這個關(guān)鍵的細(xì)分技術(shù)領(lǐng)域中，國家政策支持的產(chǎn)業(yè)路徑經(jīng)過曲折過程才逐漸得到市場認(rèn)可，同時其限制的路徑也發(fā)展出了龐大規(guī)模。實證分析發(fā)現(xiàn)這個現(xiàn)象的產(chǎn)生主要有兩方面原因：①資金投入的加大并不能有效縮短技術(shù)性能由低到高的改進過程，在技術(shù)發(fā)展應(yīng)用初期設(shè)置過高的性能指標(biāo)，可能需要以犧牲新技術(shù)的經(jīng)濟性為代價來實現(xiàn)；②政策對部分市場主體的歧視，反而會為其創(chuàng)造出不受政策約束的“執(zhí)行真空”，這雖然有助于包容不同于傳統(tǒng)技術(shù)的經(jīng)濟特性，同時有可能也縱容了市場的無序發(fā)展。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；選擇性產(chǎn)業(yè)政策；純電動乘用車

1 引言

新能源汽車作為中國七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，自2009年以來一直是中央和地方政府的重點關(guān)注和扶持對象。國家圍繞新能源汽車的發(fā)展和推廣制定了一系列的產(chǎn)業(yè)政策，希望用新能源汽車替代傳統(tǒng)燃油汽車，解決汽車使用所帶來的空氣污染問題；同時，也希望通過發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)中國汽車產(chǎn)業(yè)的振興、在國際競爭中“彎道超車”[1]。這些政策的制定和實施也為中國政府帶來了新的挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)揮必要的引導(dǎo)和促進作用的理論依據(jù)是什么？其有效實施的必要條件如何？怎樣使產(chǎn)業(yè)政策的成效更為理想？對于這些問題的分析不但可以為改進中國新能源汽車的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策提出有益的建議，還將對目前國內(nèi)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)術(shù)討論做出貢獻。

根據(jù)政策的作用范疇，可以將推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策分為兩個大類。一類政策是通用性產(chǎn)業(yè)政策，主要著眼于改進產(chǎn)業(yè)的框架性環(huán)境[2]，可以適用于不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如反壟斷政策，各類保障產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、消費和交易過程中的安全、健康和環(huán)保等方面的政策；另一類政策是適用于特定產(chǎn)業(yè)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，政府通過對具體的企業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)甚至客戶市場進行直接的選擇和干預(yù)，鼓勵或限制特定產(chǎn)業(yè)路徑的發(fā)展。

中國的純電動乘用車產(chǎn)業(yè)政策以第二類政策為主。作為新能源汽車的關(guān)鍵分支，純電動乘用車指的是“完全用電力驅(qū)動、9座以下的四輪載客機動車”，主要包含兩種類型：一類完全按照常規(guī)燃油汽車標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計和制造，被稱為“常規(guī)電動車”；另一類因時速較低在部分指標(biāo)方面不完全符合常規(guī)燃油汽車檢驗標(biāo)準(zhǔn)，被稱為“低速電動車”。

中國純電動乘用車產(chǎn)業(yè)政策的選擇性，在生產(chǎn)主體、技術(shù)和市場等多個方面均有體現(xiàn)。中央政府不僅依據(jù)燃油車生產(chǎn)資質(zhì)為不同企業(yè)設(shè)定差異化的準(zhǔn)入門檻，而且優(yōu)先和重點鼓勵特定產(chǎn)品、技術(shù)和市場的發(fā)展。例如，國家按照傳統(tǒng)燃油車的行駛速度為純電動乘用車設(shè)定強制性標(biāo)準(zhǔn)；國家和地方政府按照電池容量和續(xù)航里程為車企提供補貼；“十城千輛”工程幾乎只適用于公共服務(wù)領(lǐng)域等。簡言之，國家鼓勵常規(guī)電動車的發(fā)展，限制低速電動車的發(fā)展。

然而結(jié)果卻頗令人感到意外。一方面，在由政府所鼓勵的常規(guī)電動車路徑上，盡管有許多企業(yè)較好地執(zhí)行了政策，但經(jīng)歷了頗為漫長和曲折的過程才逐步得到市場的認(rèn)可；另一方面，許多違背國家政策而生產(chǎn)低速電動車的企業(yè)得到了市場的青睞而蓬勃發(fā)展起來。這背后的原因是什么？對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施有什么啟示？

為回答這些問題，我們采用案例研究的方式[3]，來梳理和分析相關(guān)政策實施的初衷、方式、結(jié)果和機制。所有與中國純電動乘用車相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策均是本研究的關(guān)注對象，其中既包括為促進純電動乘用車應(yīng)用所提供的央地財政補貼、稅收減免優(yōu)惠和差異化的交通管理措施，也包括為規(guī)范純電動乘用車應(yīng)用而實施的企業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入、登記上牌和路權(quán)管理制度等。主要數(shù)據(jù)來源于與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的會議論壇、檔案資料、與業(yè)內(nèi)人士的訪談等，訪談對象涵蓋了汽車領(lǐng)域的專家學(xué)者、技術(shù)官員和企業(yè)負(fù)責(zé)人等。

2 選擇性產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)與利弊

選擇性產(chǎn)業(yè)政策是一種狹義的產(chǎn)業(yè)政策，最早由日本所倡導(dǎo)和實踐，并且在中國廣泛存在。以往的選擇性產(chǎn)業(yè)政策指政府要對產(chǎn)業(yè)進行扶持時，對要扶持的企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)有強烈的選擇性[4]。

本研究從兩方面拓展了選擇性產(chǎn)業(yè)政策的外延。第一，這種選擇性不僅體現(xiàn)在帶有強烈的主動干預(yù)意義的扶持性政策中，還存在于旨在規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管制性政策中；第二，選擇性不僅體現(xiàn)供給側(cè)的企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)等方面，還體現(xiàn)在需求側(cè)的消費者類型、區(qū)域等方面。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策因帶有強烈的直接干預(yù)市場的特征而備受爭議，但在許多新興技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用中似乎又不可或缺。已有的創(chuàng)新理論從市場需求側(cè)和技術(shù)供給側(cè)兩個方面，為產(chǎn)業(yè)政策的選擇性提供了依據(jù)。

對市場選擇的依據(jù)是新技術(shù)發(fā)展初期所面臨的傳統(tǒng)技術(shù)的“鎖定效應(yīng)”，即成本和性能競爭力差的新興技術(shù)與成熟技術(shù)在市場上競爭時，前者可能面臨成本居高不下和市場擴張困難的惡性循環(huán)[5]。在這種情況下，可以通過培養(yǎng)一部分“領(lǐng)先用戶”[6]，并集中性地解決基礎(chǔ)設(shè)施和其他互補性產(chǎn)品所帶來的牽制，從而帶動更大規(guī)模的市場的形成與發(fā)展。

對領(lǐng)先用戶的培育可以通過公共采購、財政補貼或稅收減免等多種方式來實現(xiàn)。提倡公共采購的研究者認(rèn)為，在破碎的市場中，用于從事或購買新產(chǎn)品的信息嚴(yán)重缺乏，且存在較強的不對稱性。無論是公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域的用戶往往都沒有意識到，或沒有充分意識到市場將提供和能提供什么樣的新產(chǎn)品或服務(wù)給他們，而新的產(chǎn)品和服務(wù)的潛在供應(yīng)商也不了解客戶未來有什么需要。在這種情況下，用戶和企業(yè)的互動和溝通存在較大的問題，零散的需求不足以被充分表達(dá)，企業(yè)難以理解其傳遞的信號并將其轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新。這同樣是因為對創(chuàng)新及對相應(yīng)的需求缺乏信任，同樣也沒有足夠的技術(shù)來使用和利用創(chuàng)新。所有這些為供應(yīng)者帶來了風(fēng)險和不確定性。

公共采購解決這些問題的方式，是達(dá)到臨界規(guī)模。這或者是通過單個采購的龐大規(guī)模實現(xiàn)的，或者是通過將多樣化的公共機構(gòu)的需求綁定實現(xiàn)的。這樣的公共需求能夠為制造商創(chuàng)造明確的激勵、降低其市場風(fēng)險和實現(xiàn)初步的規(guī)模經(jīng)濟和學(xué)習(xí)。公共采購還能夠降低適應(yīng)新產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換成本，這或者通過及時的、大規(guī)模使用新產(chǎn)品來實現(xiàn)，或者是通過示范來實現(xiàn)，后者指的是公共領(lǐng)域的使用向私人市場傳遞了一個信號，論證了新產(chǎn)品的功能性，并引起私人市場更早的關(guān)注。

除公共采購?fù)?，政府還可以通過財政補貼、稅收減免等方式來優(yōu)先和重點地扶持一部分用戶，從而新興技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用提供利基市場，保護其在不成熟的階段免于和已有技術(shù)體系的正面競爭[7]。在領(lǐng)先市場中，政策可以通過補貼新技術(shù)來降低成本，進而促進市場擴張和成本下降，由此打破傳統(tǒng)技術(shù)的鎖定效應(yīng)。

對技術(shù)選擇的依據(jù)是技術(shù)演化理論所強調(diào)的“鎖定悖論”，即需求拉動型政策在破除傳統(tǒng)技術(shù)的“鎖定效應(yīng)”的同時，也可能導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展鎖定于技術(shù)成熟度更高的“次優(yōu)”技術(shù)路徑中[8]。例如光伏產(chǎn)業(yè)中的晶硅技術(shù)因為技術(shù)成熟度比薄膜技術(shù)更高、產(chǎn)業(yè)化條件更成熟，因而在政策驅(qū)動需求增長時率先得到應(yīng)用，然而從長遠(yuǎn)來看薄膜技術(shù)的發(fā)電成本相較于傳統(tǒng)發(fā)電方式更有優(yōu)勢，這種“次優(yōu)鎖定”限制了光伏技術(shù)在更大范圍的市場應(yīng)用以及在常規(guī)的電力市場上難以擺脫對政策的依賴。這些結(jié)論帶來兩點政策啟示：一是利用政策驅(qū)動新技術(shù)的市場需求要注意時機，不可操之過急；二是政策應(yīng)對具備長遠(yuǎn)潛力的技術(shù)給予更多“關(guān)照”，促使政策優(yōu)先拉動符合特定要求的新技術(shù)。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策理論上能夠更好地促進新興技術(shù)的應(yīng)用、實現(xiàn)技術(shù)提升、改善傳統(tǒng)技術(shù)問題等多重的政策目標(biāo)。然而，這類政策在一定程度上以政府的選擇和判斷代替市場機制，其有效實施建立在政府擁有充分理性、知識和信息完備的基礎(chǔ)之上，但這在現(xiàn)實中可能是難以達(dá)到的高要求[9]。中國的選擇性產(chǎn)業(yè)政策在具體制定和執(zhí)行過程中，產(chǎn)業(yè)政策部門不僅要在某個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進行決策，還要面對數(shù)十個、甚至數(shù)百個細(xì)分產(chǎn)業(yè)。要對如此繁多的產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和市場的前景進行預(yù)判，并從中準(zhǔn)確挑選出先進的技術(shù)、產(chǎn)品和工藝予以扶持，產(chǎn)業(yè)政策部門需要更加的謹(jǐn)慎[10]。

即使是針對某個細(xì)分的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域制定政策，新興產(chǎn)業(yè)的不確定性也為決策帶來了不可預(yù)知的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。制定合理的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，必須對供給側(cè)的生產(chǎn)成本、技術(shù)可行性以及市場側(cè)的消費者偏好有完全的了解，而相關(guān)的知識只有在實際的市場過程中才能夠認(rèn)識學(xué)習(xí)。實際參與了競爭過程的市場主體對這些知識往往更為敏感，其發(fā)現(xiàn)和利用這些知識的過程也更為高效[11]。產(chǎn)業(yè)政策部門的有限理性和知識不完備的問題，可能會制約產(chǎn)業(yè)政策取得理想的成效。

3 2009年后中國純電動乘用車產(chǎn)業(yè)政策及其效果：整車企業(yè)

3.1 基本政策描述

中國傳統(tǒng)燃油汽車領(lǐng)域中，生產(chǎn)企業(yè)的進入和退出都受到國家產(chǎn)業(yè)部門的嚴(yán)格控制，有法定整車生產(chǎn)資格的企業(yè)被稱為“整車企業(yè)”。新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策體系沿用了傳統(tǒng)汽車“嚴(yán)格把關(guān)準(zhǔn)入”的管理思路，考慮到整車企業(yè)在傳統(tǒng)汽車領(lǐng)域已經(jīng)積累了豐富的設(shè)計生產(chǎn)經(jīng)驗，政策制定者期望依舊依托于這類企業(yè)來引入新興技術(shù)振興國家汽車工業(yè)。整車企業(yè)可以參照中國汽車分類管理辦法，生產(chǎn)同類別的新能源汽車。也就是說，過去有燃油乘用車資質(zhì)的企業(yè)才可以生產(chǎn)新能源乘用車。

政府不僅給整車企業(yè)生產(chǎn)純電動乘用車提供許可，還通過扶持性的政策為其創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)化條件，其中包括2009—2012年的“示范推廣工程”和2013—2015年的“推廣應(yīng)用工程”，主要依靠對傳統(tǒng)產(chǎn)品消費和使用較多的市場，來刺激純電動乘用車的應(yīng)用。國家一方面優(yōu)先扶持傳統(tǒng)市場，在“示范工程”階段，政府優(yōu)先對大中城市的公共服務(wù)領(lǐng)域提供財政補貼；另一方面在傳統(tǒng)市場上限制傳統(tǒng)產(chǎn)品應(yīng)用，國家不僅對公共服務(wù)領(lǐng)域新采購的新能源汽車比例提出“不低于30%”的硬性要求，還要求大型限行限購城市為新能源汽車開“綠燈”。

國家政策還針對新能源汽車的技術(shù)性能設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)。一方面對傳統(tǒng)主流性能更好的產(chǎn)品給予了更大的扶持力度，另一方面直接限制性能較低的產(chǎn)品。續(xù)航里程方面，企業(yè)每銷售一輛純電動乘用車可獲得不高于6萬元的中央財政補貼，具體補貼數(shù)額根據(jù)產(chǎn)品的電池容量或續(xù)航里程確定，例如在“示范推廣工程”中，產(chǎn)品被補貼的基本電量要求是15kWh，在此基礎(chǔ)上電量每提高1kWh、每輛車的補貼增加3000元；“推廣應(yīng)用工程”中，國家改按續(xù)航里程補貼企業(yè)，產(chǎn)品被補貼的基本里程要求是80km，在此基礎(chǔ)上劃分出80～150km、150～250km及250km以上等三個層級，對應(yīng)補貼數(shù)額分別為3.5萬元、5萬元和6萬元。時速方面，國家沿用了在傳統(tǒng)乘用車領(lǐng)域適用的路權(quán)管理和產(chǎn)品檢測方式，例如純電動乘用車與傳統(tǒng)乘用車一樣有高速公路路權(quán)，因而最高設(shè)計時速要在70km/h以上，要能夠?qū)嵤?0km/h的正面和側(cè)面碰撞試驗以保障產(chǎn)品的使用安全。2012年和2015年，國家相繼針對純電動乘用車出臺了續(xù)航里程和時速“雙80”的產(chǎn)品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和“雙100”的補貼標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 政策實施情況

國家引導(dǎo)和迫使整車企業(yè)在已有的政策條件約束下進行技術(shù)和市場的決策，促使其向傳統(tǒng)燃油車看齊、提升其產(chǎn)品的時速和里程，并且以人均汽車保有量高的大中城市,尤其是限購城市為推廣純電動乘用車的關(guān)鍵市場。七年間，國家和地方不斷出臺新的政策、加大政策扶持力度，支持整車企業(yè)發(fā)展常規(guī)電動車。

巨額的財政補貼和中央攤派給地方的銷量指標(biāo)，在某種意義上成功驅(qū)動了中國汽車工業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。整車企業(yè)在兩輪氣魄宏大的示范推廣應(yīng)用工程中都進行了較大的投入，從2012年開始已經(jīng)有接近一半的整車企業(yè)開發(fā)純電動乘用車車型，平均每年都有30款新的車型進入國家機動車公告。

在實際的生產(chǎn)和銷售過程中，圍繞技術(shù)和市場的相關(guān)政策要求得到了嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行。技術(shù)性能方面，由整車企業(yè)所開發(fā)的純電動乘用車車型的最高設(shè)計時速不斷向燃油車靠近，整體上逐步提高至115km/h以上，電池容量多數(shù)在20kWh以上，續(xù)航里程基本都高于150km；市場定位方面，整車企業(yè)在第一階段基本集中于出租車和省級公務(wù)用車兩大公共服務(wù)領(lǐng)域進行推廣，在第二階段則主要在北京、上海和深圳等限購城市進行銷售。

3.3 實際效果

盡管受扶持的整車企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行政策要求、發(fā)展常規(guī)電動車，但市場推廣情況在政策實施后的前四年十分不理想。在2013年前的示范推廣階段，國家提出的目標(biāo)是“公共服務(wù)領(lǐng)域5萬輛、私人領(lǐng)域10萬輛”，實際上公共服務(wù)領(lǐng)域僅完成推廣目標(biāo)的60%，私人領(lǐng)域推廣數(shù)量不足目標(biāo)的10%。從推廣車型來看，在實際完成的3萬輛節(jié)能與新能源汽車中，有2萬輛是以非插電式混合動力公交車和非插電式混合動力乘用車為代表的節(jié)能汽車，新能源汽車總數(shù)不到1萬輛，包括純電動公交車、純電動乘用車和純電動專用車。整體而言，可謂“政策熱，市場冷”。

在2013年開始的推廣應(yīng)用階段，補貼范圍的擴張和補貼力度的加大一定程度上改變了上一階段產(chǎn)業(yè)“起步難”的局面。2014年后中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)整體開始高速增長，2015年中國甚至取代美國成為全球最大的新能源汽車市場。如果沒有中央和地方產(chǎn)業(yè)政策的支持，很難想象我們在新能源汽車的整車和零部件的技術(shù)和市場發(fā)展方面能夠取得今日的成績。然而，“騙補和違規(guī)謀補”、依賴補貼和限購政策的問題提醒著我們，新能源汽車成本過高、使用不便等問題，從長遠(yuǎn)看依舊是由市場發(fā)揮主導(dǎo)作用的潛在阻力。

4 2009年后中國純電動乘用車產(chǎn)業(yè)政策及其效果：低速電動車企業(yè)

4.1 基本政策描述

在中國純電動乘用車行業(yè)中，還有另一類生產(chǎn)純電動乘用車、卻沒有整車生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)。這類企業(yè)多以生產(chǎn)低速電動車起家，本文將其稱為“低速電動車企業(yè)”來和整車企業(yè)相區(qū)分。理論上而言，中央政府圍繞新能源汽車所制定的準(zhǔn)入和補貼等一系列政策和相關(guān)規(guī)則，既適用于整車企業(yè)，也適用于低速電動車企業(yè)。但實際上，后者因為不具備燃油車生產(chǎn)資質(zhì)，面臨了更高的、甚至是難以跨越的行政準(zhǔn)入門檻。與整車企業(yè)通過“備案”獲得同類型的新能源汽車資質(zhì)不同，低速電動車企業(yè)要獲得同樣的資質(zhì)，不僅面臨了近乎苛刻的投資總額和生產(chǎn)規(guī)模要求，而且需要經(jīng)過程序繁瑣且通過概率極低的核準(zhǔn)過程。

生產(chǎn)資質(zhì)的缺失，使得低速電動車企業(yè)的產(chǎn)品即使達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，也無法進入國家補貼的目錄。更重要的是，交通管理部門需要依據(jù)企業(yè)和產(chǎn)品的合法資質(zhì)為其登記上牌，消費這類產(chǎn)品的用戶才能夠擁有合法的機動車路權(quán)。簡言之，缺乏新能源乘用車的“整車資質(zhì)”，也就意味著其產(chǎn)品不能被生產(chǎn)、銷售和上路。

4.2 政策實施情況

國家對低速電動車企業(yè)的限制并沒有起到預(yù)期的作用，這些企業(yè)通過兩類渠道繞開了嚴(yán)格的核準(zhǔn)過程。一類渠道是說服地方政府容許其發(fā)展。在一些本地沒有整車企業(yè)的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐牡退匐妱榆嚻髽I(yè)借助國家大力推動新能源汽車發(fā)展的政策契機，向地方政府申請“邊生產(chǎn)邊申請資質(zhì)”，成功獲得了地方暫行管理辦法的保護。另一類渠道是與整車企業(yè)合作“掛牌生產(chǎn)”。低速電動車企業(yè)借助整車企業(yè)的資質(zhì)進入國家目錄，但實際的開發(fā)生產(chǎn)過程幾乎全部由前者來完成。第二種渠道不僅可以獲得合法的路權(quán)，還能夠得到國家和地方的雙重補貼。

低速電動車企業(yè)不僅沒有遵循國家準(zhǔn)入規(guī)定，在技術(shù)性能的設(shè)計上也偏離了國家政策要求，甚至與其截然相反。一些企業(yè)雖然進入目錄，但僅按照最基本的“雙80”標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計生產(chǎn)，實際上沒法在高速上行駛；沒進目錄的企業(yè)生產(chǎn)的則是時速不足70km/h的低速電動車，多數(shù)不能達(dá)到常規(guī)汽車檢驗項目的時速要求，電池基本以能量密度較低的鉛酸電池為主，里程在100km以內(nèi)。

市場用戶的選擇與政策導(dǎo)向的差異也十分顯著。低速電動車企業(yè)始終服務(wù)于私人用戶，且主要滿足對傳統(tǒng)燃油車消費更少、使用強度更低的邊緣市場的需求。起初，這類用戶主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村，以老年人為主；后來其市場范圍逐步向城鄉(xiāng)結(jié)合部和三四線城市擴張，用戶也呈現(xiàn)出年輕化的趨勢，但仍以滿足日常的短途代步類需求為主。

4.3 實際效果

在這條另辟蹊徑的低速電動車路徑中，國家產(chǎn)業(yè)政策沒有得到執(zhí)行，甚至是完全的違背，但低速電動車企業(yè)卻成功在農(nóng)村和小城市發(fā)展起來。低速電動車并沒有因為沒有政策補貼和合法“身份”的缺失而銷聲匿跡，反而呈現(xiàn)出逆勢生長的態(tài)勢，規(guī)模遠(yuǎn)超常規(guī)電動車。同樣是起步于2009年，僅山東省的低速電動車?yán)塾嬩N量已經(jīng)達(dá)到80萬輛，大約是全國常規(guī)電動車的6倍，骨干企業(yè)如時風(fēng)、比德文在2015年銷量均超過6萬輛。浙江兩家低速電動車企業(yè)在2014年前后借助“掛牌生產(chǎn)”分別進入國家目錄后，也迅速得到市場認(rèn)可，在“掛牌”電動車中取得了領(lǐng)先的銷量表現(xiàn)。

5 分析及啟示

5.1技術(shù)演進和組織學(xué)習(xí)的客觀規(guī)律難以被高強度產(chǎn)業(yè)政策所改變

政策制定者按照傳統(tǒng)技術(shù)的主流性能和應(yīng)用市場來對新技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用路徑進行選擇性的扶持時，這條路徑經(jīng)過了較為漫長而曲折的過程才逐步得到市場的認(rèn)可。一定程度上，這正是純電動乘用車的選擇性產(chǎn)業(yè)政策中“苛刻”的政策要求所造成的。業(yè)內(nèi)不少人士認(rèn)為，國家在純電動乘用車的里程和時速等方面提出了過高的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)不得不犧牲經(jīng)濟性來迎合國家要求；在市場的選擇方面，大城市的用戶、出租車和省級公務(wù)用車用戶對里程的要求過高，按照當(dāng)前的電池水平，企業(yè)在這些用戶可接受的價格之下，難以生產(chǎn)出能夠滿足其需求的產(chǎn)品。

當(dāng)然，傳統(tǒng)主流性能和應(yīng)用市場在新技術(shù)中并非不重要，政策制定者對這些要素的重視并非沒有道理。從長期的趨勢來看，隨著新型儲能介質(zhì)的開發(fā)和電池能量密度的提升，純電動乘用車與傳統(tǒng)燃油汽車的里程和時速差距將會逐漸縮減，有利于降低當(dāng)下還普遍存在的“里程焦慮癥”；純電動乘用車對燃油汽車的替代也會逐漸成為常態(tài)，只有這樣才能實現(xiàn)國家發(fā)展新能源汽車的初衷，達(dá)到節(jié)能減排的目的。

問題的關(guān)鍵在于，政策和市場對新技術(shù)的要求能否與其技術(shù)經(jīng)濟性的提升相匹配？當(dāng)前針對新能源汽車的產(chǎn)業(yè)政策建立在一個隱含的假設(shè)之上，即資金投入對技術(shù)性能改善的邊際效益是不變的，也就是說，技術(shù)性能改善所需要的時間可以通過資金投入來壓縮，希望通過加大政策扶持力度來大幅甚至無限地縮減該目標(biāo)所實現(xiàn)的周期。

然而，技術(shù)性能的提升并非一蹴而就。尤其對于新興技術(shù)而言，從技術(shù)投入到技術(shù)產(chǎn)出的過程存在極大的不確定性。該過程所需要相關(guān)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的提高，需要企業(yè)的組織學(xué)習(xí)，需要通過用戶的使用發(fā)現(xiàn)問題……這一切都需要耗費時間！這個過程不會隨著政策和企業(yè)資金投入力度的加大而大幅縮減；該過程所帶來的結(jié)果，也無法簡單地按照傳統(tǒng)技術(shù)的發(fā)展規(guī)律來理解和預(yù)測。

同時，在純電動乘用車產(chǎn)業(yè)中，由政策所設(shè)定的性能指標(biāo)和受政策扶持的用戶的實際需求，誘導(dǎo)和迫使企業(yè)設(shè)計和生產(chǎn)里程和速度更高的產(chǎn)品，但是作為純電動乘用車的關(guān)鍵零部件的電池性能的改善速度是有限的。為此造車的企業(yè)?？霖?zé)其電池供應(yīng)商“拖后腿”，而后者則抱怨前者“不懂電池”和“片面地用機械制造的思維要求化學(xué)電源發(fā)展”，汽車界和電池界的相互抱怨被業(yè)內(nèi)形象地稱為“隔空喊話”。追根究底，這反映出國家為產(chǎn)業(yè)界設(shè)定了較高的性能指標(biāo)后，通過財政補貼等方式所追加的技術(shù)資金投入并不能足夠有效地縮減電池技術(shù)的性能改善周期。

當(dāng)前中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力相對于2009年前確實已經(jīng)有了顯著的提升，產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)然功不可沒。然而從橫向的比較來看，中國對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的補貼強度高達(dá)美國的9倍[12]，但中國產(chǎn)業(yè)整體的研發(fā)投入力度與美日韓等發(fā)達(dá)國家相比仍舊有很大的差距[13]，因此很難說這些政策取得了理想的成績。更為糟糕的是，為了更快地達(dá)到政策要求，許多企業(yè)不惜犧牲產(chǎn)品的經(jīng)濟性，而巨額的財政補貼某種程度上彌補了這種方式所帶來的成本高昂的缺陷，促進了這種設(shè)計生產(chǎn)思路的擴散。具體而言，政策對傳統(tǒng)的主流性能和主流市場的側(cè)重，誘導(dǎo)了企業(yè)不計成本地增加電池數(shù)量，裝載20～60kWh的電量，更快地實現(xiàn)了200～300km的續(xù)航能力。由此所帶來的代價也十分明顯，即使在國家和地方政府雙重財政補貼之下，這樣設(shè)計生產(chǎn)的純電動乘用車依舊比傳統(tǒng)燃油車價格更加高昂。

因此，雖然對傳統(tǒng)主流性能的要求看起來無可厚非，但核心問題在于指標(biāo)設(shè)計過高，忽略了新技術(shù)由“粗糙”到成熟的學(xué)習(xí)過程。同樣，將純電動乘用車放在對里程、速度較高的傳統(tǒng)主流市場中經(jīng)受檢驗，所存在的問題也是類似的。技術(shù)性能由低到高的改善需要一個必不可少的過程。當(dāng)政策制定者嘗試加大政策扶持力度來壓縮這個過程時，這些政策并不能足夠有效地提升技術(shù)改善的速度，反而促使企業(yè)采用了技術(shù)門檻更低的方式——在車上裝載過多的電池和電量——最終犧牲了純電動乘用車的經(jīng)濟性。

5.2邊緣市場與“政策執(zhí)行真空”孕育了低速電動車的高速發(fā)展

國家在扶持整車企業(yè)的同時，對低速電動車企業(yè)進行限制。這種限制并非“一刀切”式的禁止，而是以一種歧視性的政策安排的形式存在。在行業(yè)準(zhǔn)入和路權(quán)管理方面，這類企業(yè)因為缺乏生產(chǎn)資質(zhì)無法登記上牌，用戶購買其產(chǎn)品不具備在機動車上行駛的合法權(quán)利；在產(chǎn)業(yè)扶持方面，這些企業(yè)無法像整車企業(yè)一樣獲得大幅的財政補貼，無法進軍人口稠密的大城市。但這種帶有歧視性又未完全禁止的政策安排，實質(zhì)上為這類企業(yè)創(chuàng)造了一個新的細(xì)分市場，這就是城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村等傳統(tǒng)汽車沒有普及的地域。這些地方由于路況較差，本來就無法高速行駛。同時，由于使用范圍有限，對于續(xù)航里程要求不高。

此外，這些邊緣市場的政策執(zhí)行歷來就是難題，形成了一個“政策執(zhí)行真空”，國家針對整車企業(yè)制定的技術(shù)性能要求對這些企業(yè)無法形成約束。這樣一個巨大的邊緣市場對于低速電動車企業(yè)的吸引力是巨大的。它們過去長期受到市場準(zhǔn)入的限制，一直在城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村等傳統(tǒng)汽車沒有普及的市場區(qū)域，為其提供農(nóng)用車、摩托車和電動自行車等產(chǎn)品，對這類邊緣市場的需求特點更為熟悉和了解。國家純電動乘用車政策對大中型城市的青睞和對低速電動車企業(yè)的歧視，進一步加強了這類企業(yè)立足于邊緣市場、發(fā)展補充性產(chǎn)品的理念。低速電動車就是在邊緣市場和“政策執(zhí)行真空”雙重條件下發(fā)展起來了。

當(dāng)然，這樣生產(chǎn)出的產(chǎn)品難以被傳統(tǒng)的機動車管理體系所包容。這類市場的道路條件較差、用戶活動半徑小、加油站少，本就不適合傳統(tǒng)汽車的應(yīng)用。企業(yè)沒有資格獲得國家補貼，只能完全按照市場需求來設(shè)計產(chǎn)品的時速和里程，由此制造出的產(chǎn)品在很大程度上違背了過去傳統(tǒng)汽車的設(shè)計理念和標(biāo)準(zhǔn)，具有準(zhǔn)入資格的企業(yè)由于有現(xiàn)成的政策法規(guī)要遵守，要開發(fā)類似產(chǎn)品反而難度更大?？梢?，正是歧視性的政策安排所創(chuàng)造出的“執(zhí)行真空”，包容了低速電動車由低到高的技術(shù)發(fā)展過程，有利于新技術(shù)的應(yīng)用和擴散。

然而，“執(zhí)行真空”對市場的有利作用也有其安全風(fēng)險。在缺乏強制性的管理規(guī)范的情況下，低速電動車產(chǎn)業(yè)中良莠不齊的問題嚴(yán)重。除了部分企業(yè)嚴(yán)格遵照四大工藝生產(chǎn)外，還有許多工藝簡單、產(chǎn)品粗制濫造的小作坊企業(yè)，后者以犧牲產(chǎn)品安全性為代價降低產(chǎn)品成本。在低速電動車的銷售和使用中，部分經(jīng)銷商甚至以“無需駕照、牌照、上稅”為賣點吸引客戶，由于沒有規(guī)范可依，用戶違反交通規(guī)則的現(xiàn)象也十分常見。

這些問題并非因為地方政府在刻意縱容產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展。目前為低速電動車放行的14個省份，都出臺了地方暫行管理辦法，通過發(fā)放特殊牌照的方式對低速電動車進行管理。然而，由于牌照管理屬于國家事權(quán)，在國家不允許的情況下，地方交管部門無法強制用戶給低速電動車上牌，這使得與低速電動車相適應(yīng)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入、路權(quán)管理、車輛注冊登記、駕駛證和保險要求也都無法執(zhí)行。

5.3 政策啟示

在技術(shù)日新月異且不確定性極大的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，政府應(yīng)該通過什么方式來促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展？從以上的分析中我們可以看出，選擇性產(chǎn)業(yè)政策雖然在理論上有助于破除傳統(tǒng)技術(shù)的鎖定效應(yīng)和次級技術(shù)路徑的鎖定，但市場的復(fù)雜多變和政府的有限理性可能會延緩或制約政策取得預(yù)期的成效。在中國純電動乘用車產(chǎn)業(yè)中，常規(guī)電動車和低速電動車均不可或缺，它們扮演著不同的角色、滿足了不同的需求。本研究認(rèn)可產(chǎn)業(yè)政策對于整車和零部件的技術(shù)和市場發(fā)展所發(fā)揮的重要作用，但強調(diào)政府對選擇性產(chǎn)業(yè)政策的使用應(yīng)抱以更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，這對于常規(guī)電動車和低速電動車的長遠(yuǎn)、健康的發(fā)展均有意義?；趯χ袊履茉雌嚠a(chǎn)業(yè)政策的分析，本研究針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策提出以下三點政策啟示：

第一，市場的復(fù)雜和技術(shù)變革的不確定性使得政府無法替代企業(yè)做出有效的技術(shù)決策。在多個維度的技術(shù)屬性中，對某一維度的側(cè)重不可避免地以犧牲其他維度的屬性為代價。對于不確定性極高的新技術(shù)而言，重視哪些維度的屬性更符合市場要求，本來就難以事先預(yù)測。即便我們認(rèn)同某些屬性對于新技術(shù)的長遠(yuǎn)應(yīng)用不可或缺，但政府也難以制定出與技術(shù)改善速度相匹配的指標(biāo)水平。更何況，市場需求本是多元的，對于市場而言究竟多高的指標(biāo)水平合適，可能本就沒有唯一的答案。在主導(dǎo)設(shè)計不清晰的新興產(chǎn)業(yè)初期，政府應(yīng)當(dāng)盡可能少地采用具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[14]，包容多元化的技術(shù)屬性組合相互競爭，等待真正符合市場需求的組合脫穎而出。

第二，新興產(chǎn)業(yè)的潛在市場只有在市場上打拼的企業(yè)最清楚，政府越俎代庖可能會妨礙市場的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過動用財政和行政資源，政府固然有能力去引導(dǎo)和強迫一些用戶成為領(lǐng)先用戶，但并非所有領(lǐng)先用戶都能最終轉(zhuǎn)化為大規(guī)模市場[15]。事實上，許多新興產(chǎn)業(yè)的成長在初期都需要借助于過去不存在的新興市場，從而避免與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的正面競爭。然而，新興市場的規(guī)模相對較小、用戶偏好信息稀缺，尋找和利用這類市場所需要的學(xué)習(xí)成本相對更高，寄希望于政策制定者來發(fā)現(xiàn)這樣的新興市場是不切實際的。企業(yè)尤其是新進入者，對這類市場的敏感程度往往更高。在新興產(chǎn)業(yè)中，政府應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)入方面降低對新企業(yè)的限制，甚至通過反壟斷等方式對其予以照顧，這將有利于對新興市場的發(fā)現(xiàn)和利用。

第三，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)面臨技術(shù)不確定性和市場復(fù)雜性，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策制定應(yīng)該更多地遵循適應(yīng)性治理的思路，允許相關(guān)政策根據(jù)情況變化進行調(diào)整。這不僅有助于促進新技術(shù)的應(yīng)用和擴散，還有助于合理地規(guī)范產(chǎn)業(yè)秩序，降低其應(yīng)用風(fēng)險。具體而言，當(dāng)現(xiàn)行政策體系難以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求時，政府可以先在政策調(diào)整積極性較高的地區(qū)，容許當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、行業(yè)協(xié)會和地方政府，不完全受現(xiàn)行政策體系約束，因地制宜地探索和嘗試新的治理方式，再逐步將這種適應(yīng)性的治理方式向更大范圍推廣。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

TheEffectandImplicationofChineseIndustrialPoliciesonthePureElectricPassengerVehicle

Xue Lan，Jiang Lingfei

(School of Public Policy and Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Recently，some heated debates are held among academic experts and policy makers about the effectiveness，advantages and disadvantages of industrial policy.However，only if the discussions are put in specific economic-social backgrounds and the concrete contexts of policy making and implementations,can they bring us implications.The Chinese government has used selective industrial policies to encourage the development of new energy vehicle industry since 2009，which is a fresh case for these kinds of policy debates.Using a series of industrial policies with strong selectivity，the national policy makers has shaped the technological choices and market path.This study reflects that in the domain of pure passenger electric vehicle，which is a key subdivision of the new-energy vehicle，the path supported by the policies did not get recognized by the market until it went through a tortuous process，while the path constrained by governments unexpectedly expanded，which were caused by two reasons.Firstly，more capital could not shorten the period of technology improvement effectively.The performance standard set by the governments was too high for the whole industry during the initial stage，which might induce or force firms to sacrifice the economy of the product to satisfy the request from the governments.Secondly，the discrimination caused by policies created an implementation void without constraints of the governments，which accepted the technical and economic characteristics different from the traditional technology on one hand and resulted in the disorder of market on the other hand.

Strategic new emerging industry；Selective industrial policy；Pure electric passenger vehicle

國家發(fā)改委咨詢研究課題 ：新時期我國國家競爭戰(zhàn)略研究。

2017-01-24

薛瀾(1959-)，男，北京人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、院長，博士生導(dǎo)師；研究方向：公共管理、科技創(chuàng)新與教育政策、危機管理、全球治理等。

F424.3

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