預(yù)防和化解城中村改造信訪問題對策研究

劉 燁

（共青團(tuán)太原市晉源區(qū)委員會(huì)，山西 太原 030025）

預(yù)防和化解城中村改造信訪問題對策研究

劉 燁

（共青團(tuán)太原市晉源區(qū)委員會(huì)，山西 太原 030025）

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，城中村改造引發(fā)的各類社會(huì)矛盾從信訪渠道爆發(fā)出來，成為阻礙城中村改造進(jìn)程的重要因素。本文以X區(qū)近年來因城改引發(fā)的信訪問題為分析樣本，結(jié)合區(qū)情探索預(yù)防和化解城中村改造信訪問題的對策，提出嚴(yán)格把好拆遷改造政策關(guān)、宣傳動(dòng)員民心關(guān)、回遷安置建設(shè)關(guān)、矛盾調(diào)處化解關(guān)、三公陽光監(jiān)督關(guān)的“五關(guān)”把控建議，以期更好推進(jìn)城區(qū)城改工作。

城中村改造；信訪問題；預(yù)防；化解；對策

隨著全市城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，X區(qū)城中村改造工作進(jìn)入了新一輪的建設(shè)加速提檔期，與之伴隨的各類矛盾糾紛亦日趨明顯，成為阻礙城中村改造進(jìn)程的重要因素。

一、城中村改造信訪問題的基本情況

2013年，X區(qū)信訪局共受理群眾來信來訪3433件（人）次,城中村改造類387件（人）次，占總數(shù)的11%。其中，個(gè)體訪253批474人次，城中村改造類28批54人次，占個(gè)體訪總數(shù)的11%；集體訪229批2934人次，城中村改造類26批333人次，占集體訪總數(shù)的11%。

2014年，X區(qū)信訪局共受理群眾來信來訪5374件（人）次,城中村改造類769件（人）次，占總數(shù)的14%。其中，個(gè)體訪356批758人次，城中村改造類78批153人次，占個(gè)體訪總數(shù)的21%；集體訪269批4573人次，城中村改造類35批616人次，占集體訪總數(shù)的13%。

2015年1-6月，X區(qū)信訪局共受理群眾來信來訪3836件（人）次,城中村改造類224件（人）次，占總數(shù)的6%。其中，個(gè)體訪109批238人次，城中村改造類22批50人次，占個(gè)體訪總數(shù)的21%；集體訪209批3598人次，城中村改造類12批174人次，占集體訪總數(shù)的5%。

從上述數(shù)據(jù)中可以看出：2014年X區(qū)城中村改造類問題頻發(fā)、矛盾凸顯。在經(jīng)過一年的攻堅(jiān)克難、探索實(shí)踐后，隨著城中村改造工作的持續(xù)深入，城改類信訪案件在全部信訪案件中的占比大幅降低，與此同時(shí)，個(gè)體訪城改類案件比例顯著升高，集體訪城改類案件則呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。

二、城中村改造類信訪問題現(xiàn)狀分析

綜合比較近年的信訪案件情況，X區(qū)的城中村改造類信訪問題主要有以下幾類：

（一）補(bǔ)償所得類問題

1.反映補(bǔ)償所得不一致

一是同村不同戶標(biāo)準(zhǔn)不一問題。由于拆遷房屋的個(gè)異性，無法在政策層面上對每一戶房屋做出毫無爭議的價(jià)值評(píng)估，加之村民的心理預(yù)期各有不同，導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償不能被部分村民接受，引發(fā)上訪。

二是與周邊同類村標(biāo)準(zhǔn)不一問題。鑒于村情、地域、適應(yīng)政策等的不同，各村拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所差異，村民在比較中為爭得利益最大化而上訪。

三是釘子戶獲得額外補(bǔ)償問題。在各種鼓勵(lì)勸說拆遷的政策及工作方法無效的情況下，部分村為完成拆遷任務(wù)，由村委或開發(fā)商私下予以釘子戶額外補(bǔ)償，被其他村民得知引發(fā)上訪。

四是女兒戶、掛戶、獨(dú)生子女戶、離婚戶等補(bǔ)償問題。主要反映要求與其他村民在拆遷補(bǔ)償中享受同等待遇問題。

2.補(bǔ)償糾紛

一是產(chǎn)權(quán)爭議問題。一種是在拆遷房屋有產(chǎn)權(quán)爭議的情形下，一方當(dāng)事人以所有人名義搶先領(lǐng)取補(bǔ)償，其他方反映補(bǔ)償被冒領(lǐng)問題；一種是因產(chǎn)權(quán)爭議未妥善解決，各方反映要求領(lǐng)取補(bǔ)償。

二是補(bǔ)償條款爭議問題。一種是前期許諾的拆遷獎(jiǎng)勵(lì)因與地區(qū)規(guī)劃等政策不符，予以調(diào)整后村民拒不接受而上訪；一種是拆遷方案調(diào)整，許諾的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)未經(jīng)正規(guī)程序通過，引發(fā)村民上訪。

三是分配爭議問題。一種是家庭內(nèi)部矛盾糾紛，通常因常年不在村居住的補(bǔ)償應(yīng)得者未得補(bǔ)償或贍養(yǎng)老人的子女分配較少、未得補(bǔ)償引發(fā)上訪；一種是拆遷土地被所有人“轉(zhuǎn)讓”或租賃給他人，他人在土地上再建設(shè)后要求分配補(bǔ)償。

3.補(bǔ)償兌現(xiàn)

一是村委會(huì)扣款不發(fā)問題。二是相關(guān)部門撥付款項(xiàng)不及時(shí)問題。三是承諾個(gè)人的補(bǔ)償久不兌現(xiàn)問題。

4.補(bǔ)償不公開

在村民反映村干部問題的信訪案件中普遍存在。包括反映拆遷補(bǔ)償方案不公開、個(gè)別項(xiàng)目不公開、領(lǐng)取補(bǔ)償情況不公開等問題。

（二）回遷安置類問題

一是回遷建設(shè)緩慢。部分由于邊拆邊建中安置房各項(xiàng)手續(xù)及基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等問題，導(dǎo)致回遷房未能及時(shí)交付；部分由于城市規(guī)劃調(diào)整后對房產(chǎn)開發(fā)公司的協(xié)調(diào)處置不及時(shí)，造成回遷安置困難。以某社區(qū)為例，由于歷史遺留原因，拆遷時(shí)隔八年，回遷房至今未全部交付，仍有少數(shù)未安置拆遷戶徘徊上訪。

二是過渡費(fèi)發(fā)放問題。在一些村（社區(qū)）實(shí)行的拆遷安置補(bǔ)償方案中，未對過渡費(fèi)發(fā)放的期限做出明確界定，且政府財(cái)政被迫承擔(dān)超期過渡費(fèi)，因財(cái)政原因未及時(shí)發(fā)放引發(fā)上訪。

三是安置房糾紛。主要為拆遷較晚的戶主失去了安置房的優(yōu)先選擇權(quán)，又對剩余的安置房條件不滿意，提出現(xiàn)有安置房中無法滿足的居住要求。

四是建設(shè)方招標(biāo)問題。由于村委簽訂開發(fā)協(xié)議前未對開發(fā)商公司經(jīng)營狀況及信譽(yù)情況進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估考量，一些開發(fā)公司將安置房以商品房形式對外大量出售或?qū)⒅優(yōu)樽约汗镜膯T工福利，導(dǎo)致安置房供不應(yīng)求；更有甚者，公司一旦遇到經(jīng)營困難，立刻撂挑子走人，留下爛尾工程和空無一用的違約書。

（三）房屋拆遷類問題

一是拆遷手段問題。盡管一再強(qiáng)調(diào)并嚴(yán)格要求工作人員依法拆遷、陽光拆遷，上訪反映被強(qiáng)拆、偷拆的個(gè)訪類案件仍然存在。

二是拆遷順序問題。以某村為例，拆遷改造時(shí)先行拆除了村中較新建設(shè)的房屋，舊村建筑及個(gè)別村干部的廠房卻暫時(shí)得以保全，引發(fā)村民不滿，從而引發(fā)上訪。

三是搶搭亂建問題。通常在舉報(bào)村干部問題的信訪類案件中摻雜，側(cè)面反映了部分村干部法律意識(shí)的淡?。涣碛胁糠执迕褚蜞徖锛m紛舉報(bào)他人搶搭亂建。

（四）小產(chǎn)權(quán)房爭議問題

城中村改造建設(shè)中開發(fā)商、村委會(huì)簽訂的協(xié)議中往往預(yù)留部分外售商品房，一旦因規(guī)劃調(diào)整、經(jīng)營不善等種種原因?qū)е掠馄跓o法交房，購房戶串聯(lián)集結(jié)，采取堵路、圍堵辦公場所等極端方式或越級(jí)赴省市反映問題的情況屢見不鮮。而由于開發(fā)商資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難等原因，往往不可能一次性退賠購房戶所繳房款，使得這一群體長期活躍在信訪前沿。

此外，即使按期交付房屋，在入住房屋后業(yè)主因物業(yè)管理問題、基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善問題、與周邊村民不睦等問題上訪的也極為常見。如某村村委會(huì)與開發(fā)商簽訂開發(fā)協(xié)議時(shí)，村中不滿協(xié)議的村民不在少數(shù)，以至于房屋交付困難，且設(shè)法交付后仍有業(yè)主反映門窗被砸等問題；某村開發(fā)時(shí)基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，業(yè)主反映物業(yè)不健全、要求配齊水電暖，且拒絕支付高于市價(jià)的物業(yè)收費(fèi)。

三、預(yù)防和化解城中村改造信訪問題的建議

為圓滿完成各項(xiàng)城中村改造工作，切實(shí)預(yù)防和化解城中村改造信訪問題，提出“五個(gè)嚴(yán)格把關(guān)”建議：

（一）嚴(yán)格把好拆遷改造政策關(guān)

1.頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)筑上下聯(lián)動(dòng)共進(jìn)格局

城中村改造工作是×區(qū)全年性重點(diǎn)工作，在擬定明確的時(shí)間表、路線圖前，決策層應(yīng)廣泛聽取職能部門、政研室、基層群眾的意見建議，對照參考省、市其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，吸取典型問題案例教訓(xùn)，謹(jǐn)慎做好頂層設(shè)計(jì)，小心投入實(shí)踐運(yùn)用，并深入一線摸情況，集思廣益克難關(guān)；相關(guān)區(qū)直部門要加強(qiáng)與市直部門的對接溝通，爭取上級(jí)支持，同時(shí)做好對鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）、開發(fā)商的服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)；各鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）要勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為，調(diào)動(dòng)群眾熱情，解決群眾難題，贏得群眾支持；努力形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、安定有序的拆遷格局。

2.深察民意，完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

城中村改造是重大的民生工程、發(fā)展工程，涉及廣大群眾的切身利益。改造項(xiàng)目實(shí)施前，必須建立和落實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，真正深入到群眾中去“問政、問需、問計(jì)”，傾聽群眾對改造方案的意見建議，對改造方案可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行分析認(rèn)證,評(píng)估發(fā)生危害的可能性和危害程度,對不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行等級(jí)管理,做好危機(jī)預(yù)防工作,不斷修正、完善改造方案以防范、降低、消除風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上預(yù)防和減少城中村改造可能引發(fā)的社會(huì)矛盾。

3.恪守原則，實(shí)現(xiàn)群眾利益最大爭取

一方面，堅(jiān)持“一套政策拆到底”，保障拆遷的公平、公正及嚴(yán)肅性。對于搶搭亂建等違法行為，一律不享受拆遷各項(xiàng)優(yōu)惠政策,不予補(bǔ)償或賠償。另一方面，結(jié)合拆遷實(shí)際，對拆遷案例中暴漏出的問題，不以僵化的政策依據(jù)作為漠視群眾訴求的理由，想方設(shè)法在政策允許范圍內(nèi)為群眾最大程度謀取利益。如考慮建立過渡費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障被拆遷居民在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、物價(jià)不斷上漲時(shí)正常生活不受、少受影響。

（二）嚴(yán)格把好宣傳動(dòng)員民心關(guān)

1.選派能人，充實(shí)拆遷干部隊(duì)伍

為了讓群眾順心順氣配合拆遷，進(jìn)一步充實(shí)拆遷干部隊(duì)伍。精心挑選一批基層經(jīng)驗(yàn)豐富、熟悉掌握政策、了解百姓心聲、會(huì)和百姓談心、能辦百姓實(shí)事的人，充實(shí)到城改一線，在拆遷、建設(shè)、手續(xù)辦理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)擔(dān)當(dāng)重任，為拆遷工作爭取更多民心支持；在村（社區(qū)）設(shè)置預(yù)警信息員，深入基層了解民眾意愿，收集匯總并及時(shí)上報(bào)動(dòng)態(tài)信息。

2.普及政策，加大宣傳教育力度

廣泛開展宣傳動(dòng)員，普及村民對拆遷政策的認(rèn)識(shí)。深入宣傳貫徹《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》、《城市房屋拆遷管理實(shí)施辦法》和《信訪條例》等法規(guī)政策。組織被拆遷村的村兩委干部進(jìn)行專題教育培訓(xùn)，提高干部法律意識(shí)，引導(dǎo)村干部在拆遷中發(fā)揮良好表率作用，降低違法拆遷錯(cuò)誤決策風(fēng)險(xiǎn)；以宣傳車輛、墻體展示、專題板報(bào)、村內(nèi)廣播、普法講座等形式，對拆遷、補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策法規(guī)進(jìn)行廣泛的宣傳教育，讓村民了解城中村改造的必要性和重要性，充分調(diào)動(dòng)其參與和支持拆遷的積極性，確保拆遷工作順利進(jìn)行，避免盲目上訪。

（三）嚴(yán)格把好回遷安置建設(shè)關(guān)

1.謹(jǐn)慎招標(biāo)，保障回遷安置質(zhì)量

為保障拆遷群眾能得到妥善安置，要強(qiáng)化對房地產(chǎn)開發(fā)商的監(jiān)管，定期更新不誠信開發(fā)商黑名單列表，禁止列入黑名單的開發(fā)商在本區(qū)投標(biāo)，發(fā)現(xiàn)已開工建設(shè)的，立即停止項(xiàng)目審批、建設(shè)，并通報(bào)上級(jí)相關(guān)單位處置；擬簽訂城中村改造協(xié)議的，相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真審核開發(fā)商資質(zhì)，并積極與村委對接，指導(dǎo)、幫助其做好協(xié)議的審核；已簽訂城中村改造協(xié)議的，要開展不定期檢查，由相關(guān)部門督促、指導(dǎo)其完善建設(shè)手續(xù)，嚴(yán)格審驗(yàn)建設(shè)質(zhì)量，合理分配房源，保障村民利益不受侵害。

2.拆建同步，夯實(shí)回遷儲(chǔ)備基礎(chǔ)

結(jié)合本區(qū)區(qū)情，堅(jiān)持拆建同步。加強(qiáng)區(qū)域部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加快回遷安置手續(xù)辦理，全程監(jiān)管保障建設(shè)質(zhì)量，共同推進(jìn)回遷安置工作；同時(shí)，考慮建立安置樓、回遷樓儲(chǔ)備機(jī)制，充分利用本區(qū)資源優(yōu)勢，預(yù)先規(guī)劃和投資興建一批安置樓、回遷樓，為后續(xù)城中村改造中先安置后拆遷打好基礎(chǔ)，最大程度降低拆遷過程中引發(fā)的社會(huì)矛盾。

（四）嚴(yán)格把好矛盾調(diào)處化解關(guān)

1.一線調(diào)度，千方百計(jì)化解矛盾

加大矛盾調(diào)處化解力度，要注重現(xiàn)場協(xié)調(diào)。堅(jiān)持“入戶做工作”、“一線找辦法”、“戰(zhàn)場解難題”的工作方法，真正“到群眾中去”，傾聽群眾心聲，真心實(shí)意為群眾出謀劃策、排憂解難；對一些“釘子戶”，通過開協(xié)調(diào)會(huì)、聽證會(huì)等方式，加強(qiáng)對他們的法制教育，增強(qiáng)其法制觀念和依法信訪意識(shí)；同時(shí)設(shè)身處地看問題，切實(shí)幫助他們解決困難，使上訪者徹底打消上訪念頭，自覺主動(dòng)息訴罷訪。

2.抓住重點(diǎn)，把問題解決在萌芽

綜合分析近年因城中村改造引發(fā)的信訪案件，我們應(yīng)把握重點(diǎn)，突出抓好拆遷補(bǔ)償評(píng)估、拆遷補(bǔ)償安置資金落實(shí)、弱勢群體拆遷安置及拆遷工作人員的行為規(guī)范；同時(shí)，區(qū)矛排辦、區(qū)維穩(wěn)辦、區(qū)信訪聯(lián)席辦及各鎮(zhèn)（街）、區(qū)直相關(guān)單位要積極做好城中村改造矛盾糾紛的隱患排查，將排查出的矛盾糾紛逐案逐人逐項(xiàng)建立臺(tái)賬，超前介入，在問題發(fā)生的初始就積極跟進(jìn)，主動(dòng)作為，責(zé)任到人，跟蹤督辦，限期解決，將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。

3.依法行政，雙向管理推動(dòng)工作

一方面，針對當(dāng)前城改中拆遷不夠規(guī)范、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償金額不到位引發(fā)的群眾上訪問題，加大整改力度，特別是注重依法裁決實(shí)施強(qiáng)制拆遷的工作方式方法，做到依法拆遷、有情操作，嚴(yán)防激化矛盾；另一方面，被拆遷人有不同意見或達(dá)不成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，已完成強(qiáng)制拆遷從而上訪的，要做好相關(guān)人員的思想教育和穩(wěn)控工作，對個(gè)別纏訪、鬧訪或串聯(lián)上訪的挑頭人，根據(jù)《治安管理處罰法》、公通字〔2013〕25號(hào)文件、《信訪條例》等法律法規(guī)規(guī)定，對信訪活動(dòng)中的違法犯罪行為予以嚴(yán)厲打擊，同時(shí)，完善對違法信訪的界定及處置，同《治安管理處罰法》、《刑法》做好技術(shù)性銜接。

（五）嚴(yán)格把好“三公”陽光監(jiān)督關(guān)

為實(shí)現(xiàn)城中村改造全程的公開、公平、公正，在城中村改造中實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好群眾的利益，要進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系：

要做到政策公平。“一個(gè)聲音喊到底、一把尺子量到底、一套政策拆到底”，改造方案必須經(jīng)“四議兩公開”正規(guī)程序通過，才可進(jìn)入拆遷改造建設(shè)，鼓勵(lì)舉報(bào)并嚴(yán)厲打擊任何利用職權(quán)妄圖突破政策謀利的行為。

要做到全程公開。補(bǔ)償安置資金必須足額存入專門賬戶，專用于房屋拆遷補(bǔ)償，實(shí)行主管部門、拆遷人以及金融部門“三控”管理。根據(jù)實(shí)際情況，在廣泛聽取社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，確定、調(diào)整房屋拆遷貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格，實(shí)行陽光拆遷，拆除一戶、公示一戶，讓群眾拆得清楚明白。

要做到處置公正。務(wù)必做好拆遷補(bǔ)償領(lǐng)取人的審核工作，出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償爭議時(shí)，積極引導(dǎo)幫扶群眾通過民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法訴訟等渠道，及時(shí)公正裁定紛爭。對爭議很大一時(shí)難以裁定、容易造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的案件，在做好矛盾調(diào)處工作的同時(shí)，加大對涉事群體的教育穩(wěn)控力度，引導(dǎo)其依法表達(dá)訴求，并做好信訪活動(dòng)中違法犯罪行為的依法處置工作。

（責(zé)編：李 園）

D632.8

A

1008-8431（2017）04-0043-04

2017-04-20

劉燁（1989-）,女,共青團(tuán)太原市晉源區(qū)委員會(huì)副書記。