權(quán)力清單制度提升政府治理能力的路徑探討

溫?zé)j

（中共江西省委黨校領(lǐng)導(dǎo)力拓展教研部，江西南昌330003）

【政治與法律】

權(quán)力清單制度提升政府治理能力的路徑探討

溫?zé)j

（中共江西省委黨校領(lǐng)導(dǎo)力拓展教研部，江西南昌330003）

清單制度是全面深化改革的重要內(nèi)容，是我國進(jìn)一步簡政放權(quán)、深化改革的重大舉措，權(quán)力清單制度對于深化改革、釋放經(jīng)濟(jì)活力有重要作用，把權(quán)力清單制度作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，可以通過以公眾需求為導(dǎo)向推進(jìn)政府流程再造，推進(jìn)多元權(quán)力社會治理結(jié)構(gòu)再造，逐步建立起權(quán)利制衡與監(jiān)督機(jī)制，從而切實提升政府治理水平和能力。

權(quán)力清單；政府治理；簡政放權(quán)；流程再造

一、引言

在十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次提出要建立權(quán)力清單制度的思想，黨中央國務(wù)院要求地方各級政府及其工作部門都要推行權(quán)力清單制度，讓公權(quán)力能夠依法運(yùn)行，從而推進(jìn)政府的各項決策公開、政府管理公開、為民服務(wù)公開、各項結(jié)果公開。而且在《決定》中明確提出要把權(quán)力清單制度作為全面深化改革的重要內(nèi)容，把權(quán)力清單制度作為我國進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化改革的重大舉措。緊接著在2015年3月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確要求各地區(qū)和各部門要結(jié)合各自的工作實際，堅決推行權(quán)力清單制度實施落地。隨后國務(wù)院審改辦就先行一步，在中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上公布了國務(wù)院各部門審批權(quán)的明細(xì)清單，將各部門審批權(quán)運(yùn)行于陽光之下。這可以說是中央政府率先垂范，首“曬”權(quán)力清單，清單內(nèi)容涵蓋了全部的擁有行政審批事項的60余個國務(wù)院部門。權(quán)力清單制度將政府各部門的行政公權(quán)力進(jìn)行清單式的明細(xì)歸總分類，然后公開，將政府公權(quán)力全部公之于眾，接受社會各界的監(jiān)督。可以說權(quán)力清單制度是我國深化行政改革、加強(qiáng)依法行政、突出公眾監(jiān)督、源頭預(yù)防腐敗的重大措施，表明新一屆中央政府堅定不移深化政府改革、堅持依法行政的堅強(qiáng)決心和高度自覺，是在改革進(jìn)入深水區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)政府改革、廉潔行政的重大標(biāo)志。

二、權(quán)力清單制度的理論背景和價值維度

（一）權(quán)力清單制度是深化改革、釋放市場活力的重大突破口

權(quán)力清單制度是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下我們?nèi)嫔罨母镞^程中的一個突破口，權(quán)力清單制度通過明確界定政府及部門的權(quán)力邊界，同時可以讓公權(quán)力運(yùn)行更加透明高效，這將提高政府的工作效率，提升政府治理能力和水平，同時也必將讓企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)釋放更大活力。李克強(qiáng)總理在很多公開場合多次指出:“政府管的過多，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，不僅影響市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，增加交易成本，還容易滋生腐敗?！边^去由于政府部門權(quán)力范圍和邊界不清，項目審批過程中出現(xiàn)了部門推諉等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了項目審批的“萬里長征圖”。廣州市政協(xié)委員曹志偉根據(jù)自己的調(diào)研了解到企業(yè)審批的過程非常之繁瑣而低效，其繪制出的“萬里長征圖”清晰地描繪了一個企業(yè)在政府部門獲得項目審批需要經(jīng)歷的漫長征程。他統(tǒng)計出一個項目從立項到驗收的審批流程要經(jīng)過2020個工作日，過程要經(jīng)歷53個政府部門和機(jī)構(gòu)的審核、100個審批環(huán)節(jié)，蓋108個章，需要繳納36項行政收費(fèi)項目。如果審批中走捷徑，找關(guān)系最短也仍需799個工作日才能獲得政府的審批。這樣的行政審批程序繁雜大大增加了企業(yè)的成本，也制約了企業(yè)的發(fā)展活力，進(jìn)而嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的速度。要進(jìn)一步深化改革，釋放市場經(jīng)濟(jì)活力，就需要進(jìn)一步理順政府和市場的關(guān)系，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力提供高效的公權(quán)力運(yùn)行模式。

為此，2014年6月浙江省開始試點(diǎn)，公開了57個省級部門的權(quán)力清單，向公眾曬出政府權(quán)力的“家底”，接受公眾監(jiān)督。在權(quán)力清單明細(xì)上政府的權(quán)力由以前的12300項簡化到4236項，也就是政府權(quán)力精簡瘦身到僅剩34%，力度驚人，大快人心。浙江成為了第一個公開曬“權(quán)力家底”的省份，浙江民營企業(yè)眾多，政府通過曬權(quán)力清單來約束政府權(quán)力，接受公眾監(jiān)督從而預(yù)防了源頭越權(quán)，有效防止有人拿政府的權(quán)力進(jìn)行尋租，阻止了行政腐敗的發(fā)生，大大提升了政府治理的效率和水平。權(quán)力清單制度通過明確政府權(quán)力范圍、精簡優(yōu)化權(quán)力項目和有效制約公權(quán)力，讓公眾都知道“清單之外無職權(quán)”，權(quán)力清單制度通過政府的行政優(yōu)化打破束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的枷鎖，不但提升了政府運(yùn)行的效率和水平，而且必將釋放強(qiáng)大的市場活力，推進(jìn)我們?nèi)嫔罨母锏倪M(jìn)程。

（二）權(quán)力清單制度是推進(jìn)“四個全面”的重要抓手

習(xí)近平總書記結(jié)合中國的現(xiàn)實國情和黨的歷史使命提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)地描繪了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政的戰(zhàn)略體系，謀篇布局了黨和國家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主攻方向，讓大家在全面實現(xiàn)小康的道路上明晰了工作的思路，構(gòu)建了科學(xué)的格局，確保了有效的執(zhí)行。

要推進(jìn)“四個全面”的戰(zhàn)略布局，要以“權(quán)力清單”制度為重要抓手，切實有效地進(jìn)行全面改革。長期以來，我國各級政府中存在權(quán)力交叉重復(fù)、越位行權(quán)等現(xiàn)象。政府部門多頭管理、重復(fù)執(zhí)法導(dǎo)致政府部門之間涉及自身利益時“選擇性執(zhí)法”“繞道行權(quán)”，在需要承擔(dān)責(zé)任時卻相互推諉扯皮。這些現(xiàn)象造成政府工作效率低下，同時損害了廣大群眾利益，抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，長此以往必將損害黨群干群關(guān)系，影響政府的公信力。權(quán)力清單制度是全面深化改革的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，政府改革是全面深化改革的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，政府以身作則，率先垂范進(jìn)行公權(quán)力的規(guī)范化改革，才能帶動整個社會全面的改革。權(quán)力清單以政府行政改革為突破口，“以清權(quán)厘權(quán)、確權(quán)配權(quán)、簡政放權(quán)、曬權(quán)制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力制度改革，向社會公開具體權(quán)力清單，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程。權(quán)力清單制度為政府公權(quán)力打造一個透明的籠子，為政府行政機(jī)關(guān)依法行政提供明確的法律依據(jù)，為全面深化改革提供了制度保障。

權(quán)力清單制度確保全面依法治國順利推進(jìn)。在全面依法治國的要求中，“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”已成為建設(shè)法治政府最重要的核心，而權(quán)利清單制，則是建設(shè)“法治政府”最重要的載體和機(jī)制保障。所以，可以說權(quán)力清單制度是全面依法治國的必由之路。由于行政管理和行政執(zhí)法存在復(fù)雜性和多變性，使得權(quán)力范圍模糊不清，這給政府部門在權(quán)力行使過程中帶來許多障礙，也容易出現(xiàn)公權(quán)力濫用，政府部門越職、失職行為，容易造成政府職能出現(xiàn)缺位和錯位。權(quán)力清單制度，以制度來要求政府明確自己的職能范圍，“法無授權(quán)不可為”，權(quán)力清單制度把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，有效地防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，有效地發(fā)揮政府作用。權(quán)力清單制度通過明確政府行政權(quán)力的邊界和范圍，厘清并明確政府與市場之間、政府不同層級之間、政府不同部門之間的關(guān)系，確保公權(quán)力運(yùn)行流程化，制度化，有利于政府部門組織和工作流程的再造。

（三）權(quán)力清單制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

國家治理體系是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度體系。它包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域；國家治理能力則是指運(yùn)用國家各種制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是相輔相成的有機(jī)構(gòu)成，就是良法和善治的關(guān)系。只有擁有好的國家治理體系才能提高國家的治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的作用和效能[1]。權(quán)力清單制度是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，權(quán)力清單制度實施效果越好，國家治理體系的效能就越高，就能讓我們的國家治理能力更加科學(xué)化、民主化和法治化。

權(quán)力清單制度通過科學(xué)的頂層設(shè)計完善了權(quán)力配置，制度建設(shè)按清單行使權(quán)力，讓國家治理更加規(guī)范化。權(quán)力清單制度通過強(qiáng)化制度建設(shè)，不但要求公布政府各部門所有公權(quán)力目錄和清單，而且要求繪制出權(quán)力運(yùn)行的流程圖，確保各級政府和各部門按照清單內(nèi)容來履行職權(quán)，這樣可以防范政府共權(quán)力濫用，防范權(quán)力尋租，推行政府履權(quán)高效。權(quán)力清單制度要求政府審批部門依據(jù)相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，“承辦崗位”工作流程，要求限時辦理，提供監(jiān)督電話，實行申請人申訴等舉措將政府權(quán)力徹底地置于陽光底下公開運(yùn)行，讓政府公權(quán)力真正回歸制度理性，而且能夠確保運(yùn)行過程公開與透明，不斷提高我們國家治理的制度化規(guī)范化水平。

權(quán)力清單制度通過民眾權(quán)利制度，突出公眾參與和制衡權(quán)力讓國家治理更加民主化。權(quán)力清單制度讓廣大民眾參與政府公權(quán)力的運(yùn)行過程。權(quán)利清單制度的順利實現(xiàn)，民眾對于權(quán)力責(zé)任主體各級政府和部門更加認(rèn)同，公眾對政府權(quán)力運(yùn)行信任度和公權(quán)力運(yùn)行的參與度不斷增強(qiáng)，將大大推進(jìn)我們的國家治理的民主化進(jìn)程。

權(quán)力清單制度通過權(quán)力監(jiān)督制度的建設(shè)，構(gòu)建公權(quán)力問責(zé)機(jī)制，讓國家治理更加科學(xué)化。權(quán)力清單制度明確量化的權(quán)力目錄清單，繪制清晰的權(quán)力運(yùn)行流程圖，制定嚴(yán)格的監(jiān)督法規(guī)，從而形成全方位多維立體運(yùn)行體系，同時可以通過執(zhí)法檢查，工作作風(fēng)建設(shè)和責(zé)任倒追機(jī)制，大大避免政府工作人員不作為、亂作為、不擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象，讓國家治理的科學(xué)化水平大大提高。

三、權(quán)力清單制度對于提升政府治理能力的路徑分析

政府行政職能的流程再造是政府深化改革的重要環(huán)節(jié)，是提升政府治理能力的主要抓手，也是政府改革成功的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。政府流程再造的核心就是體現(xiàn)以公共需求為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)對象是社會公眾，從而改變以往政府以自己的行政職能為中心的理念和做法，變職能導(dǎo)向為需求導(dǎo)向。政府在了解公眾需求的基礎(chǔ)上，對標(biāo)定位，在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)速度等方面改善工作績效，提升公眾對政府公共服務(wù)品質(zhì)的滿意程度，提高政府部門的公信力，從而實現(xiàn)政府流程再造的價值追求[2]。在以流程為中心的同時也要注重流程系統(tǒng)性和整體性。拋棄過去以任務(wù)分工和計劃控制為中心的工作流程設(shè)計的觀念，打破政府部門內(nèi)部職責(zé)分工和層級界限，通過優(yōu)化和整合政府部門原有組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)流程形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和良性互動，謀求政府行政工作績效的顯著提高，使公眾對公共產(chǎn)品和政府服務(wù)的認(rèn)可度和滿意度都大大提高。

（一）權(quán)力清單制度以公眾需求為導(dǎo)向推進(jìn)政府流程再造

改革有兩條路徑，一條是自上而下，通過科學(xué)的頂層設(shè)計，然后政府強(qiáng)力推行。另外一種就是自下而上，通過底層的改革實踐，政府總結(jié)優(yōu)化然后全面推廣。我們推進(jìn)權(quán)力清單制度充分考慮民眾需求。流程再造的核心也是以客戶需求為導(dǎo)向，以公民社會、企業(yè)需求、社會社區(qū)的需求為出發(fā)點(diǎn)。政府治理可以從終端開始，了解社會需要什么，企業(yè)需求在哪，就設(shè)立什么樣的機(jī)構(gòu)，怎么樣的制度運(yùn)行更加便捷、更加符合民眾的要求，我們就設(shè)置和完善怎么樣的制度機(jī)制。我們權(quán)力清單制度把服務(wù)群體當(dāng)成客戶，圍繞他們的需求，設(shè)立相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，樹立優(yōu)化的層級服務(wù)關(guān)系，導(dǎo)入為公眾服務(wù)的理念。這樣的流程再造，才能提升政府運(yùn)行的效率和科學(xué)化水平[3]。

（二）權(quán)力清單制度推進(jìn)多元權(quán)力社會治理結(jié)構(gòu)的再造

政府作為公共權(quán)力，管理邊界不能夠超越和侵犯私人的權(quán)益、公民的權(quán)益和經(jīng)濟(jì)人的權(quán)益。公民的權(quán)益可以通過民間組織來管理，他對應(yīng)的權(quán)利應(yīng)該有相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)來承擔(dān)和行使。政府通過權(quán)力清單制度進(jìn)行改革向社會賦權(quán)增能的過程中，以法治為基礎(chǔ)的多元共治是一項重要制度創(chuàng)新和有效路徑。多元共治并不是讓退出，也并不意味著小政府和弱政府，而是小政府、強(qiáng)政府、大社會三者共治的模式[4]。權(quán)力清單制度能夠粘合三者，讓他們良性共振，譜寫政府治理的美麗音符。權(quán)力清單制度堅持法治原則，健全法治，從而提升政府、市場和社會組織多元主體的治理能力和水平。權(quán)力清單能理順政府內(nèi)部、政府間的責(zé)權(quán)界限，明確政府、市場與社會的權(quán)力邊界。通過向市場和社會放權(quán)為多元主體共同治理創(chuàng)造更多的空間，同時政府主導(dǎo)的權(quán)力清單制度為多元主體共同治理提供有力的技術(shù)支撐。

（三）權(quán)力清單制度推進(jìn)權(quán)利制衡與監(jiān)督機(jī)制再造

權(quán)力運(yùn)行制衡和監(jiān)督機(jī)制是通過建立健全各項制度，形成懲治和預(yù)防腐敗的制度體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，實現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力，從而確保權(quán)力在制度的范圍內(nèi)良性運(yùn)行，讓政府決策更科學(xué)，行政更高效。權(quán)力清單通過法律法規(guī)來制定政府公權(quán)力的范圍和邊界，規(guī)定公權(quán)力行使的路徑和流程，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，讓政府運(yùn)行更加廉潔更加高效。

政府治理流程再造的順利推進(jìn)和運(yùn)行需要有力的配套工程，只有一系列的配套工程才能讓我們的流程再造取得實效。而權(quán)力清單制度優(yōu)化了政府治理流程再造的配套推進(jìn)[5]。首先讓政府官員的身份再定位。通過權(quán)力清單制度讓政府官員從特權(quán)階層向職業(yè)化階層轉(zhuǎn)變。在權(quán)力清單制度下，政府行政職能的行使不是通過政府官員來行使的，而是清單制度流程優(yōu)化運(yùn)行的結(jié)果。其次重塑政府形象，通過權(quán)力清單讓政府變成一個誠信、公正和親民的政府，減少政府行政權(quán)力行使的低效，從而提升政府的公眾形象。權(quán)力清單制度讓財政體制、行政管理體制和政治體制三位一體的改革有序推進(jìn)，充分發(fā)揮了制度的活力和張力。

[1]楊偉東．行政權(quán)力清單制度的意義和落實[J]．中國法制，2014，（1）：23-27．

[2]夏書章.行政管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2003：40-44．

[3]杜萬松．公共產(chǎn)品、公共服務(wù):關(guān)系與差異[J]．中共中央黨校學(xué)報，2011，(6)：58-61．

[4]羅亞蒼.權(quán)力清單制度的理論與實踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服[J].中國行政管理，2015，（6）：29-35.

[5]胡稅根.我國政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2015，(1)：67-78.

責(zé)任編輯：王玉華

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1009-0169（2017）03-0028-04

溫?zé)j(1980-)，男，江西南昌人，中共江西省委黨校領(lǐng)導(dǎo)力拓展教研部副教授、博士研究生，主要從事城市管理、政府管理、輿論傳播研究。