基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠蜌赓Y源稅費(fèi)制度變革取向

宋 婧

(隴東學(xué)院，甘肅 慶陽(yáng) 745000)

基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠蜌赓Y源稅費(fèi)制度變革取向

宋 婧

(隴東學(xué)院，甘肅 慶陽(yáng) 745000)

油氣資源稅費(fèi)制度為生態(tài)補(bǔ)償提供了重要的資金渠道，但我國(guó)目前的油氣資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)不合理，使得油氣資源稅費(fèi)制度的生態(tài)補(bǔ)償性不足，無法滿足生態(tài)文明建設(shè)的要求?；谔岣哂蜌赓Y源稅費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償功能的考量，可從資源稅的生態(tài)化改革入手，對(duì)增加油氣資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和耗竭補(bǔ)償費(fèi)、構(gòu)建油氣資源稅費(fèi)的資源地返還機(jī)制、推動(dòng)監(jiān)管體制的生態(tài)化改革等問題進(jìn)行了分析，以期對(duì)我國(guó)油氣資源稅費(fèi)制度的生態(tài)化變革及相關(guān)政策法律的制定提供有益的借鑒。

生態(tài)補(bǔ)償;油氣資源;稅費(fèi)制度

油氣資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。油氣資源在開發(fā)和利用的過程中不可避免的產(chǎn)生了廢氣、廢水等各種廢棄物，使油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到了污染和破壞，并對(duì)油氣田區(qū)的居民的身體健康造成了潛在的威脅。這些因油氣資源開發(fā)所帶來的負(fù)外部性問題能否有效的得以內(nèi)部化，密切關(guān)系到我國(guó)資源環(huán)境的承載力和生態(tài)安全，而生態(tài)補(bǔ)償為上述問題的解決提供了有效的途徑，但生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)作以充足的資金為前提。作為補(bǔ)償資金的主要來源渠道，現(xiàn)行的油氣資源稅費(fèi)制度對(duì)受損的油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償性太弱，無法滿足龐大的生態(tài)環(huán)境污染治理和環(huán)境修復(fù)的資金需求，明顯滯后于生態(tài)文明建設(shè)的需要。在建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的大背景下，通過制度設(shè)計(jì)來強(qiáng)化其生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ?，?gòu)建更加科學(xué)、合理、與國(guó)際接軌的油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度勢(shì)在必行。

一、我國(guó)油氣資源稅費(fèi)體系

在油氣資源在開發(fā)利用的過程中，為了保護(hù)和改善環(huán)境，提高油氣資源利用效率，推進(jìn)節(jié)能減排，調(diào)節(jié)環(huán)境污染和資源利用行為而征收的各種稅費(fèi)，統(tǒng)稱油氣資源稅費(fèi)。廣義的油氣資源稅費(fèi)體系可以分為兩個(gè)方面，其中征收的稅主要指的是礦產(chǎn)資源稅和2018年1月1日開始征收的環(huán)境保護(hù)稅，除此之外，還有油氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)繳納的各種費(fèi)用，包括了資源補(bǔ)償費(fèi)、水土保持費(fèi)、現(xiàn)行的排污費(fèi)、棄置費(fèi)用、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、石油特別收益金等。

(一)油氣資源稅

為了調(diào)節(jié)礦產(chǎn)企業(yè)的級(jí)差收入、促進(jìn)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和資源的合理開發(fā)利用，1984年10月，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《資源稅條例》，國(guó)家開始對(duì)油氣資源進(jìn)行勘探開發(fā)生產(chǎn)的法定企業(yè)征收資源稅，征收的對(duì)象是我國(guó)境內(nèi)開采出來的應(yīng)稅原油產(chǎn)品和天然氣，征收依據(jù)主要采用從價(jià)定率的方式征收。從2014年12月1日起，根據(jù)國(guó)家財(cái)政部和國(guó)稅總局發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整原油、天然氣資源稅有關(guān)政策的通知》，油氣資源的資源稅適用稅率由5%提高至6%，與此同時(shí)，油氣資源的資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率則降為零，并不再征收原油、天然氣價(jià)格調(diào)節(jié)基金，上述規(guī)定凸顯了國(guó)家“清費(fèi)立稅”的環(huán)境稅費(fèi)改革新取向。油氣資源稅屬于地方稅，但征收主體包括了國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，其中陸上油氣資源稅屬于地方稅，是地方財(cái)政收入的重要來源之一，而海洋油氣資源作為國(guó)稅由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，收歸中央財(cái)政所有。

(二)環(huán)境保護(hù)稅

2016年12月25通過的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年1月1日起開始實(shí)施，按照平移原則進(jìn)行了費(fèi)改稅，將以往作為排污費(fèi)征收對(duì)象的大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等4種重點(diǎn)污染源變?yōu)閼?yīng)稅污染物，將應(yīng)稅污染物排放量作為計(jì)稅依據(jù)，征收部門由環(huán)保部門改為稅務(wù)機(jī)關(guān)，建立“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式。現(xiàn)行排污費(fèi)實(shí)行中央和地方1∶9分成，以后環(huán)境保護(hù)稅收入將全部歸地方財(cái)政所有，具體稅額也由省級(jí)政府制定，中央財(cái)政不再參加收入分成。環(huán)境保護(hù)稅開征后，將會(huì)對(duì)油氣企業(yè)污染排放行為形成剛性約束，有利于區(qū)域環(huán)境管理公平化，促進(jìn)油氣企業(yè)承擔(dān)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)稅法的實(shí)施，將會(huì)給油氣田區(qū)地方政府治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞提供一定的資金支持，因此具有一定的生態(tài)補(bǔ)償功能和作用。

(三)油氣資源補(bǔ)償費(fèi)

油氣資源補(bǔ)償費(fèi)的征收體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家的油氣資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益的維護(hù)，是對(duì)國(guó)家作為油氣資源的所有者權(quán)利喪失的補(bǔ)償，主要用于新資源的勘探和開發(fā)，其余部分則用于油氣資源的保護(hù)。油氣資源補(bǔ)償費(fèi)屬于國(guó)家財(cái)政預(yù)算，但在分配上則是地方和中央共享的一種財(cái)產(chǎn)收益，中央和地方的分配比例包括了5:5或者6:4，油氣資源補(bǔ)償費(fèi)的費(fèi)率為1%，但從2014年12月1日起，油氣資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率由1%降為0%，也就意味著國(guó)家已經(jīng)停止征收油氣資源補(bǔ)償費(fèi)。

(四)石油特別收益金

石油特別收益金在國(guó)際上也被稱之為“暴力稅”，但其實(shí)為一種非稅收入，納入中央財(cái)政預(yù)算管理。當(dāng)石油企業(yè)的原油銷售價(jià)格超出某一固定水平產(chǎn)生超額收入時(shí)，國(guó)家按一定比例對(duì)這部分超額收益征收石油特別收益金，征收的目的在于增加財(cái)政收入的同時(shí)調(diào)整石油行業(yè)的利益關(guān)系，不斷推動(dòng)成品油價(jià)格機(jī)制改革來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年11月開始，財(cái)政部提高了石油特別收益金的起征點(diǎn)，原油價(jià)格超過55美元/桶時(shí)，按照5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率征收。石油特別收益金的征收，也更加明晰了政府與油氣企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任的分配與界定，但資源地政府并未參與石油特別收益金的分配。

(五)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)

中國(guó)的油氣資源屬于國(guó)家所有，礦業(yè)權(quán)實(shí)行的是有償使用制度，因此油氣企業(yè)在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄海域內(nèi)勘探、開采油氣資源，必須要繳納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，才能取得探礦權(quán)和采礦權(quán)。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)并不是油氣資源價(jià)值的體現(xiàn)，而是油氣資源的國(guó)家所有權(quán)益的體現(xiàn)。根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)應(yīng)被專項(xiàng)用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理。國(guó)家財(cái)政部2010年6月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)資金管理辦法的通知》和《關(guān)于將礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入統(tǒng)籌安排使用的通知》明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是用于礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理的專項(xiàng)資金。實(shí)踐中，各地對(duì)于礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的分配比例各有不同，但礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)大部分補(bǔ)償了國(guó)家對(duì)油氣資源前期勘探投資成本，少數(shù)收入落實(shí)到了油氣田區(qū)，使得這些地區(qū)獲得了一些資金用于油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理，發(fā)揮了一定的生態(tài)補(bǔ)償作用。

二、生態(tài)補(bǔ)償視角下油氣資源稅費(fèi)制度缺失性分析

(一)稅費(fèi)體系不合理無法契合生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?/p>

一個(gè)國(guó)家的資源稅費(fèi)體系在一定程度上決定著政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)和控制能力，就資源稅費(fèi)立法的發(fā)展趨勢(shì)而言，大部分國(guó)家的資源稅費(fèi)體系改革的方向都是簡(jiǎn)化稅制。中國(guó)的油氣資源稅費(fèi)體系比較復(fù)雜，主要由“二稅二費(fèi)一金”構(gòu)成，多種稅種并存，各稅種協(xié)調(diào)性互補(bǔ)性較弱，功能重復(fù)，加重了油氣開發(fā)企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高了油氣資源管理成本。比如中國(guó)的油氣資源稅和油氣資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)際上的油氣資源稅中的權(quán)利金。油氣資源稅費(fèi)征收的目的較為單一，主要是為了保護(hù)油氣資源和提高資源利用效率并調(diào)節(jié)各開發(fā)主體之間的級(jí)差收益，完全可以順應(yīng)國(guó)際潮流對(duì)“二稅二費(fèi)一金”進(jìn)行合并征收，從而簡(jiǎn)化油氣資源稅費(fèi)征收問題，推進(jìn)油氣資源稅費(fèi)法制化進(jìn)程。

生態(tài)補(bǔ)償理念的缺位，使得我國(guó)油氣資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)圍繞“經(jīng)濟(jì)價(jià)值”而忽視了生態(tài)環(huán)境價(jià)值，造成生態(tài)環(huán)境損害成本未納入油氣資源價(jià)格體系中，油氣資源稅和石油特別收益金等稅費(fèi)制度缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，無力解決油氣田區(qū)生態(tài)破壞和環(huán)境污染的問題，同時(shí)油氣資源稅費(fèi)監(jiān)管體系設(shè)置也不符合生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的要求。我國(guó)的油氣資源生態(tài)稅費(fèi)體系中各稅費(fèi)分屬不同的部門征收和管理，比如資源稅由稅務(wù)部門征收，石油特別收益金由財(cái)政部門管理，不同部門征管方式各異，缺少跨部門、跨流域、跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，容易造成油氣資源稅費(fèi)管理部門政出多門、多頭管理，各稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)不一，重復(fù)征收、資金挪用等亂象叢生，增加管理成本，稅費(fèi)體系的級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能較弱，無法很好的調(diào)節(jié)不同地區(qū)、不同階段、不同地質(zhì)環(huán)境的油氣企業(yè)收益，綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏容易激化利益沖突，從而使油氣資源開發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償制度很難得到落實(shí)。

(二)稅費(fèi)收益分配機(jī)制存在缺陷無法衡平利益沖突

油氣資源稅費(fèi)分配制度的立法意圖在于平衡各利益主體關(guān)系，但實(shí)踐中，稅費(fèi)收益分配機(jī)制的不合理使得各方利益關(guān)系更加失衡，加劇了彼此之間的矛盾和沖突。造成雙方利益沖突的重要原因是具有生態(tài)補(bǔ)償功能的稅費(fèi)收益分配未合理體現(xiàn)資源稟賦地的合法權(quán)益，忽視了地方政府和礦產(chǎn)資源所在地政府和礦產(chǎn)資源所在地居民的資源收益利益。［1］

油氣資源稅中除了海洋資源稅歸中央所有外，其他的實(shí)質(zhì)上屬于地方稅，歸于地方財(cái)政所有。但資源稅稅率太低，地方財(cái)政收益較少，治理和修復(fù)因油氣資源開采而污染和破壞的生態(tài)環(huán)境的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，不利于油氣資源富集地的可持續(xù)發(fā)展。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款一部分屬于國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門收取并納入財(cái)政部的“探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款專戶”，一部分由省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門收取并納入省級(jí)財(cái)政部門開設(shè)的“探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款財(cái)政專戶”，油氣資源富集區(qū)地方政府并未參與探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款的分配，不能從中獲得補(bǔ)償。石油特別收益金則由財(cái)政部門進(jìn)行征收并納入中央財(cái)政預(yù)算，油氣資源地未參與分配。雖然實(shí)踐中，部分省市的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)在中央、省、市、縣之間進(jìn)行分配，但經(jīng)過上層政府逐級(jí)分配后，油氣資源地所剩無幾，無法獲得充分的補(bǔ)償。數(shù)據(jù)顯示，中央用于礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的資金占三項(xiàng)資源稅費(fèi)收入的10%－20%，僅占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1%。［2］綜上所述，中央的油氣資源稅費(fèi)收益未主要用于油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理，基于油氣資源的耗竭性，資源日益枯竭，中央的財(cái)政收入也會(huì)減少，加劇了中央和地方的利益沖突;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)停征，這種不合理的稅費(fèi)分配制度，使得地方政府的油氣資源稅費(fèi)收入過少，無法負(fù)擔(dān)龐大的生態(tài)補(bǔ)償資金支出;油氣開采企業(yè)既是油氣資源開發(fā)的受益者，也是各種油氣資源稅費(fèi)的繳納者，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)宏觀調(diào)整的大格局下，國(guó)家層面的補(bǔ)償機(jī)制的缺乏，使得油氣企業(yè)承擔(dān)油氣資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任的積極性較低。總之，因?yàn)橛蜌赓Y源稅費(fèi)分成比例、收益分配體制不合理，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣資源各利益相關(guān)者利益關(guān)系的衡平。

(三)稅費(fèi)定性模糊生態(tài)補(bǔ)償功能不足

我國(guó)的油氣資源稅作為現(xiàn)行油氣資源生態(tài)稅費(fèi)體系中唯一征收的稅種，應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性、無償性和固定性等稅收的基本屬性，凸顯國(guó)家的行政性征稅功能，但從“普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)”的資源稅征收原則來看，反映的是油氣資源的絕對(duì)地租和級(jí)差地租。資源稅是是國(guó)家的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性收益，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家作為油氣資源所有者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，資源稅立稅原則與資源稅征收依據(jù)的不一致混淆了國(guó)家憑借政治權(quán)利征稅和憑借所有權(quán)征稅的界限，使資源稅定性不準(zhǔn)確，性質(zhì)難以界定。［3］91油氣開采企業(yè)為取得探礦權(quán)和采礦權(quán)而繳納的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，其征收的目的同樣也是為了維護(hù)國(guó)家油氣資源所有者的權(quán)益，海上開采油氣資源的企業(yè)在繳納礦區(qū)使用費(fèi)后，不需要繳納資源稅，則進(jìn)一步明確了礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和資源稅存在功能重疊、稅目設(shè)置重復(fù)、征收目的混淆的問題。

資源稅作為一種稅收收入，主要是為平衡財(cái)政收入，重在宏觀調(diào)控，恐怕難以擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹厝?，而且其難以達(dá)到?？顚Ｓ玫男Ч虼似鋵?duì)生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用仍有待驗(yàn)證。［2］礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)雖具有一定的生態(tài)補(bǔ)償效果，但立法層級(jí)較低，屬于收費(fèi)性質(zhì)，強(qiáng)制性較弱，并且專項(xiàng)用于油氣資源勘查、保護(hù)和管理，經(jīng)過多次分配之后僅有很少的比例用于油氣資源富集區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理和修復(fù)?？傊Y源稅和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)雖然具有一定的生態(tài)補(bǔ)償作用，但基于稅費(fèi)設(shè)置的目的和征收分配機(jī)制的障礙，其生態(tài)補(bǔ)償功能較弱。

在我國(guó)油氣資源生態(tài)稅費(fèi)中生態(tài)補(bǔ)償功能較為凸顯的是尚未開始征收的環(huán)境保護(hù)稅，尤其是環(huán)境保護(hù)稅開征之后中央不再參與分配，屬于完全的地方稅種，在一定程度上增加了油氣資源富集區(qū)地方政府生態(tài)補(bǔ)償資金，但從排污費(fèi)平移而來的環(huán)境保護(hù)稅主要針對(duì)的是油氣資源開采中產(chǎn)生的污染物排放行為，也就是說環(huán)境保護(hù)稅的征收是在環(huán)境污染的損害發(fā)生之后，不符合我國(guó)環(huán)境法“預(yù)防為主，補(bǔ)償為輔”的原則的要求。除此之外，油氣資源開采活動(dòng)不僅僅給油氣資源富區(qū)造成了環(huán)境污染，也帶來了破壞耕地、森林資源的亂砍濫伐及水土流失等生態(tài)破壞問題，而環(huán)境保護(hù)稅僅僅關(guān)注的是油氣開采中大氣污染、水污染等環(huán)境污染行為，無法規(guī)范生態(tài)破壞行為，未充分考慮生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，從而使環(huán)境保護(hù)稅的適用范圍狹窄，影響了油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理和修復(fù)的整體效果，不能充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)稅的生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ芎妥饔谩?/p>

三、基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠蜌赓Y源稅費(fèi)制度變革取向

(一)整合資源稅和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)為權(quán)利金，推進(jìn)資源稅的生態(tài)化變革

因生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的缺失，油氣資源稅費(fèi)制度在資源富集地的生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)的問題上多顯無力，在簡(jiǎn)化稅制的國(guó)際潮流和環(huán)境資源稅費(fèi)不斷法制化的背景下，“推進(jìn)資源稅生態(tài)化改革進(jìn)程，明確資源稅的性質(zhì)，使其回歸稅收本身，凸顯其生態(tài)調(diào)節(jié)功能”勢(shì)在必行。［4］如上所述，我國(guó)目前油氣資源稅費(fèi)體系中的資源稅、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)及已經(jīng)停征的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，都是國(guó)家作為資源所有者權(quán)益的體現(xiàn)，只是表現(xiàn)形式和征收對(duì)象有差異，應(yīng)當(dāng)將資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)合并起來，借鑒國(guó)外大多國(guó)家的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)名稱，可稱為權(quán)利金，從而降低資源稅費(fèi)的管理成本，避免重復(fù)征收，這樣的整合有利于提高油氣資源稅費(fèi)制度的科學(xué)性和推動(dòng)其法制化進(jìn)程。在國(guó)際上，權(quán)利金的征收方式主要有四種，包括了從價(jià)計(jì)征、從量計(jì)征、按稅率計(jì)征及固定權(quán)利金。為了維護(hù)資源所有者即國(guó)家的權(quán)益，沿襲油氣資源的資源稅長(zhǎng)久以來計(jì)價(jià)征收的規(guī)定，同時(shí)也為了能使權(quán)利金發(fā)揮反映資源價(jià)格波動(dòng)的宏觀調(diào)控功能，權(quán)利金應(yīng)當(dāng)從價(jià)計(jì)征，對(duì)不同的油氣資源類型可以設(shè)置不同的權(quán)利金費(fèi)率，從而調(diào)整油氣資源的級(jí)差收益。油氣資源稅根據(jù)陸上和海上開采的不同，可分為地方稅和國(guó)稅，而合并之后的權(quán)利金是對(duì)國(guó)家資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，我國(guó)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)由中央政府代表國(guó)家來行使，權(quán)利金的理應(yīng)歸屬于中央財(cái)政，由中央財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行分配。這樣一來，原來屬于地方稅的陸上油氣資源稅變?yōu)榱藝?guó)稅，勢(shì)必會(huì)影響油氣資源富集地的稅收收入，從而影響資源地生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)的能力和效果。為保證生態(tài)補(bǔ)償制度在資源地的有效實(shí)施，中央政府在縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)應(yīng)適當(dāng)向資源地有所傾斜。

(二)開征油氣資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和油氣資源耗竭補(bǔ)償費(fèi)為地方稅，強(qiáng)化油氣資源稅費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償性

油氣資源的開發(fā)利用，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，也給油氣資源地帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，侵害了資源地居民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)益，使得資源富集地承擔(dān)了可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本和環(huán)境成本。而我國(guó)目前的油氣資源稅費(fèi)體系中，生態(tài)補(bǔ)償類的稅費(fèi)種類過少、征收標(biāo)準(zhǔn)過低，油氣資源富集地政府很難通過油氣資源稅費(fèi)制度獲得充分的生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金支持，同時(shí)因相關(guān)法律法規(guī)和油氣企業(yè)承擔(dān)環(huán)境社會(huì)責(zé)任的主動(dòng)性的缺失，資源地的生態(tài)環(huán)境的治理和修復(fù)步履維艱。為了貫徹環(huán)境公平原則，維護(hù)油氣資源地居民的平等的環(huán)境權(quán)益和生存發(fā)展權(quán)，有效衡平企業(yè)責(zé)任和社會(huì)需求，應(yīng)當(dāng)向油氣開采企業(yè)開征油氣資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。油氣資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)主要針對(duì)油氣企業(yè)開發(fā)利用油氣資源所造成的污染和破壞行為，從而彌補(bǔ)了環(huán)境保護(hù)稅只針對(duì)環(huán)境污染行為征稅的局限性。油氣資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于油氣資源富集地的生態(tài)環(huán)境的治理和修復(fù)，而油氣資源開發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)外部性成本主要是由油氣資源地來承受的，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)理所應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)屬于油氣資源富集區(qū)地方政府。

眾所周知，油氣資源作為重要的礦產(chǎn)資源，具有耗竭性，很多資源型城市在資源枯竭之后很容易變成“廢墟城市”。根據(jù)環(huán)境公平原則中的代際公平理論，后代人同樣擁有環(huán)境權(quán)益，包括了開發(fā)利用環(huán)境資源的權(quán)利。我國(guó)的油氣資源屬于國(guó)家所有，目前的“西氣東輸”、“西電東輸”等工程，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)自然資源的統(tǒng)籌分配。作為資源輸出地，油氣資源富集地并未將油氣資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，也并未得到來自于資源輸入地的各種形式的補(bǔ)償，油氣資源富集區(qū)不僅喪失了可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)，同時(shí)還要承擔(dān)油氣資源耗竭之后帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本、就業(yè)壓力及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的沖擊。為了貫徹環(huán)境公平原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣資源可持續(xù)的合理的開發(fā)利用，保障后代人平等的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對(duì)油氣資源的開采征收耗竭補(bǔ)償費(fèi)，用于補(bǔ)償當(dāng)代人的資源開發(fā)行為對(duì)后代人環(huán)境權(quán)益的損害。耗竭補(bǔ)償費(fèi)不同于國(guó)外的耗竭補(bǔ)貼，后者主要是從礦業(yè)開發(fā)凈利潤(rùn)中提取部分資金補(bǔ)償給采礦權(quán)人，從而用于勘探新礦體。耗竭補(bǔ)償費(fèi)的征收目的在于通過補(bǔ)償促進(jìn)油氣資源富集地的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，作為地方管理者的油氣資源富集區(qū)地方政府，需要履行管理和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的公共職能，油氣資源耗竭補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)屬于地方政府。

(三)構(gòu)建油氣資源稅費(fèi)的資源地返還機(jī)制，衡平生態(tài)補(bǔ)償各方利益關(guān)系

油氣資源富集區(qū)地方政府，承擔(dān)了生態(tài)環(huán)境的治理和修復(fù)、解決就業(yè)及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等公共管理職能，在大力開發(fā)油氣資源、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損及社會(huì)矛盾日益突出的背景下，這些公共職能的實(shí)現(xiàn)更加需要龐大資金支持，僅僅依靠地方政府的財(cái)政能力只能是杯水車薪。礦產(chǎn)所有權(quán)制度認(rèn)為礦產(chǎn)資源不是土地的附屬部分，礦產(chǎn)資源勘查開采行為必然會(huì)對(duì)礦產(chǎn)地的居民財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境等方面產(chǎn)生負(fù)面影響，而現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系主要體現(xiàn)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦山開采企業(yè)主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，忽視礦產(chǎn)資源原產(chǎn)地利益受損者。［5］23具體而言，應(yīng)建立礦產(chǎn)資源稅費(fèi)返還機(jī)制，在分配稅費(fèi)收益時(shí)重點(diǎn)向資源地傾斜，大幅提高可分配稅費(fèi)中用于礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)工程的支出。［6］油氣資源稅費(fèi)的資源地返還機(jī)制的構(gòu)建，有利于協(xié)調(diào)油氣資源開發(fā)利用中資源輸入地、中央政府、油氣企業(yè)、資源輸出地及居民等利益相關(guān)者之間的矛盾沖突，有效提高了油氣資源地政府治理環(huán)境污染和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的能力，將有力推動(dòng)油氣資源富集地將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的進(jìn)程，從而促進(jìn)油氣資源地的可持續(xù)發(fā)展。如前所述，現(xiàn)行的油氣資源稅費(fèi)體系中，資源地的稅費(fèi)分成是非常少的，在將資源稅和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)整合為權(quán)利金后從地稅變?yōu)榱藝?guó)稅之后資源地的分成會(huì)更少，因此中央應(yīng)當(dāng)盡快完善縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重新設(shè)計(jì)油氣資源稅費(fèi)的分配方案，構(gòu)建權(quán)利金的資源地返還機(jī)制，提高資源地在權(quán)利金中的分成比例，并專項(xiàng)用于油氣資源地的生態(tài)環(huán)境的治理和修復(fù)。與此同時(shí)，作為受益者的油氣資源的輸入地，也應(yīng)進(jìn)一步完善橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)資源輸出地進(jìn)行補(bǔ)償和返還，為資源輸出地的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理籌措更多的資金，從而確保油氣資源能夠可持續(xù)的開發(fā)和供給。

(四)推動(dòng)油氣資源稅費(fèi)監(jiān)管體制生態(tài)化改革，提升生態(tài)補(bǔ)償資金管理的整體性和系統(tǒng)性

為了強(qiáng)化其生態(tài)補(bǔ)償性，在對(duì)油氣資源稅費(fèi)體系和分配方案進(jìn)行生態(tài)化改革的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建與之相適應(yīng)的油氣資源稅費(fèi)監(jiān)管體制。我國(guó)礦產(chǎn)資源政出多門，生態(tài)補(bǔ)償資金分散，難以體現(xiàn)環(huán)境管理的整體性和系統(tǒng)性，已不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。［7］即使通過油氣資源權(quán)利金的返還機(jī)制和油氣資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和耗竭補(bǔ)償費(fèi)制度的有效實(shí)施，資源地政府獲得了大量的財(cái)政收入，但在有效監(jiān)管制度缺失的情況下，不可避免的會(huì)產(chǎn)生資源地政府盲目追求政績(jī)效果而對(duì)上述資金進(jìn)行截留或者挪用，將獲得的油氣資源稅費(fèi)大部分用于地方的行政性支出，進(jìn)行一些短期逐利行為，這不僅有悖于油氣資源稅費(fèi)制度的目的和原則，也使中央通過稅費(fèi)制度來調(diào)整資源地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的能力受到影響，不利于油氣資源的合理開發(fā)利用及資源地的可持續(xù)發(fā)展。為了防止和避免上述問題的產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)打破我國(guó)礦產(chǎn)資源管理部門的僵化職能格局，構(gòu)建符合生態(tài)文明建設(shè)要求體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償理念的油氣資源稅費(fèi)監(jiān)管體制，促進(jìn)油氣資源稅費(fèi)的嚴(yán)格管理和有效使用，提升生態(tài)補(bǔ)償資金管理的整體性和系統(tǒng)性。

具體而言，油氣資源稅費(fèi)監(jiān)管體制的生態(tài)化應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手:(1)盡快推動(dòng)生態(tài)執(zhí)法體制改革，實(shí)行垂直管理，消除條塊分割與部門職能交叉的弊端，避免地方政府干預(yù)生態(tài)執(zhí)法，解決監(jiān)控力度偏軟的問題 。［8］(2)為了衡平油氣資源開發(fā)中各利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益，推進(jìn)縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，應(yīng)建立起跨部門、流域、區(qū)域的綜合行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的矛盾和沖突，明晰各方的職責(zé)和權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)制度與標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)補(bǔ)償資金管理的整體性。(3)實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金效果評(píng)估體系，規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的監(jiān)管和使用。［9］(4)借鑒西方國(guó)家礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可強(qiáng)化對(duì)油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)的監(jiān)督，具體的監(jiān)督職責(zé)由專門成立的礦區(qū)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察員來履行，重點(diǎn)監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的投入使用和具體的生態(tài)修復(fù)效果。(5)政府和資源管理部門應(yīng)加大生態(tài)文明建設(shè)等政策和環(huán)境法律法規(guī)的宣傳力度，促進(jìn)油氣企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償環(huán)境社會(huì)責(zé)任意識(shí)的形成，提高油氣企業(yè)自覺主動(dòng)繳納各種油氣資源稅費(fèi)的積極性，實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣資源科學(xué)合理高效的開發(fā)利用，將對(duì)油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境的最低損害。

［1］楊爍．礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的制度缺陷及法律完善 ［J］．中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 (資源環(huán)境)，2015，(3)．

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On the Reform Orientation of Tax and Fee System of Oil and Gas Resources Based on Ecological Compensation

Song Jing
(Dept．of Political Science and Law，Longdong university，Qingyang 745000，China)

The system of oil－gas resources tax and fee provides an important channel for ecological compensation．However，the current oil－ gas resources of tax and fee system design is irrational，making the oil－ gas resources of tax and fee system lack of ecological compensation ，which doesn＇t meet the requirements of ecological civilization construction．Based on the ecological reform of resource tax，this paper analyzes the relevant problems，such as increasing the ecological compensation fee and depletion compensation fee of oil－ gas resources，constructing the resource return mechanism of oil－gas resources tax and fee and promoting the ecological reform of supervision system，so as to provide useful reference for the oil－gas resource tax and fee system of ecological change and the development of relevant policies and laws．

ecological compensation;oil－gas resources;tax and fee system

DF46

A

1009－3745(2017)05－0021－06

2017－07－11

2015年度甘肅省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“西部油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的法律路徑研究”(YB092)

宋婧 (1981－)女，甘肅慶陽(yáng)人，隴東學(xué)院政法學(xué)院講師，武漢大學(xué)訪問學(xué)者，法學(xué)碩士，從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

責(zé)任編輯:韓 靜