社保信息化發(fā)展縱橫談

■文／鮑淡如

社保信息化發(fā)展縱橫談

■文／鮑淡如

社保的信息化伴隨著社保事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展。信息化建設(shè)支撐了社保事業(yè)發(fā)展，在社保事業(yè)發(fā)展過(guò)程中也獲得了發(fā)展的動(dòng)力。

從社保系統(tǒng)內(nèi)部看成效和不足

社保信息化發(fā)展的主要成效。一是涵蓋各類社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)的部、省、市三級(jí)網(wǎng)絡(luò)以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡(luò)框架基本形成，確立了社保信息系統(tǒng)省級(jí)物理集中、全國(guó)邏輯集中的目標(biāo)。二是新出臺(tái)的社保制度實(shí)現(xiàn)了信息系統(tǒng)建設(shè)與政策實(shí)施同步。比如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一應(yīng)用“金保工程”系統(tǒng)軟件，實(shí)現(xiàn)了省市縣100%的覆蓋；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革啟動(dòng)之初，人社部就發(fā)布信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)和參考技術(shù)方案。三是實(shí)施全民參保登記計(jì)劃，建設(shè)全民參保登記省級(jí)集中的信息系統(tǒng)，建立信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。加快社會(huì)保障卡發(fā)放進(jìn)度，全國(guó)已有8.84億人領(lǐng)取了社會(huì)保障卡，普及率達(dá)64.6%。社會(huì)保障卡102項(xiàng)應(yīng)用目錄平均開(kāi)通率達(dá)52%。四是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)，開(kāi)展了兩批電子社保示范城市建設(shè)，優(yōu)先解決網(wǎng)上辦事、個(gè)人權(quán)益記錄查詢、跨地區(qū)醫(yī)保結(jié)算服務(wù)。一些社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)創(chuàng)新自助終端服務(wù)，引入短信、微信平臺(tái)和手機(jī)應(yīng)用工具（APP），將自助服務(wù)業(yè)務(wù)擴(kuò)展到各類社保權(quán)益查詢打印。2016年人社部提出“互聯(lián)網(wǎng)+社保”2020行動(dòng)計(jì)劃，包括基礎(chǔ)能力提升行動(dòng)、管理服務(wù)創(chuàng)新行動(dòng)和社會(huì)協(xié)作發(fā)展行動(dòng)等三項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃和48個(gè)行動(dòng)主題。

社保信息化發(fā)展面臨的主要問(wèn)題。

一是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)層次過(guò)多，管理體制不一，縱向信息集中難度極大。目前全國(guó)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)7915個(gè)，分為部、省、地（市）、縣（市）4級(jí)。機(jī)構(gòu)多的原因一是按險(xiǎn)種分設(shè)，二是統(tǒng)籌層次低。在社保發(fā)展之初這種狀況是難免的，但目前已嚴(yán)重制約社保信息化建設(shè)。二是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)大多為屬地管理，經(jīng)費(fèi)包括信息系統(tǒng)建設(shè)都由地方負(fù)責(zé)。“金保工程”雖然對(duì)規(guī)范信息系統(tǒng)建設(shè)起到了積極作用，但并未徹底改變信息系統(tǒng)不統(tǒng)一的局面。有些地區(qū)的信息化建設(shè)步伐很快，甚至比“金保工程”采用的系統(tǒng)還先進(jìn)，大部分地區(qū)信息系統(tǒng)則很落后。而對(duì)這些信息系統(tǒng)統(tǒng)一的成本很高，難度很大。三是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)的業(yè)務(wù)種類較多，職工五大保險(xiǎn)、居民兩大保險(xiǎn)，加上機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。各項(xiàng)保險(xiǎn)開(kāi)始是分機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，信息系統(tǒng)也是分別開(kāi)發(fā)建設(shè)的。一些地區(qū)近年加大了機(jī)構(gòu)整合力度，實(shí)行了五險(xiǎn)合一管理，但內(nèi)部對(duì)不同險(xiǎn)種仍然是分部門管理的，內(nèi)部數(shù)據(jù)庫(kù)里也有很多信息來(lái)源于不同部門，且未做過(guò)很好的比對(duì)和清理，以至于數(shù)據(jù)庫(kù)信息質(zhì)量存疑，影響到對(duì)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用。

社保信息化中存在的縱向和橫向問(wèn)題歸根結(jié)底是因?yàn)橄喈?dāng)多的機(jī)構(gòu)只是做了信息化服務(wù)于社保業(yè)務(wù)的工作，而沒(méi)有進(jìn)而做信息化改造社保業(yè)務(wù)的工作。一些機(jī)構(gòu)雖然也運(yùn)用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，但只是“社保+互聯(lián)網(wǎng)”，而不是“互聯(lián)網(wǎng)+社保”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的含義決不是僅僅將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用起來(lái)就可以實(shí)現(xiàn)的。而是要用互聯(lián)網(wǎng)的思維、理念來(lái)改造社保業(yè)務(wù)工作乃至改造組織體系。比如互聯(lián)網(wǎng)的理念是“用戶為王”，是一切從用戶的需求出發(fā)而不是從自我方便的角度出發(fā)；是信息共享而不是信息獨(dú)占；是扁平化的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)響應(yīng)而不是科層式的滯后反應(yīng)。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)柜面服務(wù)實(shí)行綜合柜員制已提出多年，但大多數(shù)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有做到。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的困惑在于，沒(méi)有人樣樣都懂以至可以在柜面解決一切問(wèn)題。上海社保從流程和組織機(jī)制上解決了這個(gè)問(wèn)題，專門設(shè)置受理科室負(fù)責(zé)柜面的全部受理事務(wù)，簡(jiǎn)易業(yè)務(wù)當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)，復(fù)雜業(yè)務(wù)受理后流轉(zhuǎn)到審核科室，審核結(jié)果流轉(zhuǎn)回柜面予以回復(fù)。信息系統(tǒng)按流程提供支持，受理、審核的科室在系統(tǒng)中共享信息。于是下沉服務(wù)、網(wǎng)上辦事的流程與柜面服務(wù)邏輯一致，工作也就開(kāi)展起來(lái)了。目前網(wǎng)上社保經(jīng)辦占到全部業(yè)務(wù)量的50%，涉及個(gè)人自辦的業(yè)務(wù)16類35項(xiàng)全面下沉街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，2015年街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了此類業(yè)務(wù)的74.7%。

從政務(wù)服務(wù)看優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)

習(xí)近平同志幾年前在蘭考考察時(shí)說(shuō)，“作風(fēng)建設(shè)和全面深化改革息息相關(guān)。許多問(wèn)題，看起來(lái)是風(fēng)氣問(wèn)題，往深處剖析又往往是體制機(jī)制問(wèn)題。比如，解決聯(lián)系服務(wù)群眾‘最后一公里’的問(wèn)題，就有大量體制機(jī)制創(chuàng)新工作要做。從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，再到農(nóng)村和社區(qū)，如何構(gòu)建服務(wù)管理體系，如何整合人財(cái)物資源，如何有效采用信息化技術(shù)，如何保障公平公正公開(kāi)，如何提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，都需要從體制機(jī)制上研究。要鼓勵(lì)基層大膽探索實(shí)踐，努力取得有利于從根本上解決問(wèn)題、形成長(zhǎng)效化體制機(jī)制的創(chuàng)新成果?！敝螅瑖?guó)務(wù)院提出了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的要求。

2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委、人社部等十幾個(gè)部委《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》，總結(jié)了各地的探索實(shí)踐，提出了“一號(hào)”申請(qǐng)，簡(jiǎn)化優(yōu)化群眾辦事流程；“一窗”受理，改革創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式；“一網(wǎng)”通辦，暢通政務(wù)服務(wù)方式渠道的具體要求。9月，國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作作出總體部署，目標(biāo)是“2020年底前，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，建成覆蓋全國(guó)的整體聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同、省級(jí)統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’體系，大幅提升政務(wù)服務(wù)智慧化水平，讓政府服務(wù)更聰明，讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率”，逐步形成全國(guó)一體化服務(wù)體系。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，是新時(shí)期運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)理念和現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)政府行政管理體制改革的嶄新實(shí)踐。這項(xiàng)改革是政府的自我改革，牽動(dòng)體制機(jī)制和方方面面的利益。社保部門是政府重要的民生部門。在這場(chǎng)改革中社保部門信息化建設(shè)有什么優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)呢？

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中社保信息化建設(shè)的優(yōu)勢(shì)。一是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是從方便百姓辦事（用戶導(dǎo)向）為出發(fā)點(diǎn)的。社保信息化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)都是百姓辦事，社保有覆蓋廣大職工和城鄉(xiāng)居民的辦事網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自然人到政府辦事近一半是社保事務(wù)，社保事務(wù)與所有法人單位都有關(guān)系，因而社保信息化是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的主力軍。二是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要打通各自為政的信息孤島，要推動(dòng)信息共享。社保有多年積累起來(lái)的海量信息，有對(duì)稅務(wù)、工商、公安、民政以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理信息的共享需求，是實(shí)現(xiàn)信息共享的重要陣地。三是社保有與身份證關(guān)聯(lián)的社?？?，發(fā)行量已近9億張，具有六大功能102項(xiàng)應(yīng)用；社?；窘ǔ闪藦氖〉酱宓?級(jí)服務(wù)平臺(tái)，在網(wǎng)上辦事方面也有積極的探索，具備了向“互聯(lián)網(wǎng)+”轉(zhuǎn)型的較好基礎(chǔ)。

社保信息化在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中的劣勢(shì)。一是層級(jí)低的機(jī)構(gòu)信息化權(quán)限低、基礎(chǔ)差?！皺?quán)限低”表現(xiàn)為縣（區(qū)）機(jī)構(gòu)因?yàn)槿狈Y金，一般不擁有獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫(kù)，即使有也不完整，“基礎(chǔ)差”表現(xiàn)為硬件設(shè)施相對(duì)落后，信息管理人才缺乏。二是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”活動(dòng)涉及社保行政部門、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和社保信息化管理部門，協(xié)調(diào)工作具有一定的復(fù)雜性。三是社保管理強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一政策，因此社保機(jī)構(gòu)帶有較強(qiáng)的條線色彩。在實(shí)行垂直管理體制的省份，地方機(jī)構(gòu)往往不擁有完整的獨(dú)立管理權(quán)限。在實(shí)行屬地管理體制的省份，集中式管理的思路和目標(biāo)與《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確的養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌、其他保險(xiǎn)逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)一致，但在融入地方各級(jí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過(guò)程中會(huì)遇到許多實(shí)際問(wèn)題。

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的探索過(guò)程中也有處理得比較好的實(shí)踐。2014年廣東省佛山市禪城區(qū)啟動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，市社保局支持區(qū)社保局按照區(qū)里的統(tǒng)一要求參加這一改革探索，采取了“一門式”服務(wù)的做法。即對(duì)區(qū)內(nèi)各系統(tǒng)不作改動(dòng)，不影響各個(gè)系統(tǒng)原有的運(yùn)行，也不要求各系統(tǒng)將數(shù)據(jù)庫(kù)中的信息導(dǎo)入?yún)^(qū)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，而是對(duì)進(jìn)入服務(wù)大廳（包括實(shí)體和虛擬的大廳）的部門業(yè)務(wù)流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化梳理，由一個(gè)前置的受理平臺(tái)系統(tǒng)與各部門的系統(tǒng)對(duì)接。改革后，區(qū)級(jí)部門共向鎮(zhèn)街和村居委會(huì)下沉300余項(xiàng)事項(xiàng)，其中一半是社保事項(xiàng)，而社保事項(xiàng)中又有44項(xiàng)為即辦件。系統(tǒng)實(shí)施至今社保辦了幾十萬(wàn)筆業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)零差錯(cuò)零投訴。這一做法已被復(fù)制到長(zhǎng)春市二道區(qū)、株洲市荷塘區(qū)、武漢市武昌區(qū)和江門市蓬江區(qū)。老百姓辦事更便捷，社保局節(jié)省了窗口辦事力量，精力可以更多地投放到管理監(jiān)督中去。

低層級(jí)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革實(shí)踐解決了多年困擾信息化建設(shè)的難題。從難度大、信息化薄弱的基層起步實(shí)現(xiàn)突破，給人很多啟示：從老百姓需求出發(fā)才有改革動(dòng)力；用前置系統(tǒng)的方法，不動(dòng)各部門“奶酪”，容易獲得部門支持，減少推進(jìn)阻力；在受理平臺(tái)中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、部門協(xié)同，成本低見(jiàn)效快；兼顧部門和地方積極性，以條為主的集中數(shù)據(jù)庫(kù)和以塊為主的綜合數(shù)據(jù)庫(kù)各有所長(zhǎng)不可偏廢。

從社會(huì)信息化發(fā)展看壓力和動(dòng)力

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能化等信息技術(shù)高速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)信息化進(jìn)入了新階段，這是我國(guó)社保信息化發(fā)展的一個(gè)大背景。社會(huì)信息化的“縱”指的是信息化發(fā)展趨勢(shì)，“橫”指的是同階段各行業(yè)信息化發(fā)展的水平，二者共同構(gòu)成了社保信息化發(fā)展的壓力和動(dòng)力。

社保信息化在社會(huì)信息化發(fā)展中的壓力。一是服務(wù)對(duì)象和服務(wù)模式的變化。在社保服務(wù)人群中領(lǐng)取職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的有0.85億人，占參保人數(shù)的25%；領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇有1.48億人，占參保人數(shù)的29.3%；大量人群低于60歲。目前，我國(guó)手機(jī)用戶已超10億，使用手機(jī)上網(wǎng)的人群在網(wǎng)民中的占比超過(guò)90%，手機(jī)已成為幾乎無(wú)所不能的智能終端。隨著時(shí)間推移，社保的服務(wù)對(duì)象越來(lái)越年輕化，服務(wù)對(duì)象已經(jīng)習(xí)慣用手機(jī)辦事。而社保主體辦事方式仍然是柜面服務(wù)，還時(shí)不時(shí)要排隊(duì)等候。在電子社保發(fā)展過(guò)程中雖然已有一批APP，但功能較弱，基本以查詢?yōu)橹?，很少有辦事功能，更不用說(shuō)支付功能。二是大數(shù)據(jù)的應(yīng)用尚待開(kāi)發(fā)。社保引以為豪的一件事是有海量?jī)?chǔ)存、動(dòng)態(tài)更新的關(guān)乎百姓收入、就業(yè)、醫(yī)療、居住地狀況等大數(shù)據(jù)。有大數(shù)據(jù)固然好，但如果沒(méi)有分析，數(shù)據(jù)的價(jià)值就沒(méi)法體現(xiàn)。金融運(yùn)用大數(shù)據(jù)形成了金融產(chǎn)品使用者的信用評(píng)價(jià)，阿里巴巴運(yùn)用淘寶等平臺(tái)數(shù)據(jù)形成了芝麻分?jǐn)?shù)這樣一種信用評(píng)價(jià)，顯然社保的大數(shù)據(jù)應(yīng)用落后了。大數(shù)據(jù)的價(jià)值不在數(shù)據(jù)本身，擁有巨量數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)不能讓數(shù)據(jù)釋放內(nèi)在價(jià)值，這對(duì)機(jī)構(gòu)來(lái)講壓力是巨大的。三是相比日益增多的新技術(shù)、新應(yīng)用，社保信息化還存在著專門人才匱乏、認(rèn)識(shí)保守的問(wèn)題。比如開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用問(wèn)題，社保人往往認(rèn)為微觀數(shù)據(jù)涉及個(gè)人隱私、宏觀數(shù)據(jù)涉及信息安全，社保數(shù)據(jù)難以開(kāi)放。其實(shí)隱私數(shù)據(jù)可以用脫敏技術(shù)處理，區(qū)塊鏈技術(shù)也提供了更可靠的數(shù)據(jù)安全保護(hù)。如果不努力學(xué)習(xí)、積極探索，被信息時(shí)代淘汰是很現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

社保信息化在社會(huì)信息化發(fā)展中的動(dòng)力。長(zhǎng)期困擾社保經(jīng)辦一大問(wèn)題是任何人都無(wú)法說(shuō)清一個(gè)參保人今后將可以領(lǐng)取多少養(yǎng)老金。因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是由一套公式確定的，公式里還有本人繳費(fèi)狀況和參保地社會(huì)平均工資、領(lǐng)取地社會(huì)平均工資等參數(shù)。因此在信息系統(tǒng)不發(fā)達(dá)的時(shí)候，確立了一個(gè)人在辦退休手續(xù)時(shí)才予以計(jì)算的做法。隨著信息系統(tǒng)的進(jìn)步，養(yǎng)老待遇已經(jīng)由計(jì)算機(jī)自動(dòng)計(jì)算生成了。用算法計(jì)算是信息系統(tǒng)的強(qiáng)項(xiàng)。就像余額寶把傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)用收益率表示的收益細(xì)化成直觀的具體金額，精確到分。假如開(kāi)發(fā)一套隨時(shí)都可以計(jì)算養(yǎng)老待遇的系統(tǒng)，群眾的可獲得感將大大增強(qiáng)，社保制度的吸引力將難以想象地提高。二是云儲(chǔ)存、云計(jì)算以及區(qū)塊鏈技術(shù)將為社保信息化升級(jí)提供強(qiáng)大支撐。這些新技術(shù)的運(yùn)用將極大改變社保信息系統(tǒng)的架構(gòu)。信息集中的趨勢(shì)加深，信息共享的空間擴(kuò)大，將扎實(shí)推動(dòng)各險(xiǎn)種統(tǒng)籌層次的提高；也將推動(dòng)異地就醫(yī)、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接等政策的更好落地。在一個(gè)集中度高、反應(yīng)靈敏的信息系統(tǒng)支撐下，分散的、靈活的、滿足各種動(dòng)態(tài)需求的應(yīng)用才能順利實(shí)現(xiàn)。三是進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及智能化的時(shí)代，或者說(shuō)進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，傳統(tǒng)的工業(yè)文明帶來(lái)的勞動(dòng)關(guān)系經(jīng)受強(qiáng)大的挑戰(zhàn)，建立在勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)保險(xiǎn)制度也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。標(biāo)準(zhǔn)化的、大規(guī)模的生產(chǎn)制造將逐步被柔性化、定制化的生產(chǎn)制造替代。越來(lái)越多的自主從業(yè)創(chuàng)業(yè)，將促進(jìn)社保制度的創(chuàng)新和改革。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將面臨更多個(gè)性化的需求。社保信息化也將跟隨社會(huì)信息化的步伐，為制度和經(jīng)辦的創(chuàng)新改革提供支持，甚至以社保信息化的創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)社保制度和經(jīng)辦的創(chuàng)新。■

作者單位：上海市人社局