基本藥物制度治理困境及法治化保障研究

岳遠(yuǎn)雷

湖北中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院 湖北武漢 430065

在深化醫(yī)改啟動(dòng)階段，基本藥物制度作為五項(xiàng)主體制度之一建立起來(lái)，成為藥品供應(yīng)保障制度的主要內(nèi)容。在基本藥物制度建立過(guò)程中，多以政策文件的形式發(fā)布，2009年8月多部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)家基本藥物制度的實(shí)施意見》正式啟動(dòng)了國(guó)家基本藥物制度，2015年4月九部委聯(lián)合頒發(fā)的《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法》讓基本藥物目錄獲得了相應(yīng)的法律地位。在未來(lái)長(zhǎng)期的規(guī)劃中《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》和《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》也都提出要鞏固完善國(guó)家基本藥物制度。盡管國(guó)家深化醫(yī)改文件對(duì)基本藥物制度進(jìn)行了專門規(guī)定，但基本藥物制度作為藥品供應(yīng)保障的基礎(chǔ)制度，有必要作為法律確定下來(lái)。近幾年，基本醫(yī)療衛(wèi)生立法的開展則為基本藥物進(jìn)一步制度化和法治化提供了契機(jī)。本文在基本醫(yī)療衛(wèi)生立法的背景下分析了基本藥物制度實(shí)施存在的法治困境，據(jù)此提出了法治化路徑，從而為決策提供參考。

1 基本藥物制度入法的生成原因

1.1 健康權(quán)是基本藥物制度的法理理論來(lái)源

依據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條第2款第4項(xiàng)的規(guī)定，締約國(guó)要?jiǎng)?chuàng)造條件，保證每個(gè)人在患病時(shí)可獲得基本醫(yī)療照顧，來(lái)保障公民健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這些條件包括確保獲得基本藥物保障和提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。推行基本藥物制度是國(guó)家保障公民健康權(quán)的一種重要方式，既要求政府確定符合我國(guó)國(guó)情的基本藥物發(fā)展目標(biāo)和路徑，合理配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，從制度層面上減少基本藥物的實(shí)施阻力；也要求中央政府結(jié)合建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的要求，使基本藥物制度法律化，使公民基本用藥的權(quán)益法定化。因此，盡快把國(guó)家基本藥物制度納入“基本醫(yī)療衛(wèi)生立法”進(jìn)程中來(lái)，通過(guò)立法來(lái)推行基本藥物制度，明確基本藥物和其他有關(guān)制度應(yīng)有的法律位階，是《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法宗旨的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)人民健康權(quán)益的重要途徑。[1]

1.2 實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療衛(wèi)生法治化的內(nèi)在要求

新醫(yī)改為“基本醫(yī)療衛(wèi)生立法”提供了新的機(jī)遇，全民醫(yī)療保障、基本藥物制度、家庭醫(yī)生制度、分級(jí)診療制度、現(xiàn)代醫(yī)院管理制度等核心制度正在逐步實(shí)施，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革亟需制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》為其保駕護(hù)航。就目前而言，為保障醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的依法進(jìn)行，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快出臺(tái)《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，落實(shí)憲法確定的公民健康權(quán)。[2]基本藥物的有效供應(yīng)是其順利實(shí)施的關(guān)鍵。基本藥物作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，屬于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)范圍職責(zé)，其供給義務(wù)應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。當(dāng)前，建構(gòu)國(guó)家基本藥物制度是我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制五項(xiàng)重點(diǎn)改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，而以公民健康權(quán)為指導(dǎo)的基本藥物制度建立，將有助于我國(guó)政府在相應(yīng)的職責(zé)范圍內(nèi)履行相應(yīng)義務(wù)，也有助于基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的創(chuàng)新與發(fā)展。

2 基本藥物制度實(shí)施中面臨的法治困境

新醫(yī)改實(shí)施八年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步建立了基本藥物制度，構(gòu)建了維護(hù)公益性、調(diào)動(dòng)積極性、保障可持續(xù)的運(yùn)行新機(jī)制。但由于《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法的缺失、制度體系設(shè)計(jì)不完善、配套措施不及時(shí)等原因，導(dǎo)致基本藥物制度的實(shí)施過(guò)程中面臨一些法治困境與挑戰(zhàn)，這也是《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》制訂中面臨的難點(diǎn)問(wèn)題之一。

2.1 現(xiàn)有法律執(zhí)行依據(jù)強(qiáng)制力不足

為公民用藥權(quán)益提供法律保障，我國(guó)自1984年制定了首部《藥品管理法》，隨后陸續(xù)出臺(tái)并修訂了一系列藥品管理的法律法規(guī)，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)藥品研究、生產(chǎn)、流通、使用和價(jià)格等各環(huán)節(jié)的依法監(jiān)管。[3]然而，正在修訂的《藥品管理法草案》對(duì)如何保障公民獲得基本藥物的權(quán)益以及提高藥物可獲得性也沒有做出應(yīng)有的回應(yīng)，對(duì)基本藥物生產(chǎn)、配送、使用等環(huán)節(jié)的不當(dāng)行為，也沒有針對(duì)性的法律條款對(duì)其進(jìn)行制約，這也是基本藥物制度不能有效發(fā)揮作用的重要制約因素。2015年國(guó)家九部委聯(lián)合頒發(fā)了《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法》，但此辦法在處罰機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制方面還很不完善。另外，2009—2017年之間，政府先后出臺(tái)了十幾個(gè)指導(dǎo)性的政策性文件來(lái)保障其貫徹落實(shí),雖然為完善基本藥物制度奠定了政策依據(jù)和制度基礎(chǔ)，但由于缺乏恰當(dāng)?shù)幕舅幬镏贫葍r(jià)值定位，我國(guó)還沒有建立健全基本藥物制度相關(guān)法律體系，在較高的法律層面上處于缺位狀態(tài)。這些政策性文件并非法律條款，再加上缺乏有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施、財(cái)政補(bǔ)償不到位，無(wú)法解決基本藥物制度實(shí)施中遇到的問(wèn)題。因此，在國(guó)家層面上，亟待通過(guò)強(qiáng)化基本藥物制度的法律地位來(lái)提高其強(qiáng)制力和執(zhí)行力[4]，保證基本藥物的可及性、可負(fù)擔(dān)性、使用合理性。

2.2 基本藥物目錄的法律權(quán)威性不足

由于歷史和國(guó)情的原因，我國(guó)形成了《新型農(nóng)村合作醫(yī)療藥品目錄》、2012年版《國(guó)家基本藥物目錄》、2017年版《國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)藥品目錄》、《國(guó)家低價(jià)藥物目錄》等多個(gè)藥品目錄并存的局面，致使基本藥物目錄的法律權(quán)威性不足，且由于多個(gè)藥物目錄缺乏內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，相互之間會(huì)存在沖突[5]，致使基本藥物目錄使用率不高，無(wú)法充分展現(xiàn)國(guó)家基本藥物目錄的根基作用。有效執(zhí)行《國(guó)家基本藥物目錄》是基本藥物制度成功實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。我國(guó)先后出臺(tái)了8版《國(guó)家基本藥物目錄》，前6版都只頒布了目錄，形同虛設(shè)，沒有得到很好的貫徹落實(shí)。重要制約因素在于單獨(dú)的《國(guó)家基本藥物目錄》沒有法律權(quán)威性和強(qiáng)制力，很難有效規(guī)范基本藥物的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用與管理等活動(dòng)。

2.3 基本藥物遴選機(jī)制處于不合理狀態(tài)

我國(guó)基本藥物的遴選原則是防治必需、安全有效、價(jià)格合理、使用方便、中西藥并重、基本保障、臨床首選和基層能夠配備。然而，上述基本藥物遴選原則概念內(nèi)涵較為抽象、概念外延不好界定，造成實(shí)際運(yùn)作時(shí)困難較多。由于基本藥物目錄調(diào)整的技術(shù)指南和標(biāo)準(zhǔn)缺乏，基本藥物工作委員會(huì)專家的代表性不足、缺乏廣泛的利益相關(guān)者參與，導(dǎo)致與頒布《基本藥物目錄》的初衷有較大差距?；舅幬镥噙x的依據(jù)不足，遴選標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性、地區(qū)代表性和可行性，依靠專家主觀因素較多，沒有很好引入藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)價(jià)，上述情況都是基本藥物可獲得性的阻礙因素。[6]另外，WHO的建議是每?jī)赡旮乱淮位舅幬锬夸洠覈?guó)也在相關(guān)政策文件中提到了該時(shí)限。但目前《基本藥物目錄》已有五年尚未更新，目錄調(diào)整時(shí)間間隔過(guò)長(zhǎng)無(wú)法使基本藥物的遴選處于合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整狀態(tài)。

2.4 基本藥物的采購(gòu)機(jī)制合法性問(wèn)題凸現(xiàn)

由于法律的缺位，我國(guó)各級(jí)政府并沒有被明確賦予提供基本藥物保障方面的義務(wù)，我國(guó)在基本藥品的供給方面就會(huì)顯得捉襟見肘。[7]當(dāng)前，我國(guó)大多省份主要由省級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政管理部門具體負(fù)責(zé)主導(dǎo)現(xiàn)行的基本藥品招標(biāo)采購(gòu)機(jī)制，該制度的正當(dāng)性與合法性主要依靠現(xiàn)行國(guó)家政策，致使省級(jí)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)還有很多不盡人意之處。基本藥物招標(biāo)采購(gòu)存在的法治困境主要表現(xiàn)為：《招標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”，但招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與省或者市衛(wèi)計(jì)委存在著一定利益關(guān)系；基本藥物的生產(chǎn)遭遇“市場(chǎng)失靈”，地方保護(hù)主義盛行，權(quán)力尋租不斷；藥品招標(biāo)制度不規(guī)范，評(píng)標(biāo)過(guò)程中的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)缺乏有力監(jiān)管[8]；藥品招標(biāo)采購(gòu)中，雙信封制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，結(jié)果唯低價(jià)是取，導(dǎo)致低價(jià)藥品短缺[9]。國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)于安徽蚌埠、深圳等地衛(wèi)計(jì)委濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)做出處理的案件也表明，地方衛(wèi)計(jì)委在藥品招標(biāo)采購(gòu)中存在行政壟斷情況。由于地方基本藥品集中采購(gòu)操作方案缺乏合法性，國(guó)內(nèi)部分藥品生產(chǎn)企業(yè)開始運(yùn)用法律武器維護(hù)合法權(quán)益?！爸袊?guó)基藥招標(biāo)第一案”即奧吉娜案件的爭(zhēng)議問(wèn)題是基本藥物招標(biāo)是否適用《政府采購(gòu)法》。法院終審裁定，國(guó)家基本藥物集中招投標(biāo)采購(gòu)行為屬于政府采購(gòu)。此案將會(huì)推動(dòng)基本藥物招采規(guī)定的完善。

2.5 基本藥物缺乏法定使用機(jī)制，財(cái)政補(bǔ)償不到位

現(xiàn)有國(guó)家法律沒有具體規(guī)定各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)如何使用基本藥物，缺乏基本藥物使用法律干預(yù)機(jī)制和引導(dǎo)服從的獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致基本藥物制度的合理用藥原則在醫(yī)療機(jī)構(gòu)中未得到有效執(zhí)行。目前，各地基本藥物使用出現(xiàn)兩個(gè)極端：濫用與邊緣化。由于藥價(jià)虛高可以給醫(yī)生帶來(lái)高額回扣，致使臨床工作中開大處方、不合理處方、抗生素、激素濫用等不合理用藥現(xiàn)象較為嚴(yán)重?；颊邔?duì)基本藥物制度的不了解，缺乏合理用藥意識(shí)，導(dǎo)致基本藥物使用率一般。醫(yī)保支付方式對(duì)醫(yī)療服務(wù)行為和藥品費(fèi)用的監(jiān)督制約作用也未能充分發(fā)揮。國(guó)際上，許多國(guó)家通過(guò)醫(yī)保部門對(duì)藥品價(jià)格進(jìn)行直接干預(yù)，如德國(guó)和日本并不直接管控藥品價(jià)格，但是通過(guò)醫(yī)保部門限制藥品費(fèi)用，間接干預(yù)藥品價(jià)格制定。[10]為了避免上述不良情況的出現(xiàn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)立法法定基本藥物的使用，并且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮醫(yī)保部門的制約作用，使藥品回歸治病本源。

另外，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的相關(guān)制度并不完備，由此導(dǎo)致基本藥物保障財(cái)政支出方面的實(shí)施效果不佳。當(dāng)前，各地基本藥物補(bǔ)償模式主要有以北京市、上海市為代表的收支兩條線管理、以深圳市、安徽省為代表的全額補(bǔ)貼方式、以云南省、湖南省為代表的以獎(jiǎng)代補(bǔ)和以山東省、廣東省為代表的多種渠道多頭補(bǔ)償。目前各地雖然已制定了針對(duì)不同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用基本藥物的補(bǔ)償政策，但各地補(bǔ)償措施的執(zhí)行還有很大差距。

2.6 基本藥物缺乏有效的法律監(jiān)督管理機(jī)制

國(guó)家基本藥物制度推行涉及國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等多個(gè)部門，需要各個(gè)部門通力合作，但由于我國(guó)政府部門體系復(fù)雜，存在嚴(yán)重的部門利益，各自為政，結(jié)果造成不同政策之間存在嚴(yán)重沖突。我國(guó)基本藥物監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能協(xié)調(diào)不力，存在著嚴(yán)重的職能沖突、角色沖突，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管、多頭監(jiān)管或無(wú)人監(jiān)管的情況。在提供基本藥物保障的過(guò)程中，目前暴露出來(lái)的監(jiān)管目標(biāo)不明、監(jiān)管程序混亂等情況，根本在于現(xiàn)階段我國(guó)基本藥物監(jiān)管沒有明確的理念和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的目標(biāo)以及對(duì)監(jiān)管的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，缺乏適宜的考核評(píng)價(jià)體系，政府各部門在某些方面沒有有效履行監(jiān)管責(zé)任。我國(guó)基本藥物監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要限于政府機(jī)關(guān)，也缺乏第三方監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管以及個(gè)人權(quán)利有效救濟(jì)途徑。

3 完善基本藥物制度的法治路徑

基本藥物制度在實(shí)施中出現(xiàn)的上述法治困境，表明基本藥物制度的實(shí)施急需法律加以規(guī)范，做到依法行政，確保合理用藥。在制訂《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》時(shí)，應(yīng)從宏觀、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)基本藥物制度作原則性、框架性的規(guī)定；具體到微觀層面有必要出臺(tái)配套專門的行政法規(guī)《基本藥物條例》，便于實(shí)踐層面的具體落實(shí)和執(zhí)行。

3.1 加快推進(jìn)基本藥物制度的立法進(jìn)程

為了讓基本藥物制度具有可實(shí)施性，立法時(shí)應(yīng)將國(guó)家基本藥物制度納入《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法框架結(jié)構(gòu)中來(lái)，明確基本藥物制度的內(nèi)涵與外延，法定基本藥物的法律地位，規(guī)范基本藥物的遴選機(jī)制，完善基本藥物招標(biāo)采購(gòu)機(jī)制，完備基本藥物的監(jiān)管機(jī)制，這樣才能發(fā)揮法律在基本藥物制度方面的強(qiáng)制性與約束性作用。在制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》時(shí)，要保障人民群眾基本用藥權(quán)益，明確政府在基本藥物服務(wù)中的行政給付義務(wù)，成立法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決國(guó)家基本藥物制度制定和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題；配套行政法規(guī)要明確各級(jí)人民政府、衛(wèi)生計(jì)生行政部門、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、個(gè)人等在基本用藥中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

3.2 明確基本藥物目錄的法律地位

基本藥物目錄是基本藥物供應(yīng)和合理使用的前提。如前文所述，我國(guó)形成了多個(gè)藥品目錄并存局面。為了解決多個(gè)藥品目錄之間的沖突，上述其他等目錄應(yīng)逐步與國(guó)家基本藥物目錄相統(tǒng)一，并通過(guò)高位階的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》明確國(guó)家基本藥物目錄的法律地位，避免出現(xiàn)各自為政現(xiàn)象。在基本藥物目錄的修訂方面，建立科學(xué)、公開、透明的基本藥物目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)更新基本藥物目錄，實(shí)現(xiàn)程序正義，保障結(jié)果正義。配套行政法規(guī)要對(duì)特殊群體用藥采取特殊傾斜政策，特別是增加兒童、老人、慢性病人以及罕見病等特殊人群常見病和慢性病防治的基本藥品，滿足群眾合理的基本用藥需求。[5]另外，在實(shí)踐中要探討處理好國(guó)家基本藥物目錄與常用低價(jià)藥物清單兩者的關(guān)系，把常用低價(jià)藥物的持續(xù)供應(yīng)保障問(wèn)題納入到國(guó)家基本藥物目錄的范疇內(nèi)解決。

3.3 建構(gòu)科學(xué)、公開、透明的基本藥物遴選機(jī)制

為提高我國(guó)基本藥物目錄的科學(xué)性與權(quán)威性，提高遴選過(guò)程的公開透明度，《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》要設(shè)計(jì)科學(xué)、公開、透明的基本藥物遴選機(jī)制、遴選依據(jù)。配套行政法規(guī)要對(duì)國(guó)家基本藥物工作委員會(huì)組成與職責(zé)、基本藥物遴選的原則和條件、基本藥物遴選的程序、基本藥物遴選的方法等方面做出明確的規(guī)定。國(guó)家基本藥物工作委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家基本藥物目錄的遴選，委員會(huì)代表專家應(yīng)當(dāng)由臨床醫(yī)學(xué)、生理藥理學(xué)、藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共衛(wèi)生學(xué)、衛(wèi)生政策學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)等專業(yè)的人員組成以及醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者的廣泛參與。我國(guó)基本藥物遴選應(yīng)借鑒世界衛(wèi)生組織(WHO)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各地區(qū)的差異性以及政府的財(cái)政能力等，建立自上而下與自下而上相結(jié)合的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序，在專家委員會(huì)評(píng)審基本藥物的過(guò)程中，應(yīng)加大循證醫(yī)學(xué)和藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)價(jià)，注重證據(jù)的采集，考慮醫(yī)保機(jī)構(gòu)的支付能力，選擇性價(jià)比高的基本藥物。[11]現(xiàn)實(shí)操作中，對(duì)于目錄遴選的結(jié)果應(yīng)及時(shí)發(fā)布到公共平臺(tái)和接受社會(huì)第三方監(jiān)督，增強(qiáng)目錄的透明度，確保遴選的公正性。

3.4 找準(zhǔn)法治切入點(diǎn)，完善基本藥物招標(biāo)采購(gòu)制度

對(duì)基本藥物供應(yīng)，屬于國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的核心義務(wù)，國(guó)家應(yīng)保證在其管轄的整個(gè)境內(nèi)提供清單上的基本藥物。[12]立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予省級(jí)人民政府有關(guān)部門組織基本藥物招標(biāo)職責(zé)，有效規(guī)范地方政府基本藥物招標(biāo)組織行為。配套行政法規(guī)應(yīng)設(shè)計(jì)合法性評(píng)估的指標(biāo)體系，對(duì)基本藥品集中采購(gòu)規(guī)則的合法性進(jìn)行事前、事中、事后的規(guī)制，努力實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域行政決策的“合法、民主、科學(xué)”目標(biāo)。[13]在實(shí)踐中，應(yīng)該找準(zhǔn)法治切入點(diǎn)，基本藥物集中招標(biāo)采購(gòu)主管部門要嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》探討建立統(tǒng)一的、信息公開的招投標(biāo)平臺(tái)和全面的信息披露制度，實(shí)行藥品分類管理分類采購(gòu)，保障政府藥品招標(biāo)采購(gòu)的公平性和公正性，發(fā)揮基本藥物招標(biāo)采購(gòu)中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用；應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范有序、充分競(jìng)爭(zhēng)、公開透明、依法監(jiān)管的基本藥物招標(biāo)采購(gòu)新機(jī)制，落實(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為招標(biāo)主體的地位?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生法》要對(duì)納入基本藥物目錄的兒童用藥、罕見病的藥物等實(shí)行定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)、優(yōu)先招標(biāo)，保障藥品供應(yīng)。另外，應(yīng)加強(qiáng)基本藥物采購(gòu)合同規(guī)范管理，明確中標(biāo)企業(yè)應(yīng)該享有的權(quán)利和必須承擔(dān)的法律義務(wù)以及不履行合同義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

3.5 法定基本藥物的使用，完善財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制

構(gòu)建基本藥物制度的核心點(diǎn)在于法定基本藥物的使用?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生法》應(yīng)規(guī)定基本藥物無(wú)論在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)還是私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)都要全面配備，采取激勵(lì)措施，鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員優(yōu)先使用基本藥物。為了使醫(yī)生成為國(guó)家基本藥物制度的有力執(zhí)行者，配套行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)業(yè)醫(yī)師和鄉(xiāng)村醫(yī)生的臨床用藥規(guī)范化培訓(xùn)和處方行為的評(píng)價(jià)監(jiān)督，將合理使用基本藥物納入其日?？?jī)效考核工作；并且加強(qiáng)臨床藥師指導(dǎo)安全用藥。由于醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是基本藥物的主要付費(fèi)者，《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》應(yīng)做好基本醫(yī)療保險(xiǎn)目錄與基本藥物目錄的銜接工作，按照規(guī)定基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品報(bào)銷目錄應(yīng)當(dāng)包含所有的基本藥物，提高實(shí)際報(bào)銷水平。政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)付費(fèi)方式的改革，發(fā)揮醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式對(duì)醫(yī)療服務(wù)行為和藥品費(fèi)用的監(jiān)督制約作用。

合理的財(cái)政補(bǔ)償可以確保基本藥物制度順利實(shí)施，政府需要在基本藥物使用方面提供足夠的財(cái)政支持。[14]為了確保補(bǔ)償基金落實(shí)到位，國(guó)家應(yīng)建立科學(xué)、合理、可持續(xù)性的補(bǔ)償機(jī)制，《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》應(yīng)設(shè)立基本藥物保障補(bǔ)償專項(xiàng)基金，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序，嚴(yán)格規(guī)定其使用范圍，確保實(shí)現(xiàn)基本藥物的公平可及，落實(shí)政府的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)。

3.6 完善基本藥物法律監(jiān)管機(jī)制

由于基本藥物的監(jiān)督管理涉及多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)，《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法時(shí)，要制定權(quán)力清單，使基本藥物的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)職責(zé)法定；另外，要整合各部門的行政資源、突破部門限制，積極推進(jìn)行政協(xié)調(diào)機(jī)制的法治化進(jìn)程，建立有利于基本藥物政策推行的多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制和多部門協(xié)調(diào)機(jī)制。為防止違法行為的發(fā)生，配套行政法規(guī)要強(qiáng)化基本藥物質(zhì)量追溯體系建設(shè)，建立完善的基本藥物績(jī)效評(píng)估機(jī)制、行政信息公開制度、藥品安全黑名單制度以及第三方監(jiān)督機(jī)制，減少制度內(nèi)的腐?。粸榱颂峁?quán)利救濟(jì)渠道，《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》要設(shè)計(jì)基本藥物保障的個(gè)人追訴機(jī)制，允許公民就沒有享受到基本藥物保障訴諸司法審查。

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