國有企業(yè)改制法律問題初探

李野平

(中煤地質(zhì)工程總公司，北京 100040)

伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)制度不斷創(chuàng)新演進(jìn)。從小規(guī)模獨(dú)資的業(yè)主制到共同投資、共同管理的合伙制，再到資本來源廣泛、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離、科學(xué)管理的公司制?，F(xiàn)代化企業(yè)制度的演變，推動著傳統(tǒng)國有企業(yè)打破計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以“所有制”為核心的企業(yè)制度，向著新的符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的以“產(chǎn)權(quán)”為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及國有資產(chǎn)優(yōu)化升級。

1 概述

1.1 國有企業(yè)改制

國有企業(yè)改制，是指企業(yè)組織形式或投資主體的變化，其實質(zhì)是企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變更，而企業(yè)作為法人主體依然繼續(xù)存在[1]。國有企業(yè)改制，即改變原有國有企業(yè)的體制和經(jīng)營方式，以便適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國有企業(yè)改制的成敗直接關(guān)系到我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展。國有企業(yè)公司制改革動機(jī)雖然多種多樣，但本質(zhì)上是把企業(yè)塑造成真正的市場經(jīng)營主體[2]。

2017年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)公司制改制工作實施方案的通知》，《通知》提出，2017年底前基本完成國有企業(yè)公司制改制工作，到2020年在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，這標(biāo)志著自從上世紀(jì)90年代開始的國企公司制改革即將畫上句號，中央企業(yè)將全面進(jìn)入公司制時代。

1.2 全民所有制與產(chǎn)權(quán)制度

在傳統(tǒng)的全民所有制度下,國家是生產(chǎn)資料的所有者，代表全體人民掌握資產(chǎn)資源，實現(xiàn)全民的利益訴求。但是，在國家行政權(quán)力的引導(dǎo)影響下，企業(yè)受到行政部門指令的制約，欠缺自主支配企業(yè)資產(chǎn)的權(quán)利。

計劃經(jīng)濟(jì)時代所形成的全民所有制企業(yè)制度，在市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)下向產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變。產(chǎn)權(quán)是以法權(quán)形式體現(xiàn)所有制關(guān)系的科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度，是用來鞏固和規(guī)范商品經(jīng)濟(jì)中的財產(chǎn)關(guān)系，約束人的經(jīng)濟(jì)行為，維護(hù)商品經(jīng)濟(jì)秩序，保證商品經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的法權(quán)工具[3]。國企由全民所有制轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)制度就是要實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束。自我約束的前提是自負(fù)盈虧, 自負(fù)盈虧的前提是自主經(jīng)營, 自主經(jīng)營的前提是企業(yè)必須擁有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，三者相輔相成。

1.3 改制面臨的法律問題

全民所有制向產(chǎn)權(quán)制度的轉(zhuǎn)變過程中，因歷史、政策、體制等原因，企業(yè)內(nèi)外部發(fā)生了巨大變化，如出資結(jié)構(gòu)變化、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、國家產(chǎn)權(quán)發(fā)生變更或注銷、企業(yè)職工及管理工作者身份轉(zhuǎn)化等，勢必會遇到一系列法律問題:

①缺乏公開透明度，導(dǎo)致企業(yè)改制中產(chǎn)權(quán)交易過程欠缺合規(guī)性；

②改制企業(yè)資產(chǎn)評估不規(guī)范，國有資產(chǎn)不能保值增值，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重；

③企業(yè)改制工作缺乏制約機(jī)制，導(dǎo)致逃、漏、廢債現(xiàn)象[4]；

④公司性質(zhì)變更，原有職工勞動關(guān)系不能有效承接；

⑤國企改制大多依據(jù)中央、國務(wù)院政策性文件及部門規(guī)章，人民法院審理企業(yè)改制案件中在適用法律方面存在一定的困難。

截至2017年11月20日，中國裁判文書網(wǎng)中涉及“企業(yè)改制”的法律糾紛數(shù)量已達(dá)67260件。如何能在企業(yè)改制之前、改制過程中做好基礎(chǔ)工作、及時發(fā)現(xiàn)問題，防范法律風(fēng)險，確保改制過程的合法合規(guī)，是本篇主要探討的問題。

2 當(dāng)前國有企業(yè)改制中存在的法律問題

2.1 國有資產(chǎn)流失

《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十條規(guī)定：“國有資產(chǎn)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵害”。此外，第四十二條規(guī)定：“企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，準(zhǔn)確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值”。

在企業(yè)改制資產(chǎn)評估實際操作過程中缺乏監(jiān)管，或聘請的評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)欠缺；或?qū)Y產(chǎn)進(jìn)行低價評估；或只注重有形資產(chǎn)，而對商標(biāo)、專利等無形資產(chǎn)不進(jìn)行評估或評估不足等問題。此外，個別國有企業(yè)中的職員從個人利益出發(fā)，通過違法手段，減少企業(yè)資產(chǎn)，達(dá)到侵占國有資產(chǎn)、據(jù)為己有的非法目的。凡此種種，不準(zhǔn)確的資產(chǎn)評估都將導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失、無法實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)。

2.2 債權(quán)債務(wù)承擔(dān)

國有企業(yè)公司制改制是當(dāng)前企業(yè)改制的一個重要方式, 因改制過程中牽涉到各方面利益的重整與再分配，存在未經(jīng)債權(quán)人同意，擅自改變債務(wù)承擔(dān)主體；借改制之機(jī)、以改制之名行逃債之實；在對原企業(yè)的改制、兼并等過程中對原有債務(wù)的承擔(dān)等問題。

在理論及實際操作過程中，企業(yè)改制可以分為整體改制為公司和部分改制為公司兩種基本形式[5]。在企業(yè)整體改制為公司的情形下，包括改制為有限公司或股份公司，若通過增資擴(kuò)股或轉(zhuǎn)讓部分企業(yè)權(quán)益的方式引入新的投資者，此時，企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模無論變大還是不變，對于原企業(yè)債權(quán)人而言，都不增加其債權(quán)受償風(fēng)險，甚至還可能增加其債權(quán)受償保障。但對于部分改制為公司，如將企業(yè)部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)與其他公司合資重組，僅是保留一定資產(chǎn)在原企業(yè)，因企業(yè)部分財產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到新設(shè)公司中,致原企業(yè)資產(chǎn)價值下降, 其對外償債能力也相應(yīng)降低，容易發(fā)生債務(wù)承擔(dān)問題糾紛。

2.3 職工勞動關(guān)系轉(zhuǎn)變

在國企改制過程中，關(guān)系職工切身利益、容易引發(fā)法律糾紛的就是勞動關(guān)系問題。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下, 國有企業(yè)勞動關(guān)系實際上是“國家包攬、行政隸屬、身份差別、終身固定”的國家屬性勞動關(guān)系[6]。但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，職工與用人單位的關(guān)系，更多的是以經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)，通過法律進(jìn)行約束的市場化勞動者與用人單位之間的關(guān)系。

國企改制中所涉及的勞動、人事、分配三項制度改革，目的也包含盡快形成企業(yè)職工能進(jìn)能出、收入能增能減的機(jī)制，使其逐步與體制外的勞動力市場接軌。但由于部分國企中存在事業(yè)性質(zhì)的單位，人員編制問題較為復(fù)雜，涉及“干部、工人、聘用人員”等各種成分。在社會保障方面，由于事業(yè)單位人員無需繳納社會養(yǎng)老保險，存在職工與其他企業(yè)在重新建立勞動關(guān)系后，無法達(dá)到保險繳納最低年限，影響其享受社會保障的權(quán)益，容易引發(fā)勞動爭議仲裁案件。

3 企業(yè)改制合規(guī)工作措施

3.1 規(guī)范資產(chǎn)評估及產(chǎn)權(quán)交易

國有資產(chǎn)權(quán)益保護(hù)應(yīng)遵從《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，評估過程應(yīng)嚴(yán)格按照《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》的要求，嚴(yán)格資產(chǎn)評估環(huán)節(jié)。須委托國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，按照具體標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)程，對國有資產(chǎn)評估項目進(jìn)行嚴(yán)格的實質(zhì)性審核。評估資料、數(shù)據(jù)要全面、客觀、真實，選用的評估方法須合規(guī)、科學(xué)，評估內(nèi)容要涵蓋企業(yè)的有形及無形資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)權(quán)益得到保護(hù)，防止國有資產(chǎn)流失。

在產(chǎn)權(quán)交易階段，以《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》為工作準(zhǔn)則，落實產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，建立規(guī)范的交易決策和運(yùn)作制度。對產(chǎn)權(quán)交易全過程進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)厲查處違法違紀(jì)人員，確保改制過程中國有資產(chǎn)保值增值。

3.2 明確債權(quán)債務(wù)關(guān)系

針對企業(yè)改制過程中存在的廢債、逃債等問題，最高人民法院于2003年1月3日發(fā)布了《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)?！兑?guī)定》明確列舉了企業(yè)公司制改造、企業(yè)股份合作制改造、企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等不同情況，債權(quán)債務(wù)應(yīng)如何承擔(dān)。如第五條規(guī)定：“企業(yè)通過增資擴(kuò)股或者轉(zhuǎn)讓部分產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)他人對企業(yè)的參股，將企業(yè)整體改造為有限責(zé)任公司或者股份有限公司的，原企業(yè)債務(wù)由改造后的新設(shè)公司承擔(dān)”。第七條規(guī)定：“企業(yè)以其優(yōu)質(zhì)財產(chǎn)與他人組建新公司，而將債務(wù)留在原企業(yè)，債權(quán)人以新設(shè)公司和原企業(yè)作為共同被告提起訴訟主張債權(quán)的，新設(shè)公司應(yīng)當(dāng)在所接收的財產(chǎn)范圍內(nèi)與原企業(yè)共同承擔(dān)連帶責(zé)任”等。

由此可見，《規(guī)定》不僅明確了改制前后債權(quán)債務(wù)應(yīng)如何承擔(dān)，同時規(guī)定了法律責(zé)任的負(fù)擔(dān)主體。對于改制企業(yè)而言，不僅要在改制前對債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面的梳理，此外也要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容，提前防范法律及財務(wù)風(fēng)險。

3.3 變革勞動關(guān)系及用工機(jī)制

國有企業(yè)改制對于勞動關(guān)系的變革就是要確立國有企業(yè)的用工自主權(quán)，使其逐步與體制外的勞動力市場接軌[7]。打破原有體制內(nèi)相對閉塞穩(wěn)定的環(huán)境，勢必會對部分勞動者固有的權(quán)益造成影響。如何才能建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的工資分配和職工能進(jìn)能出的勞動用工機(jī)制，最終實現(xiàn)勞動權(quán)益的保護(hù)問題。

首先，全面梳理掌握企業(yè)現(xiàn)有勞動關(guān)系現(xiàn)狀，針對不用勞動用工類型及具體的改制方式，制定詳細(xì)的實施政策。按照平等自愿、協(xié)商的方式，與勞動者溝通改制后勞動關(guān)系的接續(xù)問題。

其次，充分發(fā)揮企業(yè)工會委員會在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系中的重要組織作用，在改制前向勞動者傳達(dá)企業(yè)改制的具體目標(biāo)、程序、內(nèi)容等，同時了解勞動者的訴求，搭建溝通、解決問題的橋梁。

最后，運(yùn)用法律手段實現(xiàn)維護(hù)職工合法權(quán)益的目標(biāo)，依法妥善處理勞動糾紛。

4 結(jié)語

國企改制在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著極其重要的作用，是最核心、最困難的部分,同時也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。通過對于國企改革中存在問題的梳理，對改制過程中因歷史、政策、體制原因而存在的國有資產(chǎn)保值增值問題、原有債權(quán)債務(wù)如何承擔(dān)問題、職工勞動關(guān)系如何轉(zhuǎn)變等問題進(jìn)行了探討。這一系列問題的存在，從一定程度上反映出，當(dāng)前有關(guān)國企改制的法律制度并不健全，實際操作中，需要將企業(yè)改制工作目標(biāo)與合法合規(guī)性規(guī)范進(jìn)一步融合。

由此，我們也可以看出，法律法規(guī)的制定、完善與實施在國有企業(yè)的改革過程中發(fā)揮著重要作用。隨著全面依法治國方略的深入推進(jìn)，法治將發(fā)揮更重要的支撐和保障作用，完備的法治環(huán)境更有利于國企改制上升到新的水平，實現(xiàn)既定的目標(biāo)，使改革的成果獲得法律的確認(rèn)，達(dá)到完善國企改制的目的，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。

[1]顧功耘.國有經(jīng)濟(jì)法論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2006.

[2]王保樹.國有企業(yè)走向公司的難點及其法理思考[J].法學(xué)研究,1995,1(1).

[3]https://baike.so.com/doc/5399886-5637441.html.

[4]韓旭.國有企業(yè)改制中存在的法律問題及其對策[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2008,24(5).

[5]錢衛(wèi)清，李智慧.成功改制[M].北京:法律出版社,2003:228.

[6]任洪斌.國有企業(yè)改制解惑[M].北京.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2004:2.

[7]李婷玉.國有企業(yè)勞動關(guān)系的變化及其管理趨勢[J].學(xué)術(shù)探索,2006,5(25).