生態(tài)補償機制建設(shè)的八大趨勢

沈滿洪

（寧波大學(xué)商學(xué)院，寧波 315211）

生態(tài)補償機制建設(shè)的八大趨勢

沈滿洪

（寧波大學(xué)商學(xué)院，寧波 315211）

生態(tài)補償機制在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。中央關(guān)于生態(tài)補償機制頂層設(shè)計文件密集出臺，生態(tài)補償機制建設(shè)呈現(xiàn)出八大趨勢：一是從狹義補償拓展到廣義補償；二是從區(qū)內(nèi)補償拓展到區(qū)際補償；三是從林水補償拓展到土地補償；四是從陸上補償拓展到海洋補償；五是從政府補償拓展到市場補償；六是從補償政府拓展到補償居民；七是從模糊補償過渡到精準(zhǔn)補償；八是從單一制度演變到制度組合。完善生態(tài)補償機制需要掃除生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定、生態(tài)環(huán)境價值評價等技術(shù)性障礙和績效評價不夠科學(xué)、實施機制沒有落地等制度性障礙。

生態(tài)補償；機制設(shè)計；未來趨勢

引言

自浙江省人民政府印發(fā)全國第一個省級層面的生態(tài)補償機制文件——《浙江省人民政府關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》（浙政發(fā)〔2005〕44號）以來，生態(tài)補償工作在全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）紛紛展開。十多年來，生態(tài)補償理論的研究、生態(tài)補償機制的設(shè)計和生態(tài)補償實踐的探索，均做出了不懈的努力，取得了顯著的成效。近年來，中央密集出臺相關(guān)文件，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2005〕12號）《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）等。這些文件對全面推進生態(tài)補償機制做出了頂層設(shè)計，從中可以解讀出生態(tài)補償機制建設(shè)呈現(xiàn)出八大趨勢。

1 從狹義補償拓展到廣義補償

生態(tài)補償機制可以從狹義和廣義兩個角度加以理解。狹義的生態(tài)補償機制就是通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的“受益者”支付相應(yīng)的費用；通過制度設(shè)計解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費中的“搭便車”現(xiàn)象，激勵公共產(chǎn)品的足額提供；通過制度變遷解決好生態(tài)投資者的合理回報，激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增殖的一種經(jīng)濟制度[1]。因此，狹義的生態(tài)補償是圍繞生態(tài)保護這一客體而開展的“人”—生態(tài)受益者對“人”—生態(tài)保護者的補償。

廣義的生態(tài)補償則在狹義的生態(tài)補償內(nèi)涵的基礎(chǔ)上做了兩個方面的拓展：第一，從“人”對“人”的補償擴展到“人”對“物”——生態(tài)系統(tǒng)的補償，如礦山企業(yè)開發(fā)礦產(chǎn)資源時需要繳納一部分生態(tài)保證金，這就是一種“人”對“物”的補償，即礦山企業(yè)對于被破壞了的礦區(qū)進行生態(tài)修復(fù)。第二，從生態(tài)保護補償擴展到環(huán)境損害賠償。從數(shù)學(xué)上講，對于具有正外部性的生態(tài)保護者給以補償和對于具有負(fù)外部性的環(huán)境損害者要求賠償是沒有本質(zhì)差別的，但是，生態(tài)保護補償往往被理解成經(jīng)濟學(xué)范疇，環(huán)境損害賠償則往往被理解成法學(xué)范疇。2016年國家社科基金重大招標(biāo)項目指南中第47號項目“海洋生態(tài)損害補償機制研究”，顯然把環(huán)境損害賠償看作一種生態(tài)補償，因此，把生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延放大了。

從狹義補償拓展到廣義補償，其優(yōu)點是可以對有償使用、生態(tài)補償、損害賠償?shù)茸龀鼋y(tǒng)籌安排，缺點是需要區(qū)分不同補償?shù)牟町愋约捌湎鄳?yīng)的補償功能的特殊性。

2 從區(qū)內(nèi)補償拓展到區(qū)際補償

無論生態(tài)保護的正外部性還是環(huán)境損害的負(fù)外部性，均不僅體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟主體之間，而且常常體現(xiàn)在區(qū)域和區(qū)域之間、上游和下游之間、左岸和右岸之間。區(qū)域內(nèi)部的生態(tài)補償機制往往難以解決區(qū)域之間的外部性問題。因此，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施補償”[2]。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“制定橫向生態(tài)補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持”[3]。

區(qū)際的橫向補償需要滿足兩個條件：一是生態(tài)保護者的邊界是清晰的；二是生態(tài)受益者的邊界也是清晰的。在這種情況下，完全可能通過生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間的討價還價建立起生態(tài)補償機制。如果邊界是完全清晰的，只需要區(qū)域之間的補償；如果邊界是部分清晰的，還需要上級政府的補助。這種生態(tài)補償機制可能是基于庇古理論的一個區(qū)域?qū)α硪粋€區(qū)域的補償[4]，也可能是基于科斯定理的兩個區(qū)域之間的產(chǎn)權(quán)交易[5]，如水權(quán)交易、林權(quán)交易等自然資源產(chǎn)權(quán)交易，排污權(quán)交易等環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易，碳權(quán)交易、碳匯交易等氣候資源產(chǎn)權(quán)交易等。

從區(qū)內(nèi)補償拓展到區(qū)際補償，可以促進主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，促進“綠水青山”生態(tài)價值的實現(xiàn)。但是，區(qū)際補償可能面臨較大的交易費用，需要在實施中予以關(guān)注。

3 從林水補償拓展到土地補償

生態(tài)補償機制的實踐首先始于林業(yè)部門。1998年長江、松花江、嫩江的洪災(zāi)引人深思。洪災(zāi)到底是天災(zāi)還是人禍？結(jié)論是：很大程度上是人類對森林系統(tǒng)的過度開發(fā)、對林木資源亂砍濫伐的結(jié)果。因此，以生態(tài)補償機制為手段實施退耕還林、退耕還草，成為重要政策舉措。流域的上下游和左右岸是一個敏感的問題，因此，流域生態(tài)補償也較早被提上議事日程并付諸實施，尤其在南方富水地區(qū)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》明確規(guī)定，生態(tài)補償機制建設(shè)的分領(lǐng)域重點任務(wù)是森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地。這就十分清楚地說明，生態(tài)補償?shù)闹攸c領(lǐng)域?qū)囊酝牧謽I(yè)生態(tài)補償、流域生態(tài)補償拓展到耕地生態(tài)補償、草地生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、荒地生態(tài)補償?shù)?。這是“冰天雪地也是金山銀山”理念的具體寫照。

草地、濕地、荒地、耕地等的生態(tài)補償，既涉及對生態(tài)保護者的生態(tài)正外部性的補償，又涉及對生態(tài)損害者的負(fù)外部性減少的補償。其中，重要的補償途徑是通過“確權(quán)—承包—補償”的方式，在一定的前提下也可以通過產(chǎn)權(quán)交易的方式進行補償。

然后在不同的傳感器節(jié)點數(shù)量(傳感器節(jié)點從50～100,步長10)和不同的距離測量噪聲強度nf(0.05～0.60)的情況下,觀察本文算法和ADM+CGA算法的相對定位誤差,結(jié)果如圖5和圖6所示。

4 從陸上補償拓展到海洋補償

海洋是極為重要的“藍(lán)色糧倉”。在打造海洋經(jīng)濟強國的背景下，加強海洋生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護是題中應(yīng)有之義。相對于陸上的水環(huán)境保護，海洋環(huán)境保護的形勢更加嚴(yán)峻。例如，浙江省經(jīng)過“五水共治”，陸上水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)呈現(xiàn)出整體好轉(zhuǎn)的明顯趨勢。但是，我國東海海域的四類及劣四類海水面積的比例依然呈現(xiàn)出上升的趨勢。

因此，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》明確強調(diào)，海洋是生態(tài)補償?shù)闹攸c領(lǐng)域，并指出：“完善捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助政策，提高轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)執(zhí)行海洋伏季休漁漁民低保制度。健全增殖放流和水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復(fù)補助政策。研究建立國家級海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護補償制度。”[6]由此可見，海洋生態(tài)補償機制涉及三個方面：一是減少生態(tài)損害而降低收入的經(jīng)濟主體；二是參與生態(tài)修復(fù)而付出更大代價的經(jīng)濟主體；三是從事生態(tài)保護而犧牲機會成本的經(jīng)濟主體。

必須看到，海洋生態(tài)保護的復(fù)雜性大于陸上，海洋生態(tài)補償?shù)碾y度也大于陸上。這是因為海洋的公共性特征更加明顯，生態(tài)產(chǎn)權(quán)的界定更加困難。而且，海洋生態(tài)損害、生態(tài)保護等所涉及的經(jīng)濟主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于陸上。

5 從政府補償拓展到市場補償

一般來說，從生態(tài)補償資金來自于政府還是來自于市場，就可以決定生態(tài)補償方式是政府補償還是市場補償。當(dāng)然，在這兩者之間也存在特殊情形，補償資金是政府支付的，但交易形式是地方政府代表區(qū)域利益與其他地方政府討價還價完成的，如內(nèi)蒙古的巴彥淖爾與鄂爾多斯之間、浙江省的東陽市與義烏市之間的水權(quán)交易。

生態(tài)補償機制的基本原則之一是“誰受益，誰補償”，因此，在“誰受益”難以界定的情況下，只能采取政府補償?shù)姆绞剑缟鷳B(tài)公益林建設(shè)中的生態(tài)補償機制，原則上依靠政府財政投入。

但是，在“誰受益”可以明確的情況下，完全可以走市場補償?shù)穆纷?。例如，溫州市在文成縣建設(shè)了珊溪水庫，作為溫州市的“水缸”——飲用水水源。在這種情況下，由生態(tài)水的受益者——溫州市自來水用水戶承擔(dān)生態(tài)補償資金是完全沒有問題的，只要在自來水價格中追加生態(tài)補償金額即可落實。

市場補償?shù)牧硪粋€重要方向是實施自然資源、環(huán)境資源和氣候資源的產(chǎn)權(quán)交易制度。在水權(quán)、林權(quán)、礦權(quán)、地權(quán)、漁權(quán)等自然資源產(chǎn)權(quán)得到界定的前提下，生態(tài)補償是可以通過自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度予以落實的；在生態(tài)權(quán)、排污權(quán)得到界定的前提下，生態(tài)補償是可以通過環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易制度予以落實的；在碳匯權(quán)、碳排放權(quán)得到界定的前提下，生態(tài)補償是可以通過氣候資源產(chǎn)權(quán)交易予以落實的。

在生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)均明確的情況下，無論采取環(huán)境財稅手段的生態(tài)補償還是采取產(chǎn)權(quán)交易手段的生態(tài)補償，實質(zhì)上都是市場補償，雖然此時補償或交易的主體可能是政府，但補償和交易的性質(zhì)是市場。

可見，市場補償?shù)目臻g是極其廣闊的。政府補償面臨的問題是政府失靈，市場補償面臨的問題是市場失靈。相對而言，政府失靈的風(fēng)險更大，因此，在生態(tài)受益者可以界定、生態(tài)產(chǎn)權(quán)可以界定的前提下，應(yīng)該努力謀求市場補償，讓市場機制在生態(tài)資源配置中發(fā)揮決定性作用。

6 從補償政府拓展到補償居民

生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t之一是“誰保護，誰受益”。如果生態(tài)保護者是政府，就應(yīng)該補償政府；如果生態(tài)保護者是居民，就應(yīng)該補償居民；如果生態(tài)保護者是企業(yè)，就應(yīng)該補償企業(yè)。但是，除了林業(yè)生態(tài)補償是真正補到居民的以外，我國生態(tài)補償機制的運行大多還是停留在補償政府階段。而且，補償政府的主要用途是生態(tài)工程建設(shè)和環(huán)境工程建設(shè)。從廣義的生態(tài)補償角度理解，這也是無可厚非的。但是，從狹義的生態(tài)補償角度理解，這是對居民和企業(yè)等其他生態(tài)保護主體的受補償權(quán)的一種漠視。

因此，只有在生態(tài)保護者難以界定的情況下，生態(tài)補償采取補償政府的做法才是恰當(dāng)?shù)?。只要生態(tài)保護者可以界定，那么，就應(yīng)該按照生態(tài)保護的貢獻度大小，在政府、居民、企業(yè)之間進行分配；進一步根據(jù)不同微觀經(jīng)濟主體生態(tài)保護的貢獻度大小進行補償金額的細(xì)分。只有這樣，才能讓各個經(jīng)濟主體都充分感受到“保護生態(tài)就是保護生產(chǎn)力”“綠水青山就是金山銀山”。

7 從模糊補償過渡到精準(zhǔn)補償

生態(tài)補償往往是從無到有、從低到高的過程。例如，浙江省財政安排的生態(tài)補償資金從2006年的2億元增加到2015年的18億元，累計已安排122億元，總體上呈現(xiàn)出實際補償金額越來越接近理論補償金額的趨勢。之所以呈現(xiàn)出這種趨勢，一方面是因為政府的認(rèn)識越來越到位，補償力度逐步加大；另一方面是因為生態(tài)價值測算方法和技術(shù)的進步使得“補多少”的問題一定程度上得到解決。但是，總體上看，生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還是停留在決策者“拍腦袋”的階段，深入推進生態(tài)補償機制建設(shè)，必須解決“補多少”的技術(shù)問題。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境價值的測算，已經(jīng)有了生產(chǎn)率變動法、疾病成本法和人力資本法、機會成本法等市場價值法，防護支出法、旅行費用法、享樂價格法、重新選址法、重置成本法等替代市場法，意愿調(diào)查法、實驗市場法等假想市場法等[7]。運用這些方法進行生態(tài)環(huán)境價值的測算，雖然還做不到像GDP核算方法那樣受到大家的公認(rèn)，但是至少已經(jīng)可以提供參考依據(jù)。針對不同情景選擇不同方法還可以達到盡可能準(zhǔn)確的程度。當(dāng)然，有些方法的運用，測算成本過于昂貴，因此，需要謹(jǐn)慎選擇使用。

8 從單一制度演變到制度組合

生態(tài)補償機制的建設(shè)必須體現(xiàn)責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則：保護得好，就應(yīng)多補償；保護一般，就應(yīng)少補償；保護不力，就應(yīng)當(dāng)負(fù)補償。全國第一例跨地區(qū)生態(tài)補償試點——新安江流域生態(tài)補償方案就充分體現(xiàn)了這一原則。根據(jù)制度設(shè)計，第一期（2012—2014年）的補償方案為：中央財政出資3億元，安徽省和浙江省各出資1億元，合計5億元。如果出境水質(zhì)達到前三年的平均水平，每年5億元全部補償給黃山市；如果出境水質(zhì)達不到前三年的平均水平，那么，中央財政的3億元補償給黃山市，浙江出資的1億元仍然歸浙江，安徽出資的1億元也歸浙江。第二期（2015—2017年）的補償方案為：中央財政出資3億元，安徽省和浙江省各出資2億元，合計7億元。如果出境水質(zhì)達到前三年的平均水平，每年7億元全部補償給黃山市；如果出境水質(zhì)達不到前三年的平均水平，那么，中央財政的3億元補償給黃山市，浙江出資的2億元歸浙江，安徽出資的2億元也歸浙江。該制度的優(yōu)點是：充分體現(xiàn)了生態(tài)保護補償和環(huán)境損害賠償?shù)闹贫锐詈稀５谝黄趯嵤┖笕〉妹黠@成效，出境水質(zhì)明顯改善。正因為制度耦合可以起到單一制度無法起到的作用，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“科學(xué)界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制”[2]；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》明確指出，“研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護補償協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護的新機制”[6]。

生態(tài)補償機制是生態(tài)文明建設(shè)的核心制度之一。但是，生態(tài)補償機制建設(shè)需要進行科技創(chuàng)新，以掃除生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定、生態(tài)環(huán)境價值評價等技術(shù)性障礙，也需要進行制度創(chuàng)新，以掃除績效評價不夠科學(xué)、實施機制缺乏落地等制度性障礙。只有這樣，才能真正落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，建成山清、水秀、天藍(lán)、地凈的“美麗中國”。

[1] 沈滿洪，陸菁．論生態(tài)保護補償機制[J]．浙江學(xué)刊，2004(4): 217-220.

[2] 中共中央，國務(wù)院．中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見[N]．光明日報，2015-05-06.

[3] 中共中央，國務(wù)院．生態(tài)文明體制改革總體方案[N]．光明日報，2015-09-22.

[4] 庇古．福利經(jīng)濟學(xué)[M]．金鏑，譯．北京：中國社會科學(xué)出版社，1999.

[5] COASE R H. T he problem of social cost[J]. The journal of law and economics, 19609, 3(10): 1-44, doi: 10.1086/ 466560.

[6] 國務(wù)院辦公廳．國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見[R]．北京：國務(wù)院辦公廳，2016年5月14日.

[7] 沈滿洪主編．資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)[M]. (第二版)[M]．北京：中國環(huán)境出版社，2015: 201-253.

Eight Trends of the Eco-compensation Mechanism Construction

SHEN Manhong

(Business School of Ningbo University, Ningbo 315211)

s:Eco-compensation mechanism is of great importance in the process of ecological civilization construction in China. The central government has introduced lots of top-level design documents on eco-compensation mechanism, which indicate eight trends including the meaning of compensation expanding from a narrow sense to a generalized one, the range expanding from intra-regional to inter-regional, the object expanding from forest and water resource to the whole land, the content expanding from the land to the ocean, the means expanding from compensation by government only to compensation by both government and market, the beneficiary expanding from the government only to the government, the residents and the enterprises who protect the ecology, the measure being more accurate and the institution being no longer the single one but integrated ones. To improve the eco-compensation mechanism, it is necessary to eliminate the technical obstacles such as to definite the ecological environment property rights, and to evaluate the ecological environment value and so on, and the institutional obstacles such as the lack of scientific performance evaluation method and effective implementation mechanism and so on.

eco-compensation; mechanism design; future trends

X321

1674-6252（2017）03-0024-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.024

國家社科基金重大招標(biāo)項目“海洋生態(tài)損害補償制度及公共治理機制研究——以中國東海為例”（項目批準(zhǔn)號：16ZDA050）。

沈滿洪（1963—），男，寧波大學(xué)校長、商學(xué)院博導(dǎo)、東海研究院首席專家，浙江省生態(tài)經(jīng)濟促進會會長，中國生態(tài)經(jīng)濟學(xué)學(xué)會副理事長，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟理論與政策、生態(tài)文明制度建設(shè)等領(lǐng)域的研究，E-mail: smh@ nbu.edu.cn。