海洋行政執(zhí)法的理論探討與改革取向

高艷

內(nèi)容摘要：隨著我國(guó)海洋立法建設(shè)的進(jìn)展，提高海洋行政執(zhí)法管理的理論與實(shí)踐水平成為迫切需要。在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)海洋行政執(zhí)法的若干理論問(wèn)題，對(duì)我國(guó)海洋行政執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行了反思，并對(duì)進(jìn)一步改進(jìn)海洋行政執(zhí)法的對(duì)策建議，提出以下幾個(gè)方面的思考：加強(qiáng)海上執(zhí)法能力建設(shè)，制定海上聯(lián)合行政執(zhí)法專項(xiàng)規(guī)定，強(qiáng)化涉外執(zhí)法權(quán)，調(diào)整和改進(jìn)海上行政執(zhí)法模式，實(shí)行“管制”型向“善治”型轉(zhuǎn)變等。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法理論海洋行政執(zhí)法

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)海洋管理體制發(fā)生過(guò)幾次重大的變革。經(jīng)過(guò)了由海軍管理、到由國(guó)家科委管理、再到由國(guó)土資源部管理幾個(gè)階段。由于受歷史條件和政治體制等因素的影響，初期的行政執(zhí)行主要是國(guó)家行政命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人指示的執(zhí)行。從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)各行政管理部門(mén)和海洋管理界陸續(xù)出臺(tái)了不少法律、法規(guī)和規(guī)章，90年代以后，加快了立法步伐，不僅部門(mén)行政法逐步趨于完善，而且開(kāi)始制定作為行政法體系架構(gòu)支柱的基本法，如《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》等。進(jìn)入21世紀(jì)，海洋法制建設(shè)走上快車(chē)道，到2009年9月已頒布實(shí)施的涉海法律法規(guī)已經(jīng)達(dá)到36部。雖然未達(dá)到健全程度，但整體上已初步實(shí)現(xiàn)有法可依，完成了由管制型到執(zhí)法型的轉(zhuǎn)變。這是海洋管理體制的實(shí)質(zhì)性變化，是擺脫數(shù)千年人治傳統(tǒng)逐步走向法治的標(biāo)志。

目前，通過(guò)行政改革提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力已成為我國(guó)應(yīng)對(duì)全球化時(shí)代激烈經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要舉措。在海洋領(lǐng)域，提高行政執(zhí)法的水平也成為海洋事業(yè)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在這樣的時(shí)代背景下，在理論與實(shí)踐的結(jié)合上對(duì)我國(guó)海洋行政執(zhí)法進(jìn)行審視，提出改進(jìn)的意見(jiàn)，是十分必要的。

一、行政執(zhí)法的若干理論問(wèn)題

伴隨著我國(guó)行政執(zhí)法的實(shí)踐，相關(guān)理論建設(shè)也取得一定成就。筆者嘗試就其中幾個(gè)主要問(wèn)題進(jìn)行梳理，并在某些方面提出自己的理解。

（一）關(guān)于與行政執(zhí)法有關(guān)的概念

行政。“行政”一詞早見(jiàn)于《史記·周紀(jì)》：“召公周公二相行政，號(hào)曰‘共和?！薄?〕哈耶克提出，西方國(guó)家憲政的本質(zhì)在于三權(quán)分立。即一般認(rèn)為的立法、司法、行政權(quán)力的分立?！?〕長(zhǎng)期以來(lái)，人們從不同角度對(duì)行政一詞作了不同解釋。我國(guó)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋為“行使國(guó)家權(quán)力”的活動(dòng)?！?〕這個(gè)解釋比較簡(jiǎn)明，但比較籠統(tǒng)?！稘h語(yǔ)大詞典》對(duì)行政的釋義有二：一為“執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，管理國(guó)家事務(wù)”；二謂“機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作”。在《行政法學(xué)》教材中解釋為：行政是指國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控?！?〕這些解釋已比較具體了。

執(zhí)法。執(zhí)法是法律實(shí)施的基本形式之一。在法理上，執(zhí)法是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序執(zhí)行法律的專門(mén)活動(dòng)。國(guó)家機(jī)關(guān)包括司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩大系統(tǒng)。〔5〕

行政執(zhí)法。由于對(duì)“行政”、“執(zhí)法”各有不同的理解，因此對(duì)行政執(zhí)法也有不同解釋。社會(huì)各界對(duì)行政執(zhí)法涵義的認(rèn)知，主要表現(xiàn)為以下三類：第一，在現(xiàn)實(shí)層次中，認(rèn)為該行為是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施一類行為方式。行政執(zhí)法對(duì)象一般表現(xiàn)為被動(dòng)接受。因此，這種層次對(duì)行政執(zhí)法的認(rèn)知，從某種角度是一種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的單方行為。第二，在行政法學(xué)角度的認(rèn)知上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法行為過(guò)程中，行政主體和相對(duì)人之間的法律意義上的“平等關(guān)系”，這個(gè)層次的理解強(qiáng)調(diào)的是兩者的互動(dòng)關(guān)系。第三，在行政管理學(xué)角度上，則是放在社會(huì)整體環(huán)境里，認(rèn)為是一種對(duì)社會(huì)整體調(diào)整、規(guī)范、管理的行為，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其社會(huì)整體互動(dòng)特征。〔6〕

海洋行政執(zhí)法。通常指運(yùn)用法律手段實(shí)施海洋管理。具體講，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括政府及其授權(quán)職能部門(mén)，依照法定職權(quán)和程序，對(duì)海洋環(huán)境、資源、海域使用和權(quán)益等海洋事務(wù)執(zhí)行法律的專門(mén)活動(dòng)。海洋行政執(zhí)法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)具體行政行為主要表現(xiàn)形式之一?！?〕

筆者認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法是海洋行政機(jī)關(guān)及其人員貫徹法規(guī)和政策的全部活動(dòng)或整個(gè)過(guò)程。其行為包括以下不同層次、不同階段的多方面的內(nèi)容。

（二）關(guān)于行政執(zhí)法的主體與客體

行政主體。是一個(gè)重要的行政法學(xué)概念，被廣泛使用于法國(guó)、德國(guó)及日本等國(guó)的行政法學(xué)理論中。但各國(guó)在其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、責(zé)任歸屬、分權(quán)背景、使用目的等諸多方面都存在很大的差異。在法國(guó)，行政主體是指具有行政權(quán)能，并能負(fù)擔(dān)由于行使行政職權(quán)而引起的權(quán)利和義務(wù)的主體，它包括國(guó)家、大區(qū)、省、市、鎮(zhèn)和公務(wù)法人。在德國(guó)，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)，并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使，借此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。在日本，行政主體是行政權(quán)的歸屬者。在我國(guó)，根據(jù)目前理論界的通說(shuō)，是指依法享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織?！?〕

海洋行政執(zhí)法的主體。一般來(lái)說(shuō)，依照法律規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府決定，或者由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)委托，對(duì)海洋行政事務(wù)享有行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)及其公職人員，就是海洋行政執(zhí)法的主體。但有的人也認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法主體只有海洋行政主管部門(mén)，其他與海洋有關(guān)的部門(mén)只能稱其為涉海行政主管部門(mén)；涉海部門(mén)所管理的事項(xiàng)只能稱其為涉海事務(wù)，并非海洋事務(wù)。

在我國(guó)，能夠成為海洋行政執(zhí)法主體的途徑有兩個(gè)：一是根據(jù)法律規(guī)定依法產(chǎn)生或者獲得。即要獲得海洋行政執(zhí)法權(quán)，必須要有法律根據(jù)。二是根據(jù)政府決定和行政機(jī)關(guān)委托獲得。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使?！钡?8條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！薄?〕

基于這種認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)包括國(guó)務(wù)院和沿海地區(qū)各級(jí)人民政府、海洋行政管理部門(mén)和涉海行政管理部門(mén)及其海上執(zhí)法隊(duì)伍。這些海洋行政執(zhí)法主體歸納起來(lái)有三類：

第一，國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府。第二，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和沿海地方各級(jí)人民政府的有關(guān)職能部門(mén)。第三，由國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限內(nèi)委托的符合法定條件的事業(yè)組織。

那種認(rèn)為海洋行政執(zhí)法主體只有海洋行政主管部門(mén)的看法，不僅不符合實(shí)際，不利于調(diào)動(dòng)有關(guān)行政部門(mén)的積極性和充分發(fā)揮各有關(guān)行政部門(mén)的作用，而且有悖法律規(guī)定。〔10〕

所謂執(zhí)法的客體，即執(zhí)法行為所要調(diào)整的對(duì)象。海洋行政執(zhí)法的客體可以分為三類：（1）組織和個(gè)人進(jìn)行的海上活動(dòng)。（2）相關(guān)組織和個(gè)人的海岸涉海活動(dòng)。（3）海洋行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的管理活動(dòng)。

（三）關(guān)于綜合行政執(zhí)法

1.綜合行政執(zhí)法的含義

從語(yǔ)源考察，這一概念首次出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院法制辦給北京市城市管理部門(mén)的改革復(fù)函中。學(xué)界對(duì)綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵進(jìn)行了長(zhǎng)期深入的研究，其理論歸納也比較多。有代表性的是以下三種：（1）認(rèn)為是指“一個(gè)行政機(jī)關(guān)或法定組織通過(guò)一定的法律程序，集中行使有關(guān)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法體制”〔11〕，即職權(quán)合一。（2）認(rèn)為是“由依法成立或依法授權(quán)的一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有兩個(gè)或兩個(gè)以上相關(guān)的行政機(jī)關(guān)所具有的行政權(quán)的一種制度”〔12〕，即主體合一。（3）認(rèn)為是“指在行政執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)行政事態(tài)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的有機(jī)的執(zhí)法主體，對(duì)事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣?huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動(dòng)”〔13〕，即調(diào)整合一。

筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)都是正確的。即綜合行政執(zhí)法是執(zhí)法機(jī)關(guān)的綜合和執(zhí)法權(quán)力的綜合，或者說(shuō)是執(zhí)法主體的重組和執(zhí)法權(quán)的調(diào)整。

某種意義上說(shuō)，綜合行政執(zhí)法是從聯(lián)合執(zhí)法的不斷修正發(fā)展起來(lái)的，但是，綜合行政執(zhí)法不同于聯(lián)合執(zhí)法。筆者認(rèn)為，聯(lián)合執(zhí)法僅僅是幾個(gè)主體在一起活動(dòng)而已，往往是臨時(shí)性或隨機(jī)性的，沒(méi)有發(fā)生幾個(gè)主體或幾種職權(quán)的綜合，不具備綜合行政執(zhí)法的要件。

2.綜合行政執(zhí)法的類型

對(duì)綜合行政執(zhí)法的類型有不同的劃分方法。李國(guó)旗從五個(gè)視角做了區(qū)分：第一，依據(jù)法律來(lái)源不同，分為行政授權(quán)綜合行政執(zhí)法和地方法規(guī)授權(quán)綜合行政執(zhí)法；第二，依據(jù)權(quán)力配置的不同，分為相對(duì)集中行政權(quán)的綜合執(zhí)法和部門(mén)內(nèi)部執(zhí)法權(quán)集中的綜合行政執(zhí)法；第三，根據(jù)行政行為種類的不同，分為相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法與相對(duì)集中行政許可權(quán)的綜合行政執(zhí)法；第四，依據(jù)綜合行政權(quán)是按照地域還是按照領(lǐng)域配置的不同，分為區(qū)域型綜合執(zhí)法與領(lǐng)域型綜合執(zhí)法；第五，根據(jù)綜合領(lǐng)域不同，分為城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法與其他領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法?！?4〕筆者認(rèn)為這種區(qū)分比較全面和系統(tǒng)。

（四）關(guān)于執(zhí)法俘獲與被俘獲

規(guī)制俘獲（thecaptureofregulation）理論的起源可以追溯到馬克思關(guān)于大企業(yè)控制制度政策的觀點(diǎn)：一方面，公共品的資源稀缺性決定了其分配是不均等的，而為了維護(hù)本團(tuán)體的利益，各個(gè)利益集團(tuán)產(chǎn)生了俘獲政府規(guī)制者的動(dòng)機(jī)；〔15〕另一方面，基于理性“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，規(guī)制者（立法者、政府及其官員）同樣也追求自身利益的最大化，經(jīng)濟(jì)或政治利益的驅(qū)使容易使得他們的規(guī)制行為產(chǎn)生偏差，被俘獲的規(guī)制者與某個(gè)利益集團(tuán)形成“利益勾連”，提供有利于特定利益集團(tuán)的管制政策。

規(guī)制俘獲理論的研究分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是傳統(tǒng)規(guī)制俘獲理論和新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)制俘獲理論。史蒂格勒指出：立法者和政府手中掌有著國(guó)家賦予的強(qiáng)制性權(quán)力，從而為某一產(chǎn)業(yè)利用規(guī)制政策贏利提供了可能性。某些利益集團(tuán)通過(guò)賄賂、收買(mǎi)政府官員等手段，使得規(guī)制者成為被規(guī)制者的“俘虜”，支持、參與甚至分享壟斷利潤(rùn)的活動(dòng)，從而使得政府規(guī)制成為壟斷利益的保護(hù)傘。第二個(gè)階段是新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)俘獲理論。由拉豐、泰勒等人提出，信息的不對(duì)稱性是發(fā)生規(guī)制俘獲的重要因素，并進(jìn)一步提出了委托—代理理論的分析框架?！?6〕

根據(jù)新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，海洋行政執(zhí)法的背后是多種的利益訴求和博弈，也涉及多個(gè)利益群體的委托代理關(guān)系，主要為：第一，在我國(guó)現(xiàn)有的立法體制下，海洋行政機(jī)關(guān)尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中扮演著重要的角色：在這一過(guò)程中執(zhí)法部門(mén)往往根據(jù)其自身的利益考量，有選擇性進(jìn)行信息提供——盡管它也要接受來(lái)自立法部門(mén)的監(jiān)督；第二，海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與被規(guī)制方是規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系，海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)為了法律秩序的實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的行為進(jìn)行規(guī)制，而被規(guī)制方為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化可能賄賂、收買(mǎi)執(zhí)法人員，執(zhí)法人員可能會(huì)接受俘獲甚至去主動(dòng)獵獲（尋租）從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法俘獲；第三，社會(huì)公眾或其他利益群體為了保護(hù)社會(huì)公共利益或自身利益不受侵犯，有權(quán)利要求執(zhí)法部門(mén)提供公正、有效、合法的服務(wù)。

二、中國(guó)海洋行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

我國(guó)海上行政執(zhí)法的范圍越來(lái)越廣，執(zhí)法事項(xiàng)越來(lái)越多，執(zhí)法能力越來(lái)越強(qiáng)，執(zhí)法力度越來(lái)越大，執(zhí)法水平越來(lái)越高。但也存在一些問(wèn)題。

（一）目的明確和任務(wù)全面的執(zhí)法體系

我國(guó)海洋行政執(zhí)法的范圍廣、事項(xiàng)多、任務(wù)重。筆者將其目的和具體任務(wù)進(jìn)行了整理，具體內(nèi)容如下：

海洋漁業(yè)執(zhí)法。根據(jù)《漁業(yè)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)的漁業(yè)工作?？h級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作。漁政檢查人員執(zhí)行漁業(yè)行政主管部門(mén)及其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)交付的任務(wù)。海洋漁業(yè)執(zhí)法的主要任務(wù)是養(yǎng)護(hù)水生生物資源，保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，管理漁業(yè)船舶和漁港、養(yǎng)殖業(yè)執(zhí)法，負(fù)責(zé)漁業(yè)船舶和船用產(chǎn)品檢驗(yàn)，維護(hù)國(guó)家海洋漁業(yè)權(quán)益和邊境水域漁業(yè)權(quán)益，保障漁業(yè)生產(chǎn)秩序和漁業(yè)安全生產(chǎn)等。

海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法由相關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)。

海域使用執(zhí)法。根據(jù)《海域使用管理法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)海域使用的監(jiān)督管理。沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門(mén)根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。海域使用執(zhí)法的任務(wù)是加強(qiáng)海域使用管理，維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。

海事執(zhí)法。根據(jù)《海上交通安全法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)海事局（交通運(yùn)輸部海事局）及直屬海事機(jī)構(gòu)履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗(yàn)和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)。〔17〕

海上安全執(zhí)法。沿海公安邊防總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)是公安機(jī)關(guān)部署在海上的唯一執(zhí)法力量。分別行使地（市）級(jí)政府公安機(jī)關(guān)、縣級(jí)政府公安機(jī)關(guān)和公安派出所相應(yīng)的職權(quán)。對(duì)發(fā)生在我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架違反公安行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的違法行為或者涉嫌犯罪的行為，依法行使管轄權(quán)。加強(qiáng)與外交、海軍、海關(guān)、漁政、海事、海監(jiān)等相關(guān)部門(mén)的協(xié)作和配合。

海上緝私執(zhí)法。緝私警察實(shí)行海關(guān)和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)，以海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。海關(guān)總署緝私局在廣東分署設(shè)立廣東分署緝私局，在全國(guó)41個(gè)直屬海關(guān)分別設(shè)立各直屬海關(guān)緝私局，在部分隸屬海關(guān)還設(shè)有170個(gè)隸屬海關(guān)緝私分局。

（二）有序的執(zhí)法程序與模式

海洋行政執(zhí)法既有陸上的監(jiān)督管理活動(dòng)，又有海上的監(jiān)督管理活動(dòng)。陸上的執(zhí)法程序包括行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同、行政處罰、行政裁決等。海上的執(zhí)法程序包括定期維權(quán)巡航執(zhí)法、監(jiān)視、監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證等。我國(guó)在海上行使行政執(zhí)法的主要有國(guó)海監(jiān)、海事、漁政、海警和海關(guān)5支隊(duì)伍，采取的執(zhí)法模式主要有兩種：一是以各自執(zhí)法為主，二是特殊情況下的聯(lián)合執(zhí)法。

（三）當(dāng)前仍然存在的問(wèn)題

第一，對(duì)違法行為處理不夠有力。據(jù)國(guó)家海洋局發(fā)布的《2010年中國(guó)海洋行政執(zhí)法公報(bào)》，全國(guó)各級(jí)海監(jiān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法情況如下表：

由此看出，各級(jí)海監(jiān)機(jī)構(gòu)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法行為并沒(méi)有都作出行政處罰。其原因是執(zhí)法成本、執(zhí)法手段問(wèn)題，還是其他問(wèn)題，需要調(diào)查研究。

第二，海上聯(lián)合執(zhí)法組織不夠規(guī)范。目前，我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍主要有五個(gè)。除《海洋環(huán)境保護(hù)法》原則規(guī)定“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)可以在海上實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法”外，與海上執(zhí)法隊(duì)伍有關(guān)的其他法律都沒(méi)有作出“可以在海上實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法”的規(guī)定。因此，現(xiàn)在實(shí)行的海上聯(lián)合執(zhí)法基本上是自行組織，各取所需。其組織形式、任務(wù)和要求，以及執(zhí)法原則和違法處理權(quán)等，都無(wú)法可依。

第三，海上聯(lián)合執(zhí)法效果不夠理想。各種形式的聯(lián)合執(zhí)法往往注重造聲勢(shì)，而對(duì)針對(duì)性、實(shí)效性不夠重視。特別是跨區(qū)域的海上聯(lián)合執(zhí)法和全國(guó)性的海上聯(lián)合執(zhí)法，都不如“專項(xiàng)行動(dòng)”的執(zhí)法效果好。需要探討提高執(zhí)法效果的路徑。

三、中國(guó)海上行政執(zhí)法改進(jìn)的取向

（一）制定海上聯(lián)合行政執(zhí)法專項(xiàng)規(guī)定

為了規(guī)范海上聯(lián)合執(zhí)法行為，提高執(zhí)法的能力和效果，建議由國(guó)務(wù)院制定海上聯(lián)合行政執(zhí)法專項(xiàng)規(guī)定。在規(guī)定中明確海上聯(lián)合行政執(zhí)法的主體、任務(wù)，執(zhí)法范圍，各參加聯(lián)合執(zhí)法部門(mén)的責(zé)任，參加聯(lián)合執(zhí)法人員的條件，實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、登臨檢查的要件，對(duì)各種違法行為的處理程序，對(duì)重大違法事件的處理權(quán)限，對(duì)緊急事件的應(yīng)急措施以及應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律等。

（二）強(qiáng)化涉外執(zhí)法權(quán)

海上執(zhí)法涉及的部門(mén)多、事項(xiàng)多、范圍廣，執(zhí)法環(huán)境不僅海況復(fù)雜，而且可能發(fā)生的情況也非常復(fù)雜。為了使執(zhí)法主體有效應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化“海上執(zhí)法權(quán)”。

目前，我國(guó)現(xiàn)行涉海法律所規(guī)定的法律責(zé)任，都是針對(duì)國(guó)內(nèi)涉海活動(dòng)違法者的行政處罰，沒(méi)有規(guī)定涉外的執(zhí)法權(quán)。建議在制定或者修改涉海法律時(shí)，明確規(guī)定海洋和涉海行政主管部門(mén)對(duì)于涉外違法事件的執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法手段和措施。

（三）調(diào)整和改進(jìn)海上行政執(zhí)法模式

目前，我國(guó)海上行政執(zhí)法是以單部門(mén)執(zhí)法為主，以多種形式的聯(lián)合執(zhí)法為輔；聯(lián)合執(zhí)法又多是單一目標(biāo)的。建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，形成更加規(guī)范全面的條塊結(jié)合的三維執(zhí)法模式，即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的海上執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)領(lǐng)海以外的海上執(zhí)法（包括單目標(biāo)和多目標(biāo)，專業(yè)部門(mén)和聯(lián)合執(zhí)法），沿海地方人民政府所屬有關(guān)部門(mén)的海上執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)組織領(lǐng)海以內(nèi)的海上執(zhí)法（包括單目標(biāo)和多目標(biāo)，專業(yè)部門(mén)和聯(lián)合執(zhí)法）。這種模式既能覆蓋我國(guó)所有管轄海域，又節(jié)約執(zhí)法成本，執(zhí)法效果也會(huì)有較大提高。

（四）加強(qiáng)海上執(zhí)法能力建設(shè)

目前，我國(guó)海上執(zhí)法所用的船舶、飛機(jī)和監(jiān)視、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)設(shè)備等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)海上執(zhí)法的需要，很難做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確定性、快速跟進(jìn)、果斷處理。建議增加投資，加快所需先進(jìn)設(shè)備的研究步伐，爭(zhēng)取在“十二五”期間使我國(guó)海上執(zhí)法能力達(dá)到監(jiān)管立體化、執(zhí)法規(guī)范化、管理信息化、反應(yīng)快速化，基本形成與維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、保障國(guó)家安全相適應(yīng)的執(zhí)法能力。

（五）實(shí)行“管制”型向“善治”型轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)“管制”型執(zhí)法的特點(diǎn)是“高權(quán)性”、“封閉性”與“利益勾連性”，極易出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)尋租的現(xiàn)象。而“善治”型執(zhí)法的本質(zhì)特征在于它是政府與社會(huì)、政府與公民、政府與市場(chǎng)對(duì)公共事務(wù)的互動(dòng)合作管理，私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)和以民間組織為主體的第三部門(mén)或公民社會(huì)在新的治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用。其意蘊(yùn)在于國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，構(gòu)建執(zhí)法俘獲的阻斷機(jī)制?！?8〕善治就是實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的良好互動(dòng)與合作的過(guò)程。善治下政府執(zhí)法的公正性不僅建立在執(zhí)法的合法性與技巧性之上，更取決于行政執(zhí)法的立場(chǎng)，它是決定行政執(zhí)法有效性的重要參數(shù)。