化學(xué)品管理法規(guī)淺析

王蕾，汪貞，劉濟(jì)寧，石利利*

（環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042）

化學(xué)品管理法規(guī)淺析

王蕾，汪貞，劉濟(jì)寧，石利利*

（環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042）

隨著化學(xué)品安全生產(chǎn)、職業(yè)與消費(fèi)者健康和環(huán)境安全等相關(guān)問題的不斷暴露，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)近年來紛紛通過更新法規(guī)或出臺新法規(guī)的形式強(qiáng)化了化學(xué)品管理力度。作為管理經(jīng)驗(yàn)豐富和技術(shù)領(lǐng)先的代表，歐盟、美國、加拿大、日本、韓國和澳大利亞構(gòu)建了涵蓋多種化學(xué)品、全生命周期的化學(xué)品管理法規(guī)體系，確立了行之有效的管理制度——危害分類、標(biāo)簽及名錄管理制度、暴露評估與風(fēng)險評價制度、化學(xué)品優(yōu)先測試評估制度、有害物質(zhì)的職業(yè)衛(wèi)生管理制度、污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度、事故應(yīng)急響應(yīng)制度、公眾知情和利益相關(guān)者參與制度。鑒于我國缺少化學(xué)品管理專項(xiàng)法規(guī)，化學(xué)品管理仍側(cè)重末端污染控制，現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)管理等法規(guī)不足或短缺，本文借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國化學(xué)品管理法規(guī)體系的建議：①樹立化學(xué)品風(fēng)險源頭管控理念，構(gòu)建“無數(shù)據(jù)，無市場”的市場準(zhǔn)入制度。②完善化學(xué)品管理上位法，明確化學(xué)品管理基本制度。③構(gòu)建以環(huán)境和健康風(fēng)險管理為導(dǎo)向的現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)管理?xiàng)l例或規(guī)章。在此基礎(chǔ)上，從5個方面深入分析我國具體化學(xué)品管理制度的不足并提出建議。

化學(xué)品管理；法規(guī)；制度；工業(yè)化學(xué)品；全生命周期

引言

隨著歐盟《化學(xué)品的注冊、評估、授權(quán)和限制》（REACH）法規(guī)的正式實(shí)施、美國《有毒物質(zhì)控制法》（TSCA）及日本《化審法》的修訂以及韓國K-REACH法規(guī)的頒布，世界發(fā)達(dá)國家或地區(qū)紛紛強(qiáng)化了化學(xué)品管理的力度。我國近年來化工行業(yè)發(fā)展迅猛，2016年化學(xué)品產(chǎn)值達(dá)1409歐元，占全球產(chǎn)值的39.9%，化學(xué)品行業(yè)經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)超世界其他國家或地區(qū)[1]。然而作為化學(xué)品生產(chǎn)、使用大國，我國化學(xué)品管理法規(guī)體系不完整，缺少頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致化學(xué)品管理的法律依據(jù)不充分，各監(jiān)管環(huán)節(jié)難以協(xié)調(diào)一致。由此導(dǎo)致我國化學(xué)品生產(chǎn)安全事故高發(fā)、職業(yè)病問題突出、食品和產(chǎn)品質(zhì)量安全問題嚴(yán)峻、化學(xué)品環(huán)境安全問題頻發(fā)。因此有必要梳理發(fā)達(dá)國家或地區(qū)化學(xué)品管理法律法規(guī)的脈絡(luò)，總結(jié)其先進(jìn)的化學(xué)品立法經(jīng)驗(yàn)，審視我國化學(xué)品管理法律法規(guī)體系的不足，為完善我國化學(xué)品管理法律法規(guī)體系提供參考。

本文以工業(yè)化學(xué)品為側(cè)重點(diǎn)，在調(diào)研美國、歐盟、加拿大、日本、韓國及澳大利亞化學(xué)品管理法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，分析發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的化學(xué)品管理法規(guī)基本構(gòu)架和法規(guī)特色，解析行之有效的管理制度或措施；在闡述我國現(xiàn)有化學(xué)品管理相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，提出完善我國化學(xué)品管理法規(guī)體系的建議。

1 發(fā)達(dá)國家或地區(qū)化學(xué)品管理法規(guī)概況

1.1 美國

美國化學(xué)品管理法規(guī)體系比較完善，涵蓋了化學(xué)品生產(chǎn)、存儲、運(yùn)輸、使用、經(jīng)營、處理處置等生命周期的全過程。其中TSCA是美國化學(xué)品管理的基本法，管理工業(yè)化學(xué)品的生產(chǎn)、進(jìn)出口、評價與測試，要求對化學(xué)品實(shí)行全生命周期管理。該法規(guī)主要設(shè)置新化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)或進(jìn)口事前申報制度、現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)數(shù)據(jù)通報（CDR）制度和高風(fēng)險PCB類物質(zhì)管理制度[2]?；瘜W(xué)品的分類標(biāo)簽、運(yùn)輸、職業(yè)安全、廢棄物排放與處理、事故應(yīng)急、信息公開等方面則在其他相關(guān)法規(guī)中明確。《聯(lián)邦有害物質(zhì)管理法》《有毒物質(zhì)包裝危害預(yù)防法》對物品的包裝、有害物質(zhì)的警示標(biāo)簽進(jìn)行規(guī)范要求?！段ｋU物品運(yùn)輸法》用于規(guī)范運(yùn)輸危險物品的人員或包裝制造、制作、標(biāo)注、維護(hù)、修理、修復(fù)、測試人員的行為，對危險物品包裝、標(biāo)注和運(yùn)輸提出具體要求?！堵殬I(yè)安全與衛(wèi)生法》管理作業(yè)場所工人的健康與安全以及相關(guān)的閾值標(biāo)準(zhǔn)。《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲用水法》和《資源保護(hù)與回收法》四部環(huán)保法律對有毒化學(xué)物質(zhì)向環(huán)境中的排放和污染情況進(jìn)行控制管理?！稇?yīng)急計(jì)劃與公眾知情權(quán)法》和《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償與責(zé)任法》主要對化學(xué)事故應(yīng)急和有毒物質(zhì)向環(huán)境中的釋放和轉(zhuǎn)移情況進(jìn)行管理[3]?！断M(fèi)產(chǎn)品安全法》主要用于管理進(jìn)入商業(yè)流通的消費(fèi)產(chǎn)品，確立了消費(fèi)產(chǎn)品證書制度，制造商須對其消費(fèi)產(chǎn)品進(jìn)行安全標(biāo)注，警示用戶所具有的可能危害[3,4]。此外，農(nóng)藥、食品、藥品、化妝品等分別依據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺鼠劑和殺菌劑法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》進(jìn)行管理。

然而這一完善的化學(xué)品管理法規(guī)體系并非自立法之初設(shè)計(jì)構(gòu)建，而是在原有法規(guī)基礎(chǔ)上根據(jù)化學(xué)品管理的實(shí)際需求不斷補(bǔ)充和完善的。在TSCA法案頒布之前，美國已經(jīng)存在《清潔空氣法》《水污染控制法》（后更名為《清潔水法》）、《職業(yè)安全與健康法》以及《消費(fèi)產(chǎn)品安全法》等法律，但這些法律均無法在新化學(xué)物質(zhì)制造或使用之前發(fā)現(xiàn)其對健康與環(huán)境危害，這使得民眾健康和環(huán)境遭受諸多不必要的化學(xué)品危害。1976年TSCA法規(guī)的制定即授權(quán)EPA審查化學(xué)品的健康和環(huán)境風(fēng)險，禁止/限制高風(fēng)險化學(xué)品的生產(chǎn)和銷售，或禁止/限制其特定用途等，其目的是從源頭上控制化學(xué)品風(fēng)險[5]。

值得注意的是，TSCA法規(guī)歷經(jīng)40年后于2016年首次進(jìn)行修訂，該修訂對企業(yè)提供化學(xué)品測試數(shù)據(jù)提出了更高要求。原TSCA法規(guī)要求EPA只有發(fā)現(xiàn)某化學(xué)品可能對環(huán)境或健康帶來高風(fēng)險時，才能要求企業(yè)對該化學(xué)品危害特性進(jìn)行測試；并且規(guī)定除非EPA認(rèn)定某化學(xué)品不安全，否則該化學(xué)品就可以進(jìn)入市場[2]。修訂后的法規(guī)賦予EPA更多權(quán)限，以便在化學(xué)品風(fēng)險評估和優(yōu)先級評定時獲取足夠的化學(xué)品測試信息，使化學(xué)品安全評估完全基于科學(xué)事實(shí)；同時規(guī)定只有EPA認(rèn)定某種新化學(xué)品的安全性后，才能允許其進(jìn)入商業(yè)市場。這一要求本質(zhì)上提高了化學(xué)品管理要求，強(qiáng)化了企業(yè)的主體責(zé)任。

1.2 歐盟

歐盟是當(dāng)前世界上對化學(xué)品控制和管理體系最為完善的區(qū)域，其化學(xué)品管理體系涵蓋了生產(chǎn)/進(jìn)口、轉(zhuǎn)移釋放、存儲運(yùn)輸、事故應(yīng)急、履行國際公約等各方面。其中《關(guān)于化學(xué)品注冊、評估、授權(quán)與限制的法規(guī)》（REACH）是歐盟內(nèi)部統(tǒng)一控制現(xiàn)有化學(xué)品和新化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)、上市銷售及使用的法規(guī)，該法規(guī)對歐盟境內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口的化學(xué)品實(shí)施全面注冊（≥1噸/年的物質(zhì)，含配制品、物品中的物質(zhì)）、評估（≥10噸/年的物質(zhì)，含配制品、物品中的物質(zhì)）、許可（附錄14中的物質(zhì)）和限制（附錄17中的物質(zhì)）制度[6]。其中，物質(zhì)和配制品的分類、標(biāo)簽與包裝參照《歐盟物質(zhì)和混合物的分類、標(biāo)簽和包裝法規(guī)》（CLP）執(zhí)行。

在管理對象方面，REACH法規(guī)不適用于化妝品、農(nóng)作物保護(hù)產(chǎn)品、食品添加劑、獸藥、藥品，這些物質(zhì)將分別參照專項(xiàng)法令進(jìn)行管理，如《關(guān)于協(xié)調(diào)歐盟各國的化妝品指令》《關(guān)于農(nóng)作物保護(hù)產(chǎn)品上市銷售的指令》《統(tǒng)一各成員國之間關(guān)于使用供人類使用食品的食物添加劑授權(quán)的法律》《獸藥制品共同體守則的歐盟議會和理事會指令》《關(guān)于供人類使用的醫(yī)藥產(chǎn)品的共同體法規(guī)的指令》《關(guān)于生物殺滅劑上市銷售的指令》等[7]。同時REACH法規(guī)還與《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的法規(guī)》《歐盟POPs法規(guī)》等特定化學(xué)物質(zhì)管理法規(guī)協(xié)調(diào)一致，對消耗臭氧層物質(zhì)和列入POPs清單的化學(xué)物質(zhì)，REACH將取消其授權(quán)[6]。

在化學(xué)品全過程管理方面，歐盟仍有一系列法規(guī)配合REACH法規(guī)對化學(xué)品生產(chǎn)、上市銷售及使用之外的運(yùn)輸、廢棄物處理處置等其他過程進(jìn)行管理。其中，《國際海運(yùn)危險品法規(guī)》《國際航運(yùn)危險品法規(guī)》《國際鐵路運(yùn)輸危險品技術(shù)規(guī)則》《國際公路運(yùn)輸危險貨物協(xié)定》規(guī)定了水路、陸路和空運(yùn)危險化學(xué)品的相關(guān)要求?！段ｋU化學(xué)品進(jìn)出口管理法規(guī)》是執(zhí)行《鹿特丹公約》的法規(guī)?！稓W盟污染物釋放與轉(zhuǎn)移登記指令》（E-PRTR）規(guī)定了污染物釋放以及廢棄物回收或處置有關(guān)的運(yùn)送登記制度?！段廴究刂品ā贰蛾P(guān)于水框架指令》《廢棄物框架指令》《關(guān)于廢物焚燒指令》《關(guān)于限制大型焚燒裝置某些空氣污染物排放的指令》等法規(guī)分別對不同類型的末端污染物管理做出規(guī)定?！蛾P(guān)于保護(hù)工人避免在作業(yè)場所暴露在化學(xué)、物理和生物因子的指令》《關(guān)于引入鼓勵改進(jìn)作業(yè)場所工人安全和健康措施的指令》等法規(guī)均涉及工人避免職業(yè)場所危險化學(xué)品暴露的勞動保護(hù)要求。《關(guān)于防止危險物質(zhì)重大事故危害的指令》（塞維索指令I(lǐng)I）主要管理危險物質(zhì)引發(fā)的重大事故[5,7]。

1.3 加拿大

加拿大化學(xué)品管理法規(guī)體系完整，基本涵蓋了化學(xué)品管理的各個領(lǐng)域。雖然加拿大并沒有真正意義上的化學(xué)物質(zhì)控制基本法，但《加拿大環(huán)境保護(hù)法》[8]在前言以及“控制有毒物質(zhì)”“污染控制和廢物管理”“涉及緊急情況的環(huán)境事件”等章節(jié)明確了政府管理化學(xué)品風(fēng)險的責(zé)任、管理制度及化學(xué)品相關(guān)事故應(yīng)急管理措施，基本發(fā)揮了集安全管理和環(huán)境危害控制于一體的綜合性化學(xué)品基本法的作用。以《加拿大環(huán)境保護(hù)法》中化學(xué)品管理的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，加拿大聯(lián)邦政府和省政府共制定了140多部法規(guī)或條例對化學(xué)品管理的特定領(lǐng)域或過程提出具體要求?！段ｋU產(chǎn)品法》（HPA）、《受控產(chǎn)品管理法》（CPR）、《加拿大進(jìn)出口許可法》《成分申報條例》（IDL）等對危險產(chǎn)品或受控產(chǎn)品的銷售和進(jìn)口提出明確要求，規(guī)定了危險產(chǎn)品成分標(biāo)簽的形式和內(nèi)容；《新物質(zhì)申報條例》明確了新化學(xué)物質(zhì)的申報管理要求；《危險物品資料審核法》（毒性物質(zhì)信息審核法，HMIRA）、《危險物品資料審核條例》（HMIRR）等提出了危險物品信息審核、危險信息公開的具體要求；《工作場所有害物質(zhì)信息體系》確立了標(biāo)準(zhǔn)化的工作場所有害物質(zhì)提供信息標(biāo)識系統(tǒng)，旨在減少由工作場所危險物品引起的職業(yè)傷害[9]。此外各省的職業(yè)安全衛(wèi)生法等地方法規(guī)對上述聯(lián)邦法規(guī)進(jìn)行了補(bǔ)充或提出了特殊要求。通過這些法律法規(guī)，加拿大確立了包括分類管理和名錄制度，化學(xué)物質(zhì)標(biāo)簽制度、安全評價和安全數(shù)據(jù)說明書制度，新物質(zhì)、新行為的申報制度，危險物質(zhì)信息審核制度，工作場所有害物質(zhì)的重點(diǎn)防控制度，數(shù)據(jù)分享制度、信息披露豁免制度以及公眾知情制度等在內(nèi)的化學(xué)品管理制度體系[4,10]。

1.4 日本

日本化學(xué)品立法起步較早，并根據(jù)實(shí)際發(fā)現(xiàn)的新問題循序漸進(jìn)地建立新的法規(guī)或完善現(xiàn)有法規(guī)，同時保證不同法規(guī)之間相輔相成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。目前日本已經(jīng)形成以《化學(xué)物質(zhì)審查與生產(chǎn)控制法》（簡稱《化審法》）為核心，輔之以《化學(xué)物質(zhì)管理促進(jìn)法》（簡稱《化管法》）等6部普通工業(yè)化學(xué)品法律、約30部特定用途化學(xué)品的法律、限制化學(xué)品排放和廢棄的法律、保護(hù)消費(fèi)者安全和大氣污染防治的法律，以及近百項(xiàng)政令和省令補(bǔ)充構(gòu)成的日本化學(xué)品法律法規(guī)基本框架。其中《化審法》統(tǒng)管工業(yè)化學(xué)品進(jìn)口申報，對第一種、第二種特定化學(xué)物質(zhì)嚴(yán)格管理，對監(jiān)視化學(xué)物質(zhì)和優(yōu)先評價化學(xué)物質(zhì)優(yōu)先管理；《有毒有害物質(zhì)控制法》適用于有毒有害物質(zhì)的健康衛(wèi)生管制；《食品衛(wèi)生法》《農(nóng)用化學(xué)品法》《藥事法》主要用于監(jiān)管特定用途的化學(xué)物質(zhì)；《大氣污染防治法》《水污染防治法》《廢棄物處置法》《化管法》用于規(guī)范化學(xué)物質(zhì)的排放和廢氣處理處置。對上述法律法規(guī)管理范圍涉及不到的領(lǐng)域，日本制定了政令，基本覆蓋了化學(xué)品生產(chǎn)、使用、排放和廢棄的全過程[4,5]。

1.5 韓國

韓國的化學(xué)品管理始于20世紀(jì)60年代，當(dāng)時制定了韓國《有毒物質(zhì)控制法案》（Act on Poisons and Toxins），該法案主要為防止有毒有害物質(zhì)中毒。20世紀(jì)90年代，開始了全面管理化學(xué)品管理政策，制定了《有毒化學(xué)物質(zhì)控制法案》（Toxic Chemicals Control Act），該法案是韓國化學(xué)品管理的基本法律，側(cè)重于化學(xué)品的環(huán)境安全和公共健康管理。該法案于2015年1月1日拆分成K-REACH法規(guī)和化學(xué)品控制法案（CCA）。K-REACH負(fù)責(zé)監(jiān)管新化學(xué)物質(zhì)和指定的現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)（注冊、授權(quán)、限制、禁止），CCA負(fù)責(zé)監(jiān)管危險化學(xué)品的生產(chǎn)和使用。對于特別用途的化學(xué)品，如放射性化學(xué)品、藥品、毒品、化妝品、農(nóng)藥、化肥、食品添加劑、飼料、火藥、有毒氣體分別由《原子能法》 《藥品事務(wù)法》《毒品管理法》《化妝品法》《農(nóng)業(yè)化學(xué)品管理法》《化肥管理法》《食品衛(wèi)生法》《牲畜和魚飼料管理法》《槍炮、刀劍和彈藥管理法》《高壓氣體安全管理法》等進(jìn)行特別規(guī)制。此外，《工業(yè)安全和健康法》規(guī)定了工作場所基于勞工保護(hù)的化學(xué)品環(huán)境管理制度。有毒化學(xué)物質(zhì)控制法案、特別用途的化學(xué)品管理法以及《工業(yè)安全和健康法》構(gòu)成了韓國化學(xué)品管理法規(guī)體系[11]。

1.6 澳大利亞

澳大利亞化學(xué)品管理法規(guī)體系由多部聯(lián)邦法律和州立法規(guī)組成。其中《工業(yè)化學(xué)品（申報和評價）法》[10,12]確立了國家工業(yè)化學(xué)品申報評價體制，明確了包括化妝品在內(nèi)的化學(xué)物質(zhì)進(jìn)口、使用運(yùn)輸和處置等過程的管理要求。農(nóng)藥、獸藥、醫(yī)藥、食品添加劑等化學(xué)物質(zhì)的管理由其他單行法另行規(guī)定，包括《農(nóng)業(yè)和獸用化學(xué)品（準(zhǔn)則）法》《國家殘留物調(diào)查管理法》《醫(yī)用產(chǎn)品管理法》《澳大利亞—新西蘭食品（標(biāo)準(zhǔn)）法》?！秶衣殬I(yè)衛(wèi)生和安全委員會法》《國家作業(yè)場所危險物質(zhì)控制模式法規(guī)》主管作業(yè)場所危險物質(zhì)，加強(qiáng)勞動保護(hù)?！段ｋU貨物公路運(yùn)輸改革法》《海洋貨物運(yùn)輸法》規(guī)定了化學(xué)品安全運(yùn)輸要求。《臭氧保護(hù)法（修訂案）》《危險廢物（進(jìn)出口管理）法（修訂案）》分別對《蒙特利爾議定書》《巴塞爾危險廢物公約》破壞臭氧層物質(zhì)、危險廢物的國際公約履約做出規(guī)定[13]。除聯(lián)邦立法外，澳大利亞各州頒布的化學(xué)品安全和環(huán)境保護(hù)法規(guī)，主要監(jiān)管化學(xué)品職業(yè)衛(wèi)生和安全、運(yùn)輸、存儲、使用和處置[14]。

1.7 發(fā)達(dá)國家或地區(qū)化學(xué)品管理法規(guī)特點(diǎn)

縱觀發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的化學(xué)品管理法規(guī)，其法規(guī)體系的核心均包含以下重要的管理制度：危害分類、標(biāo)簽及名錄管理制度、暴露評估與風(fēng)險評價制度、化學(xué)品優(yōu)先測試評估制度、有害物質(zhì)的職業(yè)衛(wèi)生管理制度、污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度、事故應(yīng)急響應(yīng)制度、公眾知情和利益相關(guān)者參與制度。法規(guī)體系結(jié)構(gòu)包括兩種：單行的化學(xué)品法配套具體法規(guī)、條例或法規(guī)條款的形式；相關(guān)法律（非化學(xué)品單行法）條款配套具體法規(guī)、條例或法規(guī)條款的形式。法規(guī)管理對象涵蓋工業(yè)化學(xué)品的新化學(xué)物質(zhì)、現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)以及醫(yī)藥、農(nóng)藥、獸藥、化妝品、食品添加劑等特定用途化學(xué)品；管理的過程涵蓋生產(chǎn)、進(jìn)口、使用、運(yùn)輸、廢棄排放與處理處置的全生命周期。

2 我國化學(xué)品管理法規(guī)現(xiàn)狀

我國目前沒有化學(xué)品管理單行法，化學(xué)品管理法規(guī)體系主要由相關(guān)的國家法律、國務(wù)院條例和部委規(guī)章以及地方法規(guī)組成[15]。其中《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》[16]是我國環(huán)境保護(hù)基本法，是包括對化學(xué)品在內(nèi)的所有領(lǐng)域的一部環(huán)境保護(hù)倡議法，但未對化學(xué)品提出具體管理措施。其他相關(guān)國家法律對末端污染物控制、職業(yè)暴露保護(hù)、事故應(yīng)急等方面提出基本要求，但也無具體管控措施，如《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[17]等。在國務(wù)院條例層面，《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》與化學(xué)品管理直接相關(guān)，適用于危險化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)陌踩芾?，明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門對危險化學(xué)品和新化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境管理職能[18]。在部門規(guī)章層面[14]，《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》（環(huán)保部令7號）規(guī)定對新化學(xué)物質(zhì)實(shí)施生產(chǎn)或進(jìn)口前申報登記，首次實(shí)現(xiàn)了化學(xué)品源頭控制，標(biāo)志著我國新化學(xué)物質(zhì)申報登記制度的建立和不斷完善。《化學(xué)品首次進(jìn)口及有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理規(guī)定》對進(jìn)出口我國的化學(xué)品進(jìn)行專項(xiàng)環(huán)境管理?！段ｋU化學(xué)品登記管理辦法》《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》《危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》是《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》實(shí)施細(xì)則的一部分，主要關(guān)注危險化學(xué)品安全生產(chǎn)管理。其他條例和部門規(guī)章則在國家基本法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了化妝品、農(nóng)藥、獸藥、食品添加劑、藥品、固體廢物、易制毒化學(xué)品等的進(jìn)口、生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、使用過程的管理措施，以及工作場所的勞動保護(hù)、事故應(yīng)急預(yù)案[19]。此外，少數(shù)省、自治區(qū)、直轄市也頒布了一些化學(xué)品環(huán)境管理相關(guān)的地方法規(guī)，如《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》《天津市有毒化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》等,對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、使用化學(xué)品的污染防治以及廢棄化學(xué)品的收集、暫存、銷售、運(yùn)輸和處置做出具體規(guī)定[20]。

3 我國化學(xué)品管理法規(guī)和具體制度存在的問題及建議

3.1 我國化學(xué)品管理法規(guī)基本理念和構(gòu)架方面

我國化學(xué)品管理法規(guī)雖然涉及工業(yè)化學(xué)品、化妝品、農(nóng)藥、獸藥、食品添加劑等多個對象的進(jìn)口、生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、使用和廢棄處置過程，但在法規(guī)框架、立法理念、管控措施方面仍存在不足，主要包括：①在缺少化學(xué)品管理單行法的前提下，環(huán)境保護(hù)基本法中也并未明確化學(xué)品管理的基本制度，導(dǎo)致化學(xué)品管理缺少上位法依據(jù)。②化學(xué)品管理仍側(cè)重末端污染控制，基于風(fēng)險評估的源頭控制理念尚未完全確立。③目前的管理體系僅涉及新化學(xué)物質(zhì)登記管理，對數(shù)量、種類占絕對優(yōu)勢的現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)缺少管理要求。④現(xiàn)行管理?xiàng)l例和規(guī)章重點(diǎn)關(guān)注危險化學(xué)品的安全生產(chǎn)，對環(huán)境保護(hù)缺少具體管理規(guī)章。針對以上主要問題，本文建議從以下幾方面加以完善：

3.1.1 樹立化學(xué)品風(fēng)險源頭管控理念，構(gòu)建“無數(shù)據(jù)，無市場”的市場準(zhǔn)入制度

由于化學(xué)物質(zhì)不同的致毒模式，物質(zhì)間聯(lián)合作用，物質(zhì)與不同介質(zhì)間多樣的物理、化學(xué)及生物作用的存在，化學(xué)品引起的末端污染機(jī)制復(fù)雜、危害難以預(yù)測。這給末端管控化學(xué)品污染問題帶來巨大的技術(shù)難題和管理難題。而基于化學(xué)品風(fēng)險的管理策略則是對單一明確的化學(xué)物質(zhì)在進(jìn)入市場前進(jìn)行風(fēng)險評估，限制或禁止高風(fēng)險化學(xué)品進(jìn)入市場，從而有效避免可能引起的環(huán)境和健康風(fēng)險。這一管理策略雖然增加了前端的化學(xué)品危害測試和評估成本，但極大削減了可能的末端污染控制成本；同時形成了化學(xué)品管理的抓手，將化學(xué)品管理的責(zé)任主體由政府轉(zhuǎn)移至企業(yè)自身，有助于推進(jìn)整個化學(xué)品管理法規(guī)體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。這也是目前發(fā)達(dá)國家化學(xué)品管理法規(guī)體系改革的主要方向。

3.1.2 完善化學(xué)品管理上位法，明確化學(xué)品管理基本制度

目前化學(xué)品管理上位法的缺失對化學(xué)品管理?xiàng)l例、規(guī)章的落實(shí)帶來巨大阻力?！段ｋU化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》是目前有明確規(guī)定的、化學(xué)品管理的最高水平執(zhí)法依據(jù)。但由于該條例仍未上升到國家法律層面，且缺少明確的化學(xué)品管理基本制度和環(huán)境風(fēng)險管理的支撐性文件，該條例在化學(xué)品環(huán)境管理活動執(zhí)行方面仍顯乏力。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國化學(xué)品管理上位法可單獨(dú)確立單行法或在環(huán)境保護(hù)基本法中加入化學(xué)品管理的要求，明確化學(xué)品在環(huán)境安全、人體健康和生產(chǎn)安全三方面的管理需求，從而彌補(bǔ)化學(xué)品管理法律依據(jù)的缺失。與此同時，上位法應(yīng)明確化學(xué)品管理的基本制度，構(gòu)建化學(xué)品管理法規(guī)的基本框架，為配套法規(guī)或條例的制定或完善提供綱領(lǐng)性指導(dǎo)，避免法規(guī)體系管理重疊和不協(xié)調(diào)。

3.1.3 構(gòu)建以環(huán)境和健康風(fēng)險管理為導(dǎo)向的現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)管理?xiàng)l例或規(guī)章

我國現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)45 000多種，其中僅約2660種在國際權(quán)威數(shù)據(jù)庫中具有危害性測試數(shù)據(jù)。大量的現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)未經(jīng)過風(fēng)險評估而暴露于環(huán)境或人群中，其中的潛在風(fēng)險難以預(yù)估。目前雖有2828種化學(xué)物質(zhì)列入《危險化學(xué)品目錄》（2015）并處于《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》的監(jiān)管之下，但這些物質(zhì)的篩查和評估缺少制度性和規(guī)范性要求，如何持久維護(hù)和更新成為難題。鑒于此，我國亟待確立現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境和健康風(fēng)險管理制度、優(yōu)先管理名錄篩查制度、現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)信息分享制度，解決現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)管理難題，彌補(bǔ)化學(xué)品環(huán)境管理的不足。

3.2 具體管理制度方面

管理制度是法規(guī)體系的核心內(nèi)容。然而我國目前以法規(guī)形式明確的化學(xué)品管理制度主要是新化學(xué)物質(zhì)申報登記制度和風(fēng)險評價制度，對比發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的化學(xué)品管理法規(guī)體系，存在諸多亟待完善之處：

3.2.1 完善新化學(xué)物質(zhì)申報登記制度

新化學(xué)物質(zhì)申報登記制度自2010年修訂并實(shí)施以來，低風(fēng)險類簡易申報和科研備案申報數(shù)量約為高風(fēng)險類常規(guī)申報的56倍，耗用大量審核審批資源。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，90%簡易申報為特殊情形申報，盡管無須專家評審，但仍需開展形式審查[21]。為此，應(yīng)借鑒國際化學(xué)品管理通行的“以風(fēng)險為導(dǎo)向的分類管理”理念，進(jìn)一步強(qiáng)化高風(fēng)險常規(guī)申報物質(zhì)管理，簡化低風(fēng)險簡易申報物質(zhì)的管理[21]。

3.2.2 建立高關(guān)注化學(xué)品優(yōu)先管理制度

化學(xué)品優(yōu)先管理的目的是將管理重點(diǎn)集中在高危害、高風(fēng)險的化學(xué)物質(zhì)上。為了提高化學(xué)品管理效率，建議以現(xiàn)有的《危險化學(xué)品目錄》為基礎(chǔ)，借鑒國外相關(guān)名錄篩選方法[22]設(shè)置優(yōu)先管理化學(xué)品篩選標(biāo)準(zhǔn)，制定優(yōu)先管理類化學(xué)品風(fēng)險評估計(jì)劃，動態(tài)更新和維護(hù)高關(guān)注化學(xué)品名錄，對不同風(fēng)險等級的化學(xué)品提出不同級別的管理措施。

3.2.3 完善暴露評估與風(fēng)險評價制度

化學(xué)品管理的重點(diǎn)在于源頭控制，風(fēng)險評價是源頭控制的重要工具。新修訂的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》雖已對新化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險評價提出具體要求，但由于配套的暴露評估方法（《化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險評估導(dǎo)則》（征求意見稿））一直未正式發(fā)布，且評估方法未結(jié)合我國化工行業(yè)現(xiàn)狀和實(shí)際環(huán)境條件，導(dǎo)致新化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險評估缺少科學(xué)依據(jù)。建議建立和完善現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)和新化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險評估制度，結(jié)合我國化工行業(yè)現(xiàn)狀和實(shí)際環(huán)境條件制定暴露評估方法，收集化學(xué)品暴露可能性信息，確立暴露評估制度。

3.2.4 建立化學(xué)品污染物釋放和轉(zhuǎn)移登記制度

化學(xué)品污染物釋放和轉(zhuǎn)移登記制度（PRTR）要求企業(yè)定期匯總工業(yè)設(shè)施向各種環(huán)境介質(zhì)排放廢氣、廢水、廢渣、廢棄物等污染物中含有的、特定范圍的、有毒有害物質(zhì)的信息，并將其提供給公眾和相關(guān)管理部門。國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，PRTR有利于動態(tài)收集和掌握高關(guān)注化學(xué)品環(huán)境污染排放和處置的數(shù)量信息，為其他化學(xué)品管理措施提供基礎(chǔ)依據(jù)，同時又可保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，促進(jìn)有毒化學(xué)品企業(yè)自身清潔生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)意識的提高。鑒于我國處于化學(xué)品管理初期，可參考國外PRTR制度，并適當(dāng)減少PRTR登記化學(xué)品類別及申報噸位的要求，將管理重點(diǎn)放在高暴露量、高危害化學(xué)品上。

3.2.5 建立公眾知情和參與制度

我國目前的化學(xué)品管理主要側(cè)重于政府主體責(zé)任，管理效率較低。就新化學(xué)物質(zhì)登記管理而言，政府須承擔(dān)申報資料形式規(guī)范性及內(nèi)容符合性審查、測試報告與風(fēng)險評估報告有效性及科學(xué)性審查、危害評估分類、風(fēng)險評估結(jié)論等多項(xiàng)責(zé)任，但仍無法激發(fā)企業(yè)主動選擇低風(fēng)險替代產(chǎn)品、積極尋求風(fēng)險控制措施[21]。因此有必要建立公眾知情和參與制度，賦予公眾了解企業(yè)產(chǎn)品安全性、選擇健康或環(huán)境友好產(chǎn)品的權(quán)利，倒逼企業(yè)承擔(dān)控制化學(xué)品風(fēng)險的主體責(zé)任，從而提高化學(xué)品管理效率。

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A Brief Analysis on Chemical Management Laws

WANG Lei, WANG Zhen, LIU Jining, SHI Lili*
( Nanjing Institute of Environmental Sciences, MEP, Nanjing 210042 )

With the high incidence of chemicals related problems on work safety, occupational health, public health and environmental safety, the chemical management has been enhanced in developed countries and regions by renewing existing laws or promulgated new laws. As pioneers with rich management experiences and advanced technologies, chemical management legal systems, covering the whole life cycle of different types of chemicals, have been established in EU, USA,Canada, Japan, South Korea and Australia. Based on these legal systems, a series of effectual rules have been developed,including hazards classification, labeling and inventory regulating rules, exposure and risk assessment rules, priority setting rules for chemical testing and evaluation, occupational health preserving rules from hazardous substances, pollutant release and transfer register rules, emergency response rules, the right of public knowing and stakeholder participation rules. By contrast, with no special laws for chemicals management, the pipe-end pollution control has been always focused in China.Also the regulation about existing chemicals is lacking. In consideration of these shortages of chemical laws in China,proposals were put forward to improve the integrity of the legal system as follows: (1) Setting up the source controlling principle for chemical risks, to build the market access rule of “no data, no market”. (2) Perfecting the higher-level laws for chemical management, to establish the basic administration rules. (3) Developing the risk-based chemical management rules or regulations for environment safety and public health. Furthermore, the deficiency of chemical management rules in China was analyzed on five aspects, and recommendations for improvement were then proposed.

chemical management; laws and regulations; rules; industrial chemicals; whole life cycle

X592；F407.7< class="emphasis_bold">文章編號：1674-6252（2017）05-0041-06

1674-6252（2017）05-0041-06

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.041

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.041

王蕾（1983—），女，助理研究員，環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，研究方向?yàn)榛瘜W(xué)品風(fēng)險評估與管理，E-mail: wanglei@nies.org。

*責(zé)任作者： 石利利（1965—），女，研究員，環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，研究方向?yàn)榛瘜W(xué)品風(fēng)險評估與管理，E-mail: sll@nies.org。