中國(guó)應(yīng)在全球氣候治理3.0時(shí)代更好發(fā)揮引領(lǐng)作用
——專訪國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究與國(guó)際合作中心國(guó)際部主任柴麒敏

文/王爾德

中國(guó)應(yīng)在全球氣候治理3.0時(shí)代更好發(fā)揮引領(lǐng)作用
——專訪國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究與國(guó)際合作中心國(guó)際部主任柴麒敏

文/王爾德

從2015年達(dá)成《巴黎協(xié)定》之后，全球氣候變化談判進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究與國(guó)際合作中心國(guó)際部主任柴麒敏將這個(gè)新的歷史階段稱之為3.0時(shí)代，中國(guó)面臨的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。

柴麒敏表示，中國(guó)如何在全球氣候治理3.0時(shí)代更好發(fā)揮引領(lǐng)作用，提升在國(guó)際氣候事務(wù)中的規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)，是一個(gè)極為重要的戰(zhàn)略命題，需要更廣闊的國(guó)際視野和更大膽的歷史判斷。

于今年11月在德國(guó)召開的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十三次締約方大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“COP23”）前夕，《中國(guó)環(huán)境管理》就全球氣候變化談判的新階段和今年談判的預(yù)期，專訪了柴麒敏。

氣候變化治理進(jìn)入3.0時(shí)代

《中國(guó)環(huán)境管理》：為什么你認(rèn)為從《巴黎協(xié)定》達(dá)成之后，全球氣候變化治理開始進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段？

柴麒敏：全球氣候治理是冷戰(zhàn)以后國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（或者說是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域）出現(xiàn)的少數(shù)最受全球矚目、影響極為深遠(yuǎn)的議題之一。

從20世紀(jì)90年代初《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》訂立以來，有幾個(gè)明顯的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，呈現(xiàn)出不同的特征，這分別是1992年、2005年和2015年。

這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的轉(zhuǎn)變是可以觀察到的。一是氣候治理模式從力度優(yōu)先，到參與優(yōu)先，再到國(guó)家利益優(yōu)先。二是國(guó)際談判的焦點(diǎn)從“共同但有區(qū)別”的原則之爭(zhēng)，到“自上而下”或“自下而上”的模式之爭(zhēng)，再到能源、貿(mào)易、資金、市場(chǎng)、技術(shù)等利益之爭(zhēng)。第三，全球氣候治理的格局也發(fā)生了變化，從南北對(duì)立“兩分”，到“兩大陣營(yíng)、三駕馬車”，再到單邊主義和多極合作并存。

全球氣候治理3.0時(shí)代已經(jīng)初露端倪，對(duì)中國(guó)來說應(yīng)該是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。從大的歷史階段判斷，隨著新興發(fā)展中國(guó)家溫室氣體排放量大幅上升，全球氣候治理在前10年已然進(jìn)入了以中美歐為代表的大國(guó)博弈階段。

2013年以來，奧巴馬政府與中國(guó)開展了富有成效的合作，通過兩國(guó)元首的聯(lián)合聲明、國(guó)書遞交等形式，傳達(dá)了構(gòu)建合作共贏的新型大國(guó)氣候外交關(guān)系的積極信號(hào)。

中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，代表著新興市場(chǎng)力量的自覺，開始對(duì)全球治理有著更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調(diào)，逐步從全球治理體系邊緣走進(jìn)中心。

《中國(guó)環(huán)境管理》：2016年11月在摩洛哥馬拉喀什COP22，明確提出要求最遲不晚于2018年完成《巴黎協(xié)定》的操作性安排。具體來說，這些操作性安排都有哪些主要內(nèi)容？圍繞這些主要內(nèi)容還存在哪些大的分歧？

柴麒敏：《巴黎協(xié)定》在2018年要達(dá)成的細(xì)則主要包括減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、國(guó)家自主貢獻(xiàn)、全球盤點(diǎn)等具體的實(shí)施制度和機(jī)構(gòu)安排。應(yīng)該說，《巴黎協(xié)定》仍然是一個(gè)框架性的條約（有限共識(shí)），很多具體的內(nèi)容仍然沒有商定。

分歧其實(shí)一直都在，實(shí)質(zhì)性問題主要是減排、資金的缺口誰來彌補(bǔ)，這當(dāng)中有一個(gè)減排責(zé)任和成本分擔(dān)的問題。因?yàn)榘凑漳壳案鲊?guó)的努力，是不可能實(shí)現(xiàn)全球平均溫升相比于工業(yè)革命前控制在2攝氏度這個(gè)目標(biāo)的。所以，需要有一些機(jī)制性安排，不斷來提高減排力度，比如每五年的國(guó)家自主貢獻(xiàn)更新和全球盤點(diǎn)，還比如綠色氣候基金、國(guó)際碳市場(chǎng)等。

然而一旦涉及如此多的技術(shù)性細(xì)節(jié)，聯(lián)合國(guó)“協(xié)商一致”決策機(jī)制的效率問題就出現(xiàn)了，取得共同一致往往是非常困難的。而美國(guó)又在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)宣布退出《巴黎協(xié)定》，這對(duì)全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的政治信心是個(gè)打擊，也嚴(yán)重影響了談判的進(jìn)度，形成了在減排缺口、資金缺口之外的“領(lǐng)導(dǎo)力缺口”。

美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》有何影響？

《中國(guó)環(huán)境管理》：在制訂《巴黎協(xié)定》操作性安排的過程中，特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，這對(duì)《巴黎協(xié)定》的全球履約有哪些影響？是否會(huì)引發(fā)“多米諾效應(yīng)”？為什么？

柴麒敏：2017年6月1日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普正式宣布退出《巴黎協(xié)定》，有關(guān)美國(guó)退協(xié)原因、后續(xù)影響和應(yīng)對(duì)策略的研究成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。我們近期系統(tǒng)評(píng)估了美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》可能造成的全球氣候變化減緩、資金和治理“三大赤字”。

研究表明，考慮美國(guó)退協(xié)對(duì)后續(xù)政策的影響，美國(guó)2030年的排放將有可能達(dá)57.9（56.0～59.8）億噸二氧化碳當(dāng)量，僅相當(dāng)于在2005年的水平上下降12.1%（9.1%～15%），相對(duì)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)情景將上升16.4（13.2～20.1）億噸二氧化碳當(dāng)量，額外增加8.8%～13.4%的全球減排赤字。美國(guó)拒絕繼續(xù)履行資金支持義務(wù)還將使得本不充裕的氣候資金機(jī)制更加雪上加霜，綠色氣候基金（GCF）的籌資缺口將增加20億美元，而長(zhǎng)期氣候資金的缺口每年將增加50億美元左右。

美國(guó)是全球氣候博弈的重要一方，且美國(guó)退協(xié)的影響已蔓延至全球治理的主要議事平臺(tái)，如七國(guó)集團(tuán)（G7）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）、主要經(jīng)濟(jì)體論壇（MEF）等。在今年的七國(guó)集團(tuán)（G7）峰會(huì)上，雖然除美國(guó)外的國(guó)家反復(fù)倡議，試圖就強(qiáng)化實(shí)施《巴黎協(xié)定》發(fā)出積極政治信號(hào)，但最終由于當(dāng)時(shí)美國(guó)在《巴黎協(xié)定》上去留未定，各方未能在氣候變化問題上達(dá)成共識(shí)。

聯(lián)合公報(bào)無奈出現(xiàn)了“6對(duì)1”的模式，聲稱“美國(guó)正在評(píng)估其在氣候變化問題上的政策以及對(duì)于《巴黎協(xié)定》的立場(chǎng)，因此不能在氣候問題上與其他各方達(dá)成共識(shí)，而加拿大、法國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、英國(guó)和歐盟的領(lǐng)導(dǎo)人重申他們的堅(jiān)定承諾，將很快落實(shí)《巴黎協(xié)定》?！?/p>

今年的二十國(guó)集團(tuán)（G20）峰會(huì)也面臨類似的窘境。雖然德國(guó)作為此次G20峰會(huì)的輪值主席國(guó)，將氣候問題列為G20的首要任務(wù)之一，并由默克爾親自出面積極斡旋，但最終的G20宣言也未能逃脫“19對(duì)1”的尷尬，明確出現(xiàn)了“注意到美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》”“美國(guó)將立刻停止實(shí)施其國(guó)家自主貢獻(xiàn)”“美國(guó)想和其他國(guó)家緊密合作推動(dòng)清潔利用化石能源”“其他G20國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為《巴黎協(xié)定》是不可逆轉(zhuǎn)的”等字眼。其中有關(guān)化石能源的表態(tài)更是對(duì)特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先能源計(jì)劃”的背書，可視為此前發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面進(jìn)展的一大倒退，經(jīng)合組織（OECD）2015年艱難達(dá)成的旨在減少政府對(duì)出口燃煤發(fā)電技術(shù)的補(bǔ)貼和限制煤電投資的協(xié)議將名存實(shí)亡。G7和G20進(jìn)程的發(fā)展事實(shí)上正好充分體現(xiàn)了美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力，也印證了美國(guó)的破壞力及其退出后對(duì)全球氣候治理的赤字影響。

而一些由美國(guó)倡導(dǎo)的平臺(tái)則將受到更直接的沖擊，如成立于2009年3月28日的“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候變化論壇”，其未來雖仍可能作為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中大國(guó)間的交流平臺(tái)存在，但美國(guó)將不再在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。期望中歐加、“基礎(chǔ)四國(guó)+”等模式短期內(nèi)迅速填補(bǔ)美國(guó)退出后全球氣候治理的治理赤字是不現(xiàn)實(shí)的，政治推動(dòng)乏力的情況可能會(huì)在今后一段時(shí)期內(nèi)始終存在。

美國(guó)還有可能起到很壞的帶頭作用。當(dāng)年《京都議定書》時(shí)代傘型國(guó)家就追隨美國(guó)退出或拒絕加入第二承諾期，雖然目前還未立即出現(xiàn)這種情況，但長(zhǎng)期而論，這種情形同樣可能出現(xiàn)。

《中國(guó)環(huán)境管理》：你預(yù)計(jì)特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》的立場(chǎng)在未來幾年之內(nèi)是否會(huì)有所軟化？

柴麒敏：因?yàn)橥顺龀绦蚝蜁r(shí)間問題，特朗普政府此刻宣布決定，并不妨礙其作為締約方繼續(xù)對(duì)《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判施加影響，后期也還仍有回旋的余地。

根據(jù)《巴黎協(xié)定》第二十八條，締約方只能在《協(xié)定》對(duì)其生效滿三年后才能申請(qǐng)退出，并在收到正式通知滿一年后，退出才真正有效。也就是說在這四年中，美國(guó)仍然是《巴黎協(xié)定》的締約方，仍然可以履行締約方所有的義務(wù)。這意味著，按此計(jì)算，美國(guó)最快在2020年11月才能正式退出《巴黎協(xié)定》。這期間美國(guó)仍然可以參加所有關(guān)于《巴黎協(xié)定》的談判，仍然可以干擾和影響談判的進(jìn)程及維護(hù)“美國(guó)優(yōu)先”的利益。

同時(shí)，特朗普的第一個(gè)總統(tǒng)任期將于2021年1月結(jié)束。2020年前后新一輪的總統(tǒng)競(jìng)選將啟動(dòng)，到時(shí)針對(duì)《巴黎協(xié)定》的態(tài)度將再次成為候選人的熱門話題。理論上來說，特朗普如果參加第二任期選舉則可能根據(jù)民意做出新的決定。

特朗普在宣布退出時(shí)還提出要重開談判，修改《巴黎協(xié)定》至美國(guó)滿意，或者另行締結(jié)新的氣候條約，前提條件是必須“對(duì)美國(guó)公平”。在2017年9月16日中、歐、加聯(lián)合主辦的“氣候行動(dòng)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議”發(fā)表的《聯(lián)合主席總結(jié)》中，美國(guó)再次確認(rèn)將退出《巴黎協(xié)定》，但在對(duì)其更為有利的條款下愿考慮重新參與。在目前強(qiáng)硬主張退出《巴黎協(xié)定》的白宮幕僚班農(nóng)離開后，事情也不能說沒有轉(zhuǎn)圜的余地。

聯(lián)合國(guó)氣候變化談判機(jī)制需要改革

《中國(guó)環(huán)境管理》：美國(guó)事件的發(fā)生，是不是提醒我們，聯(lián)合國(guó)氣候變化談判公約的制訂和履行機(jī)制也需要作出改革？

柴麒敏：國(guó)際政界、商界、學(xué)界人士隨后都紛紛對(duì)特朗普的這一決定表示遺憾或譴責(zé)，表態(tài)《巴黎協(xié)定》不容重新談判，堅(jiān)持實(shí)施《巴黎協(xié)定》的決心絕不動(dòng)搖。正在訪歐的中國(guó)總理李克強(qiáng)以及外交部發(fā)言人華春瑩也在第一時(shí)間就此事發(fā)表了看法，表示密切關(guān)注美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》問題，并重申將繼續(xù)堅(jiān)定不移維護(hù)全球氣候治理進(jìn)程，共同推動(dòng)《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的后續(xù)談判和有效落實(shí)。全球并沒有因?yàn)槊绹?guó)退出而動(dòng)搖推動(dòng)《巴黎協(xié)定》有效落實(shí)的信心和決心。

當(dāng)然，我們也不否認(rèn)改革始終是需要的，《巴黎協(xié)定》也并非沒有瑕疵?！栋屠鑵f(xié)定》以鼓勵(lì)各方最大程度參與、保護(hù)各締約方主權(quán)和利益、強(qiáng)調(diào)遵約機(jī)制中“專家式”的透明、非對(duì)抗、非懲罰特性，以注重現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)同時(shí)強(qiáng)調(diào)不斷提高力度為基本特征和精髓的制度安排雖體現(xiàn)了談判的妥協(xié)藝術(shù)和務(wù)實(shí)主義，但也為其后續(xù)落實(shí)和實(shí)施埋下了重重隱患。盡管《巴黎協(xié)定》有了溫升2℃/1.5℃和本世紀(jì)下半葉碳平衡的目標(biāo)，以及五年盤點(diǎn)和所謂“棘齒”鎖定機(jī)制，但對(duì)于各締約方行動(dòng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和力度，沒有強(qiáng)制性要求。

《巴黎協(xié)定》近乎完全的“自下而上”的范式強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主、序貫決策，有務(wù)實(shí)理性的一面，但也將帶來“光譜式”的碎片化問題。

現(xiàn)有的聯(lián)合國(guó)體制下“協(xié)商一致”的決策方式在后期推進(jìn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)更新、透明度、全球盤點(diǎn)、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等關(guān)鍵性機(jī)制上缺乏效率、進(jìn)度緩慢，同時(shí)因?yàn)槿狈ψ陨隙碌目蚣?，這些機(jī)制的設(shè)計(jì)本身也存在一定的困境和障礙，甚至僵局。面對(duì)美國(guó)再次出現(xiàn)的“退約”風(fēng)波及冗長(zhǎng)低效的談判進(jìn)程，聯(lián)合國(guó)主渠道的機(jī)制也需要進(jìn)一步的反思和改革。

《中國(guó)環(huán)境管理》：在你所稱之為全球變化治理3.0時(shí)代的新歷史階段，中國(guó)、歐盟和美國(guó)將分別扮演什么角色？中國(guó)在氣候變化領(lǐng)域發(fā)揮全球領(lǐng)導(dǎo)力，未來還可以做哪些努力？

柴麒敏：隨著美國(guó)的退出，全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力面臨更迭和分化，國(guó)際社會(huì)對(duì)治理模式變革以及中國(guó)引領(lǐng)未來進(jìn)程、中歐開展氣候合作充滿期待。

中國(guó)應(yīng)該保持戰(zhàn)略定力，妥善處理好各方關(guān)系。中美關(guān)系仍是中國(guó)外交的大局，以往氣候變化是中美關(guān)系的亮點(diǎn)，現(xiàn)在亮點(diǎn)不再，但也沒有必要由此轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎尹c(diǎn)”，甚至是兩國(guó)的“摩擦點(diǎn)”。中國(guó)應(yīng)該趨利避害，分化利用各方關(guān)系，順勢(shì)而為。在持續(xù)加強(qiáng)與歐盟、基礎(chǔ)四國(guó)、77國(guó)集團(tuán)、20國(guó)集團(tuán)等的溝通和交流的同時(shí)，也不要操之過急。

同時(shí)，中國(guó)應(yīng)該避免炒作“領(lǐng)導(dǎo)力”，正確認(rèn)識(shí)“舉旗”的利弊。一國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力不是自封的，而是水到渠成的，我們既不該盲目樂觀也不該妄自菲薄。中國(guó)要充分評(píng)估發(fā)展中大國(guó)、負(fù)責(zé)任大國(guó)的戰(zhàn)略定位，對(duì)能否以及是否有能力“接盤”美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力要有清醒認(rèn)識(shí)，對(duì)可能承擔(dān)更多的減排責(zé)任和出資義務(wù)要有基于事實(shí)的分析和判斷。未來四年都是中國(guó)在此議題上的戰(zhàn)略機(jī)遇期，中國(guó)應(yīng)該謀定而后動(dòng)，不要過早把話說得太滿，應(yīng)該留有余地，徐徐圖之。

中國(guó)還應(yīng)該吸取美國(guó)的教訓(xùn)，注重國(guó)內(nèi)的戰(zhàn)略謀劃。中國(guó)的氣候和能源政策、國(guó)家自主貢獻(xiàn)是基于我們自身的國(guó)情研究制訂出來的，中國(guó)應(yīng)該有自己的政策自信。中國(guó)應(yīng)該長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家內(nèi)政外交戰(zhàn)略，不要將控制溫室氣體排放與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)立，不要將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略，而是應(yīng)該突出低碳發(fā)展在綠色改革新政中的地位，強(qiáng)調(diào)低碳轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，并注重通過法治提升氣候治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

不可否認(rèn)的是，美國(guó)的退出一定程度上影響了中國(guó)國(guó)內(nèi)減排的信心，滋生了很多氣候懷疑論調(diào)的“土壤”，務(wù)實(shí)的政策討論非常有必要，該反思的要反思，該堅(jiān)定信心還要堅(jiān)定，釋疑解惑、凝聚共識(shí)、團(tuán)結(jié)力量才能最終把一件“我們自己要做的”大事和好事做好。

今年是氣候變化談判“小年”

《中國(guó)環(huán)境管理》：即將召開的COP23將主要討論哪些重要議題？

柴麒敏：COP23雖然斐濟(jì)是主席國(guó)，但召開地將放在德國(guó)波恩UNFCCC公約秘書處總部，因?yàn)殪碀?jì)作為小島國(guó)還沒有足夠的交通及場(chǎng)地條件來舉辦如此規(guī)模的會(huì)議。由于明年按計(jì)劃就要完成《巴黎協(xié)定》細(xì)則的談判，因此今年大會(huì)希望能就國(guó)家自主貢獻(xiàn)更新、透明度、全球盤點(diǎn)、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等議題達(dá)成案文草案或大綱，為明年奠定一個(gè)基礎(chǔ)。

《中國(guó)環(huán)境管理》：據(jù)悉，世界銀行和聯(lián)合國(guó)將推出新的氣候變化投資平臺(tái)?！盀闅夂蛲顿Y”（Invest 4 Climate），旨在匯集各國(guó)政府、金融機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門投資者、慈善機(jī)構(gòu)和多邊銀行的資金，來支持轉(zhuǎn)型性的節(jié)能減排行動(dòng)，從而推進(jìn)巴黎氣候協(xié)定的落實(shí)。你如何評(píng)價(jià)這一平臺(tái)？

柴麒敏：《巴黎協(xié)定》第二條特別提出了氣候資金發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)，即“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”。如何解決發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的資金需求一直是氣候變化國(guó)際談判的焦點(diǎn)問題。

“為氣候投資”（Invest 4 Climate）是一個(gè)新的綜合性平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)的具體細(xì)節(jié)和機(jī)制，將會(huì)在世界銀行與國(guó)際貨幣基金會(huì)的年會(huì)和COP23上繼續(xù)討論，并將在2017年12月由馬克龍總統(tǒng)倡議舉行的巴黎氣候峰會(huì)上正式公布。

目前還未看到具體的細(xì)節(jié)，希望這個(gè)平臺(tái)能發(fā)揮整合資金資源、提高資金使用效率的作用。

《中國(guó)環(huán)境管理》：預(yù)計(jì)COP23可能取得哪些重要成果？

柴麒敏：今年COP23是小年，預(yù)計(jì)不會(huì)有特別重大的成果出臺(tái)，進(jìn)一步凝聚共識(shí)、務(wù)實(shí)向前可能是最大的基調(diào)。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.022