深化水資源水環(huán)境政策改革，積極推動(dòng)環(huán)境社會(huì)治理
——PACE 20周年紀(jì)念大會(huì)會(huì)議綜述

張琪慧，王正早，王沐丹，魯建宏，毛顯強(qiáng)

（北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100875）

深化水資源水環(huán)境政策改革，積極推動(dòng)環(huán)境社會(huì)治理
——PACE 20周年紀(jì)念大會(huì)會(huì)議綜述

張琪慧，王正早，王沐丹，魯建宏，毛顯強(qiáng)*

（北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100875）

中國(guó)工程院國(guó)際工程科技高端論壇暨PACE 20周年紀(jì)念大會(huì)于2017年8月28～29日在北京舉行。PACE 20周年大會(huì)就“水資源水環(huán)境政策”和“環(huán)境社會(huì)治理”兩個(gè)主題進(jìn)行了深入研討,并達(dá)成以下共識(shí)：政府治理是中國(guó)水資源水環(huán)境治理的主導(dǎo)模式，但目前我國(guó)水資源水環(huán)境政府治理仍面臨政策不規(guī)范、立法不完善、監(jiān)管不到位等實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，要積極促進(jìn)政策的制定與執(zhí)行；環(huán)境社會(huì)治理是我國(guó)環(huán)境治理的短板,環(huán)境治理不僅需要政府的主導(dǎo)，更需要社會(huì)上的利益相關(guān)方參與政策制定、監(jiān)督與執(zhí)行過(guò)程,更需要社會(huì)各行為主體的自覺自主行動(dòng),促進(jìn)環(huán)境行為改善,化解由環(huán)境引起的社會(huì)矛盾。

環(huán)境治理；環(huán)境政策；水資源水環(huán)境政策；社會(huì)治理

由中國(guó)工程院（Chinese Academy of Engineering）主辦，中國(guó)工程院輕工紡織學(xué)部（Academic Division of Environmental & Light and Textile Industrial Engineering）、環(huán)球中國(guó)環(huán)境專家協(xié)會(huì)（Professional Association for China’s Environment，簡(jiǎn)稱PACE）、北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院（School of Environment, Beijing Normal University）承辦的“中國(guó)工程院國(guó)際工程科技高端論壇暨PACE 20年紀(jì)念大會(huì)：流域生態(tài)工程創(chuàng)新技術(shù)與環(huán)境管理”于2017年8月27～29日在北京會(huì)議中心隆重舉行。

其中的PACE 20周年論壇聚焦于“水資源水環(huán)境政策”和“環(huán)境社會(huì)治理”兩個(gè)主題。論壇吸引了來(lái)自世界自然基金會(huì)、地球憲章國(guó)際秘書處、世界銀行、美國(guó)北卡羅來(lái)納大學(xué)教堂山分校、上海紐約大學(xué)、南京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、寧波大學(xué)、香港科技大學(xué)、自然之友、公眾環(huán)境研究中心等國(guó)（境）內(nèi)外100余名專家學(xué)者與會(huì)。學(xué)者們主要從環(huán)境的政府治理與社會(huì)治理兩個(gè)方面對(duì)水資源水環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境整治、氣候變化、環(huán)境突發(fā)事件處置等提出了真知灼見，現(xiàn)將主要觀點(diǎn)分類綜述如下。

1 水資源環(huán)境政策

政府主導(dǎo)的水資源環(huán)境政策治理是中國(guó)水環(huán)境治理的主導(dǎo)模式[1]。政府或其他公共機(jī)構(gòu)憑借其法定權(quán)利，制定法律、法規(guī)、政策等權(quán)威性的規(guī)則并付諸實(shí)施，對(duì)社會(huì)主體行為進(jìn)行約束和規(guī)范[2]。政府立法部門或環(huán)保相關(guān)部門通過(guò)出臺(tái)一系列的法律法規(guī)、政策措施來(lái)對(duì)環(huán)境破壞行為進(jìn)行約束和規(guī)范[3]，對(duì)水資源和水環(huán)境保護(hù)行為進(jìn)行鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)。

北卡羅來(lái)納大學(xué)教堂山分校的Dale Whittington教授對(duì)埃塞俄比亞斯亞貝巴的水電補(bǔ)貼的現(xiàn)狀及其帶來(lái)的影響進(jìn)行了介紹，Dale Whittington教授的研究結(jié)果顯示現(xiàn)有的水電階梯價(jià)格低于供應(yīng)成本，使用水、電越多的家庭獲得的補(bǔ)貼也就越多。因此，使用水、電更多的人均收入高的家庭普遍比人均收入低的家庭獲得了更多的補(bǔ)助。這種情況并不符合政策制定的本意，該機(jī)制并沒有幫助到真正貧困的家庭，當(dāng)前的價(jià)格也沒有體現(xiàn)水電資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。Dale Whittington教授表示要想實(shí)現(xiàn)階梯價(jià)格實(shí)行的真正意義，要制定更加符合國(guó)情的政策以使窮人獲得更多的補(bǔ)貼。

世界銀行發(fā)展研究部環(huán)境與能源研究處首席環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家Susmita Dasgupta博士通過(guò)在孟加拉國(guó)的研究，表明在制定政策時(shí)要充分考慮貧困與氣候變化之間的關(guān)聯(lián)性，氣候變化會(huì)導(dǎo)致水土鹽堿化，從而導(dǎo)致紅樹林消失、魚類減少等重大生態(tài)問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致窮人的飲食、用水及就業(yè)等受到阻礙。Susmita Dasgupta提出要通過(guò)政策的制定來(lái)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展以反哺林業(yè)和保護(hù)當(dāng)?shù)刭Y源，并為窮人提供就業(yè)培訓(xùn)等來(lái)解決貧困與氣候變化并發(fā)的一系列問(wèn)題。

香港科技大學(xué)的吳遜教授講述了公私合營(yíng)（Public-Private Partnership，PPP）在我國(guó)水利部門的發(fā)展與前景。我國(guó)的PPP發(fā)展一直十分迅猛，在不同時(shí)期，我國(guó)PPP發(fā)展可以分為全部為外商投資（主要聚焦于水的供應(yīng)）、外商投資減少（污水治理廠發(fā)展迅速）、外商投資繼續(xù)減少（外商投資約占20%，此時(shí)主要聚焦于廢水治理）、外商投資進(jìn)一步下降至4%。PPP在我國(guó)發(fā)展方向的變化主要取決于政府政策的大轉(zhuǎn)向，由于我國(guó)對(duì)外商的保障下降以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強(qiáng)，國(guó)企越來(lái)越多的替代外企加入PPP合作。雖然PPP在我國(guó)發(fā)展迅速，但是我國(guó)PPP合作缺少有效的監(jiān)管，從長(zhǎng)期而言，可能會(huì)對(duì)PPP的發(fā)展造成一些障礙。因此，加強(qiáng)有效的監(jiān)管是保障我國(guó)PPP發(fā)展的有效手段。

世界自然基金會(huì)（美國(guó)）中國(guó)項(xiàng)目主任胡濤博士從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度闡述流域管理中存在的體制問(wèn)題，產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因是市場(chǎng)失靈。其中最主要的問(wèn)題有三個(gè)：產(chǎn)權(quán)不清、交易成本太高、交易價(jià)格難以確定。要想解決流域管理問(wèn)題，政府要發(fā)揮積極作用，明晰環(huán)境權(quán)益（排污權(quán)）、確定交易價(jià)格，失靈的市場(chǎng)也應(yīng)充分發(fā)揮其作用。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，流域上下游間應(yīng)建立兩級(jí)補(bǔ)償／賠償機(jī)制。一級(jí)補(bǔ)償是指在做整個(gè)流域規(guī)劃時(shí)，高水質(zhì)與低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)應(yīng)該基于一致標(biāo)準(zhǔn)原則實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的統(tǒng)籌補(bǔ)償或賠償。二級(jí)補(bǔ)償是指在流域規(guī)劃實(shí)施時(shí)，對(duì)超過(guò)預(yù)期實(shí)施力度或沒有遵守規(guī)劃的違規(guī)行為進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。在多層次流域生態(tài)補(bǔ)償分析框架下，中央政府的職責(zé)在于明確界定責(zé)任與強(qiáng)化賠償機(jī)制；省級(jí)政府應(yīng)對(duì)中央政府負(fù)責(zé)、對(duì)輸出的污染物負(fù)全責(zé)并監(jiān)管省內(nèi)下一級(jí)政府以實(shí)現(xiàn)分層控制；以此可以類推至基層地方政府和污染企業(yè)。

寧波大學(xué)校長(zhǎng)沈滿洪教授從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講述了河長(zhǎng)制產(chǎn)生的制度背景、實(shí)施的制度績(jī)效以及發(fā)展的制度創(chuàng)新。河長(zhǎng)制的發(fā)展經(jīng)歷了個(gè)別首創(chuàng)階段、局部擴(kuò)散階段和全面推進(jìn)階段三個(gè)階段。河長(zhǎng)制的誕生源于水資源危機(jī)、水環(huán)境危機(jī)、水生態(tài)危機(jī)等水危機(jī)，而水危機(jī)的根源在于水制度危機(jī)。河長(zhǎng)制是對(duì)現(xiàn)有河流管理制度的統(tǒng)籌，是對(duì)現(xiàn)有河流管理權(quán)威的加強(qiáng)，是對(duì)現(xiàn)有河流管理職責(zé)的監(jiān)管。河長(zhǎng)制的實(shí)施既有顯著的正面效應(yīng)，也存在負(fù)面效應(yīng)，因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化。河長(zhǎng)制的可能模式包括政府主導(dǎo)型模式、社會(huì)主導(dǎo)型模式和市場(chǎng)主導(dǎo)型模式，在一定的時(shí)期也許是三種模式并存。隨著水危機(jī)的逐漸緩和，河長(zhǎng)制存在的必要性將不斷減弱。

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)、PACE創(chuàng)始人王華教授從可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論述我國(guó)應(yīng)該廢除水資源管理中的總量控制制度。可持續(xù)發(fā)展包括兩類：弱可持續(xù)和強(qiáng)可持續(xù)，弱可持續(xù)的定位在于自然資源、人造資本和社會(huì)資本之間可以相互替換，謀求總量最大化，即綠色GDP；強(qiáng)可持續(xù)強(qiáng)調(diào)三者存在底線，在一定范圍之外相互之間不可取代。從這個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)應(yīng)該實(shí)施強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。水量本身有時(shí)空分布，不管是從時(shí)間來(lái)講，亦或是從空間來(lái)講，強(qiáng)調(diào)年度水量總量控制，即使是在滿足總量控制的條件下，照樣可以突破最低流量底線，如在枯水期。同時(shí)如果在水資源足夠時(shí)（豐水期），強(qiáng)調(diào)總量控制還會(huì)沒必要地限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，年度總量控制制度既不能保證不突破資源環(huán)境底線，也可能限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。王華教授建議：廢除水環(huán)境管理中的總量控制制度，建立底線風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，根據(jù)科學(xué)的水量預(yù)測(cè)和水庫(kù)的水量調(diào)節(jié)，在底線范圍內(nèi)通過(guò)水價(jià)等政策進(jìn)行用量調(diào)節(jié)，最大化水資源使用的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展。

2 環(huán)境社會(huì)治理

環(huán)境治理（environmental governance）的一個(gè)重要層面是社會(huì)層面，強(qiáng)調(diào)好的社會(huì)機(jī)制可以為政府、企業(yè)、公眾參與環(huán)境治理提供激勵(lì)措施，提高整體環(huán)境效益[4]，即“環(huán)境社會(huì)治理”?！碍h(huán)境社會(huì)治理”是我國(guó)環(huán)境治理的短板。環(huán)境治理不僅需要政府的主導(dǎo)，更需要社會(huì)上的利益相關(guān)方參與政策制定、監(jiān)督與執(zhí)行過(guò)程[5]，并讓社會(huì)各群體發(fā)揮主體作用[6]。

地球憲章國(guó)際秘書處以及可持續(xù)發(fā)展教育中心的執(zhí)行理事Mirian Vilela博士分享了她對(duì)全球環(huán)境社會(huì)治理及其與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系的認(rèn)識(shí)。Mirian Vilela認(rèn)為，治理就是政府做出的決策，好的治理取決于關(guān)鍵參與方與利益相關(guān)方在決策制定與決策執(zhí)行過(guò)程中的參與。但僅僅有政府參與決策是不夠的，利益相關(guān)方及公眾也需要參與決策的制定與執(zhí)行。1992年聯(lián)合國(guó)全球峰會(huì)中來(lái)自不同國(guó)家、不同政府的代表以及私營(yíng)部門參與了政策的制定過(guò)程，而這一模式的變化也使得政策的執(zhí)行發(fā)生了歷史性的變化，收獲了十分理想的效果。Mirian Vilela還將巴西伊泰普（Itaipu）水電站作為具體的案例解釋了從軍隊(duì)管理到責(zé)任共享機(jī)制的轉(zhuǎn)變對(duì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的有利影響。Mirian Vilela最后指出：環(huán)境治理首先需要政府的意愿和參與，同時(shí)也需要推動(dòng)各利益相關(guān)方的合作，在共同的愿景下參與決策的制定與執(zhí)行過(guò)程。

上海紐約大學(xué)的Daniel Guttman教授講述了“非政府”活動(dòng)者在發(fā)展和落實(shí)全球環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中的作用。中國(guó)的一些社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)或?qū)W術(shù)協(xié)會(huì)等通過(guò)制定自己的規(guī)則從而影響行業(yè)規(guī)則，最終可能會(huì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家的政策，甚至可能在全球的非政府機(jī)構(gòu)中發(fā)揮作用。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心任勇主任通過(guò)介紹我國(guó)目前面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象以及如何應(yīng)對(duì)環(huán)境鄰避問(wèn)題講述了環(huán)境鄰避問(wèn)題引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解。目前我國(guó)面臨的環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題主要有三類：環(huán)境突發(fā)事件；長(zhǎng)期積累的環(huán)境污染問(wèn)題或者是生態(tài)破壞引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其往往對(duì)老百姓造成一些實(shí)際的影響；項(xiàng)目未建成仍在決策規(guī)劃階段就引發(fā)居民反對(duì)的問(wèn)題，即環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)。目前環(huán)境鄰避事件主要出現(xiàn)在垃圾處理（特別是焚燒）、PX等化工項(xiàng)目、涉核項(xiàng)目這三個(gè)領(lǐng)域。而環(huán)境鄰避事件的發(fā)生主要是由于信息不公開、不透明。根據(jù)我國(guó)目前的狀況，任勇主任提出了自己的看法：首先推動(dòng)立法，尤其是地方立法，建立法律解決機(jī)制；其次要轉(zhuǎn)變治理理念，建立多元主體治理機(jī)制；第三是推進(jìn)政府決策程序改革，加強(qiáng)基層協(xié)商民主；第四，科學(xué)合理回應(yīng)利益訴求，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

中國(guó)環(huán)保組織自然之友張伯駒總干事談到我國(guó)現(xiàn)在的環(huán)境治理存在三方面的挑戰(zhàn)：政策法規(guī)落實(shí)不完善；利益相關(guān)方在環(huán)境治理過(guò)程中參與程度不夠；社會(huì)對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題的目標(biāo)尺度與前瞻性不一致。張伯駒總干事以清河治理為例講述了公眾參與對(duì)環(huán)境治理發(fā)揮的有利效果，提出在立法、環(huán)境決策、環(huán)境政策的制定中都應(yīng)增加信息公開和公眾參與。目前我國(guó)的公眾參與大多局限在末端治理層面，有效的公眾參與應(yīng)作為重要組成部分貫穿環(huán)評(píng)、規(guī)劃到?jīng)Q策、立法的整個(gè)過(guò)程。

中國(guó)環(huán)境保護(hù)組織公眾與環(huán)境研究中心馬軍主任就公眾環(huán)境研究中心所繪制的蔚藍(lán)地圖在信息公開與公眾參與方面做的工作進(jìn)行了介紹。蔚藍(lán)地圖產(chǎn)生的背景是中國(guó)大規(guī)模的工業(yè)化、城市化導(dǎo)致環(huán)境付出了嚴(yán)重的代價(jià)；在立法中越來(lái)越多的規(guī)定要求企業(yè)公開排放數(shù)據(jù)。蔚藍(lán)地圖收集了政府發(fā)布的環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，形成蔚藍(lán)地圖數(shù)據(jù)庫(kù)。馬軍主任以紡織業(yè)、林業(yè)、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)鏈中企業(yè)信息公開獲得公眾信任，促進(jìn)信息公開為例，講述了產(chǎn)業(yè)鏈中公開信息的重要性與必要性，及此類信息公開隨著綠色金融的發(fā)展對(duì)企業(yè)的約束作用。馬軍主任談到現(xiàn)階段公眾環(huán)境研究中心正在做的工作是用信息數(shù)據(jù)的方式將全球的生產(chǎn)和采購(gòu)過(guò)程中原本斷裂的鏈條重新銜接起來(lái)，從而直接展現(xiàn)企業(yè)的改進(jìn)狀況。

天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海教授站在立法、執(zhí)法的角度闡述了嚴(yán)格環(huán)境司法是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。司法的功能是指司法所具有的應(yīng)然性的功用與效能，即通過(guò)司法權(quán)的運(yùn)行對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生重要的影響，體現(xiàn)在社會(huì)對(duì)司法需求的滿足程度。司法的功能體現(xiàn)在終結(jié)矛盾糾紛，保障、制約公共權(quán)力以及形成公共政策這三個(gè)方面。嚴(yán)格環(huán)境司法作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本保障，真正發(fā)揮作用的是法院的三大責(zé)任追究體系，即追究刑事責(zé)任、追究民事責(zé)任、追究行政責(zé)任。近幾年我國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟問(wèn)題高度重視，從2015年7月1日到2017年3月，法院受理檢察機(jī)關(guān)關(guān)于環(huán)境的案件517件，審結(jié)88件，但由于環(huán)境司法才剛剛開始真正發(fā)力，因此還存在追責(zé)條款不完善、腐敗等不完善之處。在具體實(shí)施時(shí)，需要落實(shí)到實(shí)體法、程序法，要制訂單獨(dú)的證據(jù)規(guī)則并加強(qiáng)環(huán)境損害司法鑒定工作。孫佑海教授認(rèn)為在以后的環(huán)境司法工作中環(huán)境審判問(wèn)題要堅(jiān)持預(yù)防為主的方針，勇于追責(zé)，才能從真正意義上實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)論和展望

“PACE 20周年紀(jì)念大會(huì)”從水資源水環(huán)境政策與環(huán)境社會(huì)治理兩方面分析目前我國(guó)在資源環(huán)境治理方面存在的主要問(wèn)題，并提出解決思路。環(huán)境政府治理依然是當(dāng)下最重要的環(huán)境治理手段，提出切實(shí)可行的環(huán)境治理與預(yù)防政策，加強(qiáng)立法，是政府應(yīng)對(duì)環(huán)境治理問(wèn)題應(yīng)當(dāng)首先擔(dān)起的責(zé)任。面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境治理問(wèn)題，僅有政府決策與治理遠(yuǎn)不能取得理想成效，公眾、利益相關(guān)方在決策制定與執(zhí)行中的參與，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)環(huán)境治理工作的重要組成部分。我國(guó)環(huán)境治理工作需要社會(huì)各行為主體的自覺自主行動(dòng),促進(jìn)環(huán)境行為改善，化解由環(huán)境引起的社會(huì)矛盾。

[1] 范倉(cāng)海. 中國(guó)轉(zhuǎn)型期水環(huán)境治理中的政府責(zé)任研究[J]. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境, 2011, 21(9): 1-7.

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[4] 王宏波, 張振. 社會(huì)治理是系統(tǒng)的社會(huì)工程[J]. 西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2015, 35(3): 73-78.

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Summary of PACE’s 20th Anniversary Conference on Chinese Environmental Governance

ZHANG Qihui, WANG Zhengzao, WANG Mudan, LU Jianhong, MAO Xianqiang*
（School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875）

Chinese Academy of Engineering International Summit Forum & the 20th Anniversary of PACE (Professional Association for China’s Environment) was held on Aug 28-29, 2017 in Beijing. The PACE Forum was focused on the following two aspects: ‘Water Resource and Water Environment Policy’ and ‘Social Governance for the Environment’.Consensus was reached that, government-based governance is the dominant model of water resource and water environment governance in China, but at present, China's government-based environmental governance still faces the substantive issues such as unstandard policies, imperfect legislation, inadequate supervision. It is necessary to strengthen legislation and promote the supervision and implementation of policies. Social governance of the environment is still a weakness for China. Environmental governance not only requires governmental dominance, but also requires stakeholders of the whole society to participate in the policy making, supervision and implementation, and then needs the conscientious action of all social behavioral agents to promote the improvement of environmental behavior and to resolve socail conflicts caused by environmental problems.

environmental governace; environmental policy; water resource and water environment policy; social governace

X22< class="emphasis_bold">文章編號(hào)：1674-6252（2017）05-0019-04

1674-6252（2017）05-0019-04

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.019

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.019

張琪慧（1994—），女，碩士生，研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)、政策，環(huán)境評(píng)價(jià)與規(guī)劃。

*責(zé)任作者： 毛顯強(qiáng)（1970—），男，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)、政策，環(huán)境評(píng)價(jià)與規(guī)劃，E-mail:maoxq@bnu.edu.cn。