一條紅線管到底尚需幾重法制保障？

□ 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員 常紀(jì)文

一條紅線管到底尚需幾重法制保障？

□ 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員 常紀(jì)文

黨的十八大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)方面也是如此。《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》屬于改革文件，而且文件的性質(zhì)是“意見”，既不是法律、也不是法規(guī)和規(guī)章，在具體的實(shí)施中不具備法律上的強(qiáng)制力。但是中共中央發(fā)布的改革文件，或者經(jīng)過中共中央同意印發(fā)的改革文件，無論是以中共中央辦公廳的名義印發(fā)，還是以中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的名義聯(lián)合印發(fā)，在我國政治和法律架構(gòu)體系中，具備引領(lǐng)國家法制建設(shè)的作用。按照黨中央的建議和國家立法的互動機(jī)制要求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將這些改革文件的建議在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章中予以法制化?；诖?，我國下一步大力開展生態(tài)保護(hù)紅線法制建設(shè)，已具備黨的文件基礎(chǔ)。由于2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，因此，下一步大力開展生態(tài)保護(hù)紅線法制建設(shè)，具備基礎(chǔ)性、綜合性的法律基礎(chǔ)。

在憲法層面上，下一次修改憲法，將生態(tài)文明納入憲法時，可以考慮把對生態(tài)文明建設(shè)具有重大作用的生態(tài)保護(hù)紅線寫進(jìn)具體的條款中，如把第26條規(guī)定的“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木”修改為“全社會要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林種草、退耕還林還湖，保護(hù)林木、草原、濕地、海洋、河流、湖泊、農(nóng)田等生態(tài)，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，保護(hù)生物多樣性”。

在法律層面上，《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確載入“生態(tài)保護(hù)紅線”，下一步在修改《水法》《草原法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《海島法》等自然資源和生態(tài)保護(hù)法律時，在修改《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環(huán)境污染類法律時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自的規(guī)范主旨，將生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和嚴(yán)守要求納入進(jìn)去，如地方人民政府對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)紅線負(fù)責(zé)，并對生態(tài)保護(hù)紅線的遵守情況進(jìn)行考核。如果全國人大常委會考慮制定《國家公園法》，則針對生態(tài)保護(hù)紅線的納入?yún)^(qū)域，即具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域，把其范圍與現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、外圍區(qū)，及風(fēng)景名勝區(qū)、野生動物保護(hù)棲息地等區(qū)域予以協(xié)調(diào)。

在法規(guī)層面，除了在《自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)中明確生態(tài)保護(hù)紅線的要求外，建議專門制定《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》或者《生態(tài)保護(hù)紅線條例》，把中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》從國家立法的層面予以制度化、規(guī)范化、程序化。條例可以考慮分為總則、生態(tài)保護(hù)紅線的劃定、生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)守、監(jiān)督管理措施、法律責(zé)任、附則六章。在總則部分，具體的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為：立法目的、基本概念、適用范圍、紅線的區(qū)域范圍、國家基本政策，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的管理、監(jiān)督和評價考核體制，宣傳措施，獎懲制度等。在生態(tài)保護(hù)紅線的劃分部分，具體的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為：劃定的基本要求，納入的區(qū)域范圍，生態(tài)保護(hù)紅線邊界的落實(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線的審批，生態(tài)保護(hù)紅線的部門協(xié)調(diào)，生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域協(xié)調(diào)，生態(tài)保護(hù)紅線的信息系統(tǒng)構(gòu)建和信息公開等內(nèi)容。在生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)守部分，具體的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為：部門的行業(yè)管理責(zé)任，區(qū)域的屬地管理責(zé)任，紅線的優(yōu)先保護(hù)地位，被侵占紅線區(qū)域的退出機(jī)制，被破壞區(qū)域的生態(tài)修復(fù)措施，生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測措施，生態(tài)退化和區(qū)域侵占預(yù)警措施，橫向與縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施，生態(tài)保護(hù)紅線的評價和調(diào)整措施。在監(jiān)督管理措施部分，具體的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為：部門執(zhí)法措施、部門信息聯(lián)動措施、部門聯(lián)動與聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督措施，行政區(qū)域評價考核措施等。在法律責(zé)任部分，具體的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為：有關(guān)監(jiān)管部門和行政區(qū)域監(jiān)管的行政責(zé)任，有關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任，生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付的扣罰責(zé)任，民事主體破壞生態(tài)保護(hù)紅線的民事責(zé)任，破壞生態(tài)保護(hù)紅線的刑事責(zé)任。

此外，還要結(jié)合實(shí)際的工作需要，協(xié)調(diào)環(huán)保、海洋、林業(yè)、國土等部門現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和指南，依照《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》的要求，明確規(guī)定由環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門，制定并發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，明確水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的評價方法，識別生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的空間分布；將上述兩類區(qū)域進(jìn)行空間疊加，劃入生態(tài)保護(hù)紅線，涵蓋所有國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及有必要嚴(yán)格保護(hù)的其他各類保護(hù)地等。只有這樣，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定才可能實(shí)行全國一盤棋，生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)守才可能具備可行性，生態(tài)保護(hù)紅線的自然屬性與管理屬性，才可能盡可能地實(shí)現(xiàn)一致性。

鏈接

《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2014年7月1日起施行）

省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范劃定生態(tài)保護(hù)紅線，確定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域、自然資源使用上限和環(huán)境質(zhì)量安全底線并向社會公布。

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域包括禁止開發(fā)區(qū)、集中連片優(yōu)質(zhì)耕地、公益林地、飲用水水源保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)及其他具有重要生態(tài)保護(hù)價值的區(qū)域。

編制或者調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)遵守生態(tài)保護(hù)紅線。

公民、法人和其他組織在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域從事各種活動應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)要求，維護(hù)生態(tài)安全。

各級人民政府應(yīng)當(dāng)對劃入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的禁止開發(fā)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、集中式飲用水水源地及重要地質(zhì)遺跡、自然遺跡、人文遺跡和1000畝以上集中連片優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行永久性保護(hù)，確保紅線區(qū)域面積占全省國土面積的30%以上。

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域?qū)嵭蟹旨壏诸惞芾?，一級管控區(qū)禁止一切形式的開發(fā)建設(shè)活動，二級管控區(qū)禁止影響其主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動。