戰(zhàn)略環(huán)評對建設項目環(huán)評指導和約束作用的研究

展衛(wèi)紅 鄭 豐 楊 寧

（1連云港市環(huán)境信息中心江蘇連云港2220012西安綠創(chuàng)電子科技有限公司陜西西安710065）

戰(zhàn)略環(huán)評對建設項目環(huán)評指導和約束作用的研究

展衛(wèi)紅1鄭 豐1楊 寧2

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本文針對戰(zhàn)略環(huán)評定義、發(fā)展過程及其在工作內(nèi)容、評價工作程序、評價目的等方面的區(qū)別做了簡要概述，明確了二者之間的關系，通過分析建設項目環(huán)評的局限性和戰(zhàn)略環(huán)評的優(yōu)點，指出戰(zhàn)略環(huán)評對建設項目環(huán)評具有一定的指導和約束作用。

建設項目環(huán)評；戰(zhàn)略環(huán)評；區(qū)別與聯(lián)系

前言

自1979年中國頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》首次確立建設項目環(huán)評制度至今，我國已形成了一套以《環(huán)境影響評價法》為中心，同時依據(jù)相關部門法律及法規(guī)要求制定完成的較為完善的建設項目環(huán)評法律法規(guī)體系。

作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效工具之一，建設項目環(huán)評在中國城市經(jīng)濟建設和環(huán)境保護有著重要意義。然而，由于建設項目環(huán)評處于決策鏈末端，只能補救項目實施后造成的不利環(huán)境影響，隨著經(jīng)濟活動范圍和規(guī)模的不斷擴大，建設項目環(huán)評在實際應用中的弊端越來越明顯。因此，戰(zhàn)略環(huán)評應運而生，它彌補了建設項目環(huán)評的不足，極大地促進了環(huán)境影響評價體系的完善與發(fā)展。

1 項目環(huán)評與戰(zhàn)略環(huán)評的概念

建設項目環(huán)評（EIA）是指在可行性研究階段對擬建項目可能對周圍環(huán)境造成的影響進行調(diào)查、預測和評定，并提出防治對策和措施的過程，旨在為項目選址、設計及建成投產(chǎn)后的環(huán)境管理提供科學依據(jù)。

戰(zhàn)略環(huán)境評價具體指評價過程，即針對政策、計劃、規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響等展開全面的、具體的評價，旨在為政府部門充分考慮重大決策可能對環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的影響提供服務。

2 戰(zhàn)略環(huán)評的起源與發(fā)展

戰(zhàn)略環(huán)評制度概念的首次提出是在1969年美國的《國家環(huán)境政策法案》中，該法案規(guī)定對環(huán)境有重大影響的行為必須提交環(huán)境評價報告，20世紀70年代，西方個別國家已經(jīng)將其上升到戰(zhàn)略層次。20世紀80年代末，正式被世界認可。

我國對這一概念的引入是在1995年以后，相關法律已經(jīng)明確提出，戰(zhàn)略環(huán)評的范圍將會不斷擴大，不僅僅應用于建設項目，除此之外，還會將發(fā)展范圍擴大到經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中來。

基于建設項目發(fā)展起來的戰(zhàn)略環(huán)評，不僅對差異性區(qū)域做了基本的、差異性的環(huán)境評價，而且還頒布了相應法律，這也標志著我國戰(zhàn)略環(huán)評制度的成立[1]。但與同時代的西方發(fā)達國家相比，我國在此方面仍缺乏發(fā)展經(jīng)驗，因此，我國應不斷向發(fā)達國家學習，在戰(zhàn)略環(huán)評方面縮小發(fā)展距離。

3 戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評的關系

戰(zhàn)略環(huán)評與建設項目環(huán)評之間既存在差異又有一定的聯(lián)系。戰(zhàn)略環(huán)評是對建設項目環(huán)評不足的補充，建設項目環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評的細化，既不可替代又緊密聯(lián)系。在實際應用中，加強二者之間的聯(lián)系，能更好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設與環(huán)境保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評的區(qū)別

戰(zhàn)略環(huán)評與建設項目環(huán)評作為環(huán)境影響評價體系的組成部分，二者涉及的工作內(nèi)容、評價對象、評價工作程序、評價目的等均有不同，找出二者的區(qū)別，分析其各自的優(yōu)缺點，以達到相互借鑒、取長補短的目的。

3.1.1 工作內(nèi)容不同

建設項目環(huán)評一般是對單個項目進行的環(huán)境影響評價，涉及面和評價范圍都較小，根據(jù)相關要求，具體內(nèi)容主要有：建設項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預測和評估；建設項目概況；環(huán)境監(jiān)測建議；環(huán)境保護措施及其技術、經(jīng)濟論證；周圍環(huán)境現(xiàn)狀；建設項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析[2]。

涉及面和評價范圍較大，通常是一個地區(qū)、一個流域內(nèi)的環(huán)評，因此，不能完全按建設項目環(huán)評的方法開展戰(zhàn)略環(huán)境評價[3]。

3.1.2 評價對象不同

建設項目環(huán)評的評價對象一般是具體的建設項目，而戰(zhàn)略環(huán)評是對政策、規(guī)劃、計劃等進行的環(huán)境影響評價，復合生態(tài)系統(tǒng)是構(gòu)成評價對象的主要因素[4]。

3.1.3 評價工作程序不同

建設項目環(huán)評的工作程序表現(xiàn)為：首先，項目環(huán)評進行的必要性分析；其次，探究項目工程可行性；再次，識別項目環(huán)境影響，確定影響范圍；然后，分析環(huán)境背景、評價影響；接下來，在調(diào)動公眾參與積極性的基礎上，制定合理的發(fā)展對策、總結(jié)建議；最后，編制EIA報告書，等待報告書的審批結(jié)果，針對實施結(jié)果全面、實時監(jiān)督。

3.1.4 評價目的不同

建設項目環(huán)評是分析和預測污染因素可能對環(huán)境造成的污染及污染程度，并提出預防和控制措施。其實質(zhì)是針對具體項目以及相聯(lián)系的資源實施全面方面的資源評估，根據(jù)評估結(jié)果對其制定合理的發(fā)展對策，以此減少對環(huán)境的影響，優(yōu)化環(huán)境保護效果，它追求的是資源充分利用、經(jīng)濟效益最大化和環(huán)境成本最小化[5]。

戰(zhàn)略環(huán)評旨在將環(huán)境保護囊括到規(guī)劃、決策和實施的過程中，以避免或減少決策錯誤對環(huán)境的負面影響。在資源污染處理、資源保護、發(fā)揮環(huán)境資源經(jīng)濟價值、環(huán)境資源全面開發(fā)等方面，它作為有效的方式在其中發(fā)揮著重要作用，此外，還能夠為環(huán)境保護提供政策支持和依據(jù)支持。

3.2 戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評的聯(lián)系

戰(zhàn)略環(huán)評是一個地區(qū)或流域內(nèi)的環(huán)境影響評價，應用作用體現(xiàn)在污染處理措施提出、污染處理目標制定、環(huán)境保護與資源節(jié)約協(xié)調(diào)發(fā)展等方面。戰(zhàn)略環(huán)評包括項目環(huán)評，與規(guī)劃環(huán)評一起，構(gòu)成完整的環(huán)境影響評價體系。按照個體服從整體利益原則，建設項目環(huán)評應服從戰(zhàn)略環(huán)評要求，據(jù)此分析，它們應是整體和部分、包含于被包含間的關系。雖然二者在對象、范圍、評價工作程序等等方面存在差異性，但均保持著同一目標，即對擬建設項目中可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的人類活動進行環(huán)境影響分析和預測，以此為基礎，有針對性的提出有效的防治措施和對策，以此實現(xiàn)經(jīng)濟建設和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合目的。

4 戰(zhàn)略環(huán)評對項目環(huán)評的指導和約束作用

戰(zhàn)略環(huán)評具有較強的宏觀性和綜合性，更適合考慮和解決高層次的一般性和根本性問題，它能有效地分析建設項目環(huán)評中難以考慮的不利環(huán)境影響，為建設項目環(huán)評提供指導，并約束建設項目環(huán)評的評價范圍以及相應減緩措施的選擇范圍，使建設項目環(huán)評能集中考慮多樣性的、變化發(fā)展的環(huán)境問題。

4.1 項目環(huán)評的局限性

我國目前的環(huán)境影響評價大多局限于建設項目環(huán)評，缺少宏觀角度的戰(zhàn)略指導，這使得環(huán)境影響評價中存在諸多的局限性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

4.1.1 介入時機晚

項目環(huán)評通常是在政策、規(guī)劃和計劃實施之后，在建設項目選址之后進行，對其選址、設計、施工等過程，特別是生產(chǎn)運營階段可能造成的環(huán)境影響進行預測分析，并提出防治措施，在時間上存在滯后性。

4.1.2 難以考慮替代方案

項目環(huán)境影響評價介入時機較晚，對政策、計劃和規(guī)劃反應被動，因此，改變項目選址等的可能性極小，替代方案的選擇余地很小。

4.1.3 不能考慮積累影響及間接影響

首先，在建設項目環(huán)評的程序中，專家通常針對單個建設項目或者區(qū)域的環(huán)境進行審查，而忽略了單個項目與過去、現(xiàn)在以及未來的行為之間的累積影響，其次，區(qū)域內(nèi)通常存在多個建設項目，對于單個建設項目的環(huán)境影響評價來說，必須考慮它與周圍其他項目之間的相互影響才能得出正確的結(jié)論[3]。正由于建設項目環(huán)評的這種局限，使得它無法考慮多個項目間的積累影響及疊加影響，從而導致不必要的環(huán)境損害。

4.1.4 不能客觀評價

建設項目環(huán)評一般是由建設單位或主管部門通過簽訂合同委托經(jīng)國務院環(huán)境保護行政主管部門考核審查合格后具有相應資格證書的評價單位進行調(diào)查和評價工作，而非由一個獨立的機構(gòu)來進行委托，因此可能會出現(xiàn)因互利原則隱瞞客觀事實，從而破壞環(huán)評客觀性。

4.2 戰(zhàn)略環(huán)評補充完善了項目環(huán)評

由于原有的以建設項目環(huán)評為主的環(huán)境影響評價體系存在諸多局限，為減少建設開發(fā)活動可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象，從源頭控制環(huán)境污染和保護生態(tài)環(huán)境，并完善環(huán)境影響評價體系，是以提出戰(zhàn)略環(huán)境評價，在以下幾個方面補充和完善了以建設項目環(huán)評為主的環(huán)境影響評價體系。

4.2.1 介時較早

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的介入時間是法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃制定初期。這樣能夠及早預測和防止可能出現(xiàn)的各種問題，重新選擇發(fā)展戰(zhàn)略或?qū)Πl(fā)展戰(zhàn)略進行調(diào)整，真正從源頭上解決環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2.2 應用替代方案

所謂替代方案，指的是在已經(jīng)確定的方案中，一旦方案內(nèi)容被要求調(diào)整受到拒絕時，可以替選的方案。戰(zhàn)略環(huán)評的重點應該是對各種替代方案的分析和比較[1]。由于戰(zhàn)略環(huán)評在抉擇早期介入，在選址、布局和生產(chǎn)工藝的調(diào)整和重新選擇方面，具有較大余地，因此能夠更全面地考慮替代方案，選擇更為合適的方案。

4.2.3 實現(xiàn)累積影響及間接環(huán)境影響評價

戰(zhàn)略環(huán)評能夠考慮多個小建設項目造成的累積影響和建設項目附帶的環(huán)境影響及項目廢棄后帶來的間接環(huán)境影響，因此能夠保證更全面、系統(tǒng)地考慮項目環(huán)境影響，解決建設項目環(huán)評中的間接、累積和誘發(fā)環(huán)境影響問題。

4.2.4 提高客觀性

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價具有獨立的環(huán)評手續(xù)和程序，并明確了各個參與主體的地位，通過部門間的合作及有關專家和公眾的參與，能夠使戰(zhàn)略環(huán)評的結(jié)果更具客觀性和公正性。

結(jié)語

通過戰(zhàn)略環(huán)評與建設項目環(huán)評的比較研究可看出：戰(zhàn)略環(huán)評應用于現(xiàn)有的環(huán)境影響評價體系，這不僅會健全環(huán)境影響評價體系，及時、全面彌補以往這一體系中的不足，而且還會優(yōu)化建設項目環(huán)評系統(tǒng)，二者都是環(huán)境影響評價體系不可缺少的重要組成部分。戰(zhàn)略環(huán)評是環(huán)境影響評價在戰(zhàn)略層次上的拓展，能彌補建設項目環(huán)評的不足，對建設項目環(huán)評中存在的問題具有戰(zhàn)略指導意義，能夠消除或減少因規(guī)劃不當對環(huán)境造成的不利影響，從根源上抑制環(huán)境問題的產(chǎn)生，對于經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

[1]涂江波.從理想到現(xiàn)實——我國戰(zhàn)略環(huán)評實施狀況、問題與對策[J].生態(tài)經(jīng)濟,2014,03:184-188.

[2]中華人民共和國環(huán)境影響評價法（中華人民共和國主席令（第四十八號）），2016.

[3]劉暢.從環(huán)評對象看我國《環(huán)境影響評價法》的完善[D].中國海洋大學,2013.

[4]陳鳳先,耿海清,劉小麗,任景明.區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價實施機制研究[J].環(huán)境影響評價,2015,03:49-52.

[5]傅浩.規(guī)劃環(huán)境影響評價的研究[D].吉林大學,2013.