合作博弈下的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作研究
——以陜西省漢中市為例

田 露 李昭瑩

（漢中市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 陜西漢中 723000）

合作博弈下的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作研究
——以陜西省漢中市為例

田 露 李昭瑩

（漢中市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 陜西漢中 723000）

以陜西省漢中市為例，介紹了目前漢中市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的主要做法及成效，分析了產(chǎn)生大氣污染的主要原因及當(dāng)前存在的客觀問(wèn)題，探討了如何進(jìn)一步完善當(dāng)前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，切實(shí)改善環(huán)境空氣質(zhì)量，從而為其他同類(lèi)城市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作提供重要參考依據(jù)。

大氣污染；聯(lián)防聯(lián)控；環(huán)境空氣質(zhì)量

引言

習(xí)總書(shū)記曾說(shuō)過(guò)，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。近年來(lái)，隨著我國(guó)區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問(wèn)題凸顯，“向霧霾宣戰(zhàn)”已成為黨中央、國(guó)務(wù)院的重要安排部署。漢中市地處秦嶺生態(tài)功能區(qū)的重要位置，雖然自然資源稟賦較好，環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)改善，但是大氣污染仍是當(dāng)前急需解決的重要環(huán)境問(wèn)題，為了讓漢中的天更藍(lán)、氣更鮮、市更美，必須毫不松懈繼續(xù)加強(qiáng)大氣污染防治各項(xiàng)工作，跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)同治理霧霾[1]。

1 漢中市大氣污染防治工作現(xiàn)狀及做法

近年來(lái)，漢中市始終堅(jiān)守“綠色循環(huán)、生態(tài)宜居”戰(zhàn)略定位，緊緊圍繞“漢江流域污染防治三年行動(dòng)”這條主線，著力推進(jìn)“四大戰(zhàn)役”、全面開(kāi)展“四城聯(lián)創(chuàng)”和城市環(huán)境綜合整治，持續(xù)深入推進(jìn)“減煤、控車(chē)、抑塵、治源、禁燃、增綠”六大治污降霾措施全面開(kāi)展，持續(xù)推進(jìn)大氣污染防治各項(xiàng)工作，基本形成了上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管治理大氣污染的良好格局。

1.1 大氣污染防治管控機(jī)制逐步完善

漢中市委、市政府高度重視大氣污染防治工作，多次召開(kāi)大氣污染防治工作會(huì)議，層層落實(shí)責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力；及時(shí)成立了大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，對(duì)全市大氣污染防治工作進(jìn)行具體安排和部署；制定出臺(tái)了《漢中市“鐵腕治霾·保衛(wèi)藍(lán)天2017年 1+10”工作方案》（漢政辦函〔2017〕25號(hào)）、《漢中市大氣污染防治工作督查考核辦法（試行》、《漢中市人民政府關(guān)于貫徹新大氣污染防治法的實(shí)施意見(jiàn)》等重大政策，實(shí)行職能部門(mén)總負(fù)責(zé)和行業(yè)部門(mén)“誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的雙重方式，建立條塊結(jié)合、縱橫交錯(cuò)的大氣污染防治責(zé)任體系，并將大氣污染防治工作納入市縣目標(biāo)考核內(nèi)容，對(duì)各縣區(qū)各部門(mén)大氣污染防治工作進(jìn)行量化考核。

1.2 大氣污染防治六大措施精準(zhǔn)發(fā)力

一是在“減煤”上下苦功，近三年來(lái)，漢中累積拆改燃煤鍋爐960臺(tái)，關(guān)閉煤炭經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所95家，基本實(shí)現(xiàn)“禁煤區(qū)”內(nèi)燃煤鍋爐和煤炭經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所“雙清零”；二是在“抑塵”上出重拳，2016年，漢中共開(kāi)展集中整治25次，累計(jì)檢查中心城區(qū)在建工地137次，檢查發(fā)現(xiàn)工地周邊污染404處、道路污染700處，對(duì)市中心城區(qū)25家渣土企業(yè)239輛渣土車(chē)實(shí)行GPS管理；三是在“控車(chē)”上出實(shí)招，2016年，漢中市網(wǎng)上注銷(xiāo)“黃標(biāo)車(chē)”和老舊車(chē)共計(jì)12728輛，其中“黃標(biāo)車(chē)”2758輛，完成省考指標(biāo)的116.91%，老舊車(chē)9970輛，完成省考指標(biāo)的124%；四是在“禁燃”不放松，漢中市平川重點(diǎn)縣共建設(shè)51個(gè)監(jiān)控?cái)z像頭，監(jiān)控范圍擴(kuò)大到900平方千米，并建立24小時(shí)在線視頻監(jiān)控平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)“不燃一把火、不冒一處煙，不見(jiàn)一塊黑斑”的禁燒目標(biāo)，環(huán)保部衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)無(wú)火點(diǎn)通報(bào)；五是在“治源”上求實(shí)效，漢中市10個(gè)涉氣國(guó)控重點(diǎn)污染源均安裝有在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)在線監(jiān)測(cè)，數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳；六是在“增綠”上拓空間，2016年，漢中市完成造林綠化23.62萬(wàn)畝，其中人工造林11.52萬(wàn)畝、飛播造林6.5萬(wàn)畝，封山育林5.6萬(wàn)畝，占年度任務(wù)的107%。

1.3 部門(mén)聯(lián)防聯(lián)控合力治污格局基本形成

漢中大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組各成員部門(mén)不斷強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，聯(lián)合開(kāi)展了“黃標(biāo)車(chē)”淘汰、道路和建筑工地?fù)P塵污染整治、餐飲燒烤油煙污染整治等一系列專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。特別是冬防期間，大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)啟動(dòng)定期會(huì)商和聯(lián)席會(huì)議制度，并抽調(diào)公安、住管、建規(guī)、交通、水利及質(zhì)監(jiān)等部門(mén)業(yè)務(wù)骨干實(shí)行聯(lián)合辦公，研究解決冬季突出霧霾問(wèn)題，冬防期間治污降霾工作成效顯著，最大程度減緩了重污染天氣，2016年，全年重度污染天數(shù)15天，同比下降5天，無(wú)嚴(yán)重污染天氣。

1.4 大氣污染防治監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋

為做好環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，為大氣污染防治提供數(shù)據(jù)支持和參考，漢中市不斷加強(qiáng)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，嚴(yán)格按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）、《環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T193-2005）等規(guī)章制度要求，精心運(yùn)行、維護(hù)空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，并按照中省要求將全部空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站日常運(yùn)行管理事權(quán)上交中省第三方管理，切實(shí)保障數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、有效。截止目前，漢中十縣一區(qū)均建成6項(xiàng)指標(biāo)的空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，并已全部完成省級(jí)聯(lián)網(wǎng)投運(yùn)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)全覆蓋。

2 漢中市大氣污染產(chǎn)生的原因

2.1 地理環(huán)境因素

漢中市地處盆地，濕度大、空氣流動(dòng)性差，極易造成污染物在近地面聚集，難以擴(kuò)散和沉降，空氣質(zhì)量目前很大程度上受到地形狀況制約，工作影響力十分有限，導(dǎo)致污染物濃度高居不下。

2.2 氣象環(huán)境因素

近年來(lái)，漢中市空氣質(zhì)量最差，形勢(shì)最嚴(yán)峻的就是每年的冬季，靜穩(wěn)天氣穩(wěn)定，空氣對(duì)流甚少，空氣中污染物不易擴(kuò)散。尤其是2016年入冬以來(lái)，全國(guó)大范圍內(nèi)冬季氣候呈暖冬氣候，漢中冬季氣候更是凸顯，溫度較上年度整體上升幅度較大，靜穩(wěn)天氣較上年度更早到來(lái)，持續(xù)時(shí)間較往年更長(zhǎng)，加之降雨同比減少4成以上，導(dǎo)致漢中冬季污染物更加不易擴(kuò)散、沉降。

2.3 污染物因素

一是漢中雖然對(duì)工業(yè)企業(yè)嚴(yán)格管控，但鋼鐵、水泥、火電等企業(yè)比重大，污染物排放基數(shù)仍然很大；二是漢中不屬于冬季集中采暖區(qū)，近年來(lái)，雖然大力實(shí)施“氣化漢中”、“煤改氣”、燃煤鍋爐拆改和煤炭市場(chǎng)整治，但進(jìn)入冬季后，城鄉(xiāng)居民取暖大多仍以使用煤炭為主，煤炭使用量明顯增大，燃煤煙粉塵排放隨之增大；三是當(dāng)前漢中正處在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，各類(lèi)建設(shè)施工量大、面廣、線長(zhǎng)，由此產(chǎn)生的建設(shè)施工揚(yáng)塵、物料運(yùn)輸?shù)缆窊P(yáng)塵排放基數(shù)大；四是機(jī)動(dòng)車(chē)保有量持續(xù)快速增加，汽車(chē)尾氣排放量不斷增加。

3 面臨的主要問(wèn)題

3.1 城市區(qū)域間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控缺少實(shí)踐

漢中市位于陜西省西南部，北與西安市、寶雞市相連，東與安康市相連，南與廣元市相連，西與隴南市相連，然而，漢中區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作僅僅停留在探索階段，并沒(méi)有進(jìn)行深入具體的實(shí)踐，與周邊城市聯(lián)動(dòng)措施也不完善。

3.2 我市大氣污染治理主體和方法單一

和國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市一樣，漢中大氣污染治理模式以地方政府單邊控制為主，主要通過(guò)行政命令、行政處罰等方式進(jìn)行監(jiān)管，缺少市場(chǎng)和社會(huì)公眾的多元主體參與和政府外部的監(jiān)督機(jī)制，忽視對(duì)大氣污染的動(dòng)態(tài)治理，對(duì)排污企業(yè)激勵(lì)較少，不利于調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方的積極性來(lái)共同對(duì)大氣污染進(jìn)行監(jiān)管[2]。

3.3 大氣污染聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)格化管理仍需加強(qiáng)。

漢中市環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理體系雖已經(jīng)建立，但并未納入全市精細(xì)化網(wǎng)格進(jìn)行統(tǒng)一管理，覆蓋市、縣區(qū)（管委會(huì)）、鎮(zhèn)（辦）、村組（社區(qū)）的環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格體系不夠完善，“網(wǎng)格化”環(huán)境監(jiān)管效能急需進(jìn)一步提升。

4 對(duì)策與建議

當(dāng)前，正值“十三五”開(kāi)局之年，建立漢中市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境監(jiān)管模式迫在眉睫，然而僅靠單個(gè)城市、單個(gè)部門(mén)自身的力量及各自為政的方式難以有效解決我市目前的區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問(wèn)題，必須制定出行之有效的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理對(duì)策。

4.1 建立“共同但有區(qū)別”的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體制

陜西省關(guān)中地區(qū)已經(jīng)建立了科學(xué)高效的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控決策機(jī)制，制定了《陜西省大氣污染重點(diǎn)防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制改革方案》（陜政辦發(fā) 〔2015〕23號(hào)），覆蓋面包括西安、寶雞、咸陽(yáng)、銅川、渭南、韓城、楊凌及西咸新區(qū)在內(nèi)的關(guān)中城市組團(tuán)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和統(tǒng)一的防治措施，共同應(yīng)對(duì)大氣污染[3]。漢中市應(yīng)與安康、商洛、廣元等周邊地級(jí)市加強(qiáng)交流合作，開(kāi)展真誠(chéng)協(xié)作，制定大氣污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域規(guī)劃，通過(guò)充分考慮各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境敏感性等個(gè)體差異，進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃與具體制度安排，保障區(qū)域內(nèi)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作成為常態(tài)化。

4.2 協(xié)調(diào)地方政企關(guān)系并構(gòu)建公眾參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的渠道

一方面，對(duì)積極治理大氣污染的縣區(qū)政府、管委會(huì)進(jìn)行降低地稅比例等方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)積極治理大氣污染的企業(yè)提供低息貸款、大氣污染防治設(shè)施升級(jí)補(bǔ)貼等，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行進(jìn)行罰款、停產(chǎn)、停業(yè)等，提高企業(yè)大氣污染排放治理的積極性；另一方面，將公眾參與納入?yún)^(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管體系，開(kāi)展公民環(huán)境空氣質(zhì)量滿(mǎn)意度調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果作為環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)估內(nèi)容，避免公眾直觀感受和環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果不一致，增強(qiáng)公眾對(duì)于環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系的信任度。

4.3 建立健全縱向到底橫向到邊的網(wǎng)格化監(jiān)管體系

嚴(yán)格按照《陜西省網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》要求，按照“屬地管理、全面覆蓋、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人、圍繞重點(diǎn)、動(dòng)態(tài)管理”的原則，建立健全覆蓋市、縣區(qū)（管委會(huì)）、鎮(zhèn)（辦）、村組（社區(qū)）的環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格體系，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為單位，劃分網(wǎng)格，明確任務(wù)、夯實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)做到“網(wǎng)格全覆蓋、監(jiān)管無(wú)盲區(qū)、執(zhí)法零容忍”，真正形成縱向到底、橫向到邊的大氣監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)發(fā)[2013]37號(hào)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃[s]．2013-09-10

[2]朱清雨.地方政府如何走出大氣污染治理的困境.法治與經(jīng)濟(jì).2016-04

[3]陜西省人民政府．陜政辦發(fā)〔2015〕23號(hào).關(guān)于印發(fā)陜西省大氣污染重點(diǎn)防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制改革方案的通知[s]．2013-10-16

田露(1988.1-)，女,漢族，陜西漢中，助理工程師，碩士學(xué)位，主要從事環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理研究，漢中市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站工作。

李昭瑩（1991.12-），漢族，陜西漢中，助理工程師,學(xué)士學(xué)位，主要從事環(huán)境保護(hù)工作研究，漢中市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站工作。