我國政權(quán)層級建構(gòu)的沿革與思考

趙澤培

摘 要：行政層級建構(gòu)是行政區(qū)劃的重要內(nèi)容，而政權(quán)層級又是國家結(jié)構(gòu)形式的重要組成部分，一個國家只有進(jìn)行了合理的政權(quán)層級建設(shè)，才能實施有效的管理，才能實現(xiàn)有效民主的最大化，實現(xiàn)國家目的。地方行政層級的建構(gòu)是一個受多種因素影響的社會政治問題，本文試簡述我國行政層級建構(gòu)的沿革、思考以及啟示。

關(guān)鍵詞：行政層級建構(gòu)；沿革

1 我國行政層級建構(gòu)的傳統(tǒng)及現(xiàn)狀

（一）中國歷史上的行政管理層級

作為一個歷史悠久的古國，隨著人口的增多和領(lǐng)土的擴(kuò)大，我國從西周開始就建立起等級嚴(yán)格的行政管理層級——等級分封制，行政管理層級是根據(jù)對人的等級劃分，即天子、諸侯、卿大夫、士、平民和奴隸，而建立起來的，以血緣為基礎(chǔ)的“封建制”，在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)、人口背景下，促進(jìn)了社會的發(fā)展；秦滅六國而建立統(tǒng)一的國家，將權(quán)力集中于中央，實行郡、縣兩級的地方行政體制；至西漢形成了州、郡、縣三級地方行政體制，對后世影響深遠(yuǎn)。后除隋朝兩級制和元代的多級制，在地方行政管理層級上均采用三級制。[1]

由此可見歷史上地方行政管理多采取三級制。在皇權(quán)統(tǒng)治的國家中，雖然沒有民主的概念，但是其行政管理層級的設(shè)置的目的，也包括方便管理、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而利于統(tǒng)治的穩(wěn)定，因而尤其可以借鑒之處。

（二）我國現(xiàn)行行政層級建構(gòu)

我國憲法第九十五條規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。這就確立了地方行政層級的四級制，這是地方行政管理體制的主要形式。

這種體制在法理上突破了地方行政區(qū)劃三級制的規(guī)定，在現(xiàn)實中也出現(xiàn)了很多問題，如層級過多增加行政管理成本，政府職能重復(fù)與混亂。[2]行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的層級對應(yīng)，從憲政民主的角度看，層級過多不利于民主的真正實現(xiàn)。

2 我國政權(quán)層級建構(gòu)的沿革及原因分析

近代以來，中國在現(xiàn)代化國家的建構(gòu)中屢遭挫折。鴉片戰(zhàn)爭后，中國不得不尋求心的政權(quán)建構(gòu)。1912年中華民國建立后不久便陷入內(nèi)政分裂、軍閥混戰(zhàn)的無政府狀態(tài)，以民主共和為標(biāo)志的現(xiàn)代國家建構(gòu)無從實現(xiàn)。但是孫中山提出了“黨建國家”的方案，即通過政黨的整合，在中國這樣一個沒有現(xiàn)代化社會基礎(chǔ)和現(xiàn)代階級力量的社會，迅速建立一個能夠擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化發(fā)展和建構(gòu)民主共和的主體力量，由此開辟了以政黨為核心，而不是以軍隊為主導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展和現(xiàn)代國家建設(shè)歷程。[3]這一直影響到后來。

在1949年以前，中國共產(chǎn)黨就對人民政權(quán)建設(shè)進(jìn)行初步嘗試。土地革命時期，大多數(shù)根據(jù)地行政區(qū)劃都分縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級。縣級政權(quán)由民意機(jī)構(gòu)、縣政府、司法機(jī)關(guān)三部分組成。民意機(jī)構(gòu)一般為議會或代表機(jī)關(guān)，是為權(quán)力機(jī)關(guān)，縣政府為民意機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)為審判機(jī)關(guān)，這種國家機(jī)關(guān)及其關(guān)系為新中國成立后實行的人民代表大會制度開創(chuàng)了先河。[4]總之，中國共產(chǎn)黨在1949年前的局部執(zhí)政和在根據(jù)地農(nóng)村改革打破了幾千年政權(quán)不下鄉(xiāng)的狀況，為以后城市政權(quán)建設(shè)提供了必要條件。中國共產(chǎn)黨的民主政治建構(gòu)，增加了人民參與政權(quán)的積極性，對根據(jù)地的發(fā)展和建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。

新中國成立以后我國行政區(qū)劃體系按憲法規(guī)定分為省、縣、鄉(xiāng)三級制，事實上，在省縣之間卻還存在著一級建制――地區(qū)或地級市，并逐漸形成了市管縣的格局。世界大多數(shù)人口和地域大國，一般是三級政權(quán)體制。解放初，中央以下有中央派出的大區(qū)局，但是后來被撤銷了。省以下除了少數(shù)的民族自治州外，省與縣之間只有省級政權(quán)派出的地區(qū)黨和政府機(jī)構(gòu)，不是一層政權(quán)體制。1958年以后，成立人民公社，成為政社合一的組織，但是沒有相應(yīng)的人大，也不是完全意義上的一級政權(quán)體制。20世紀(jì)70年代末和80年代初，撤銷人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府，后來陸續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了政協(xié)。20世紀(jì)80年代中期提出以城市為中心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實行市管縣體制，派出的地區(qū)機(jī)構(gòu)紛紛改市，全國地區(qū)一級派出政權(quán)體制逐步改為省和縣中間的一層政權(quán)實體。21世紀(jì)初，中國政體基本形成了中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)這樣的五層政權(quán)體制。

這樣的五級體制的政權(quán)運(yùn)作效率和民意反映程度都值得思考的。

3 對我國政權(quán)層級建構(gòu)的思考

（一）民主與政權(quán)層級建構(gòu)

民主在理想狀態(tài)下是人人參與，但是那只是一個理想化狀態(tài)。即使是在原始的古希臘城邦，在全民參與的政治中，是否真的實現(xiàn)民主都是值得商榷的問題，更何況現(xiàn)代國家不是古希臘的城邦，亦或是某個部落。因此，在一個復(fù)雜的現(xiàn)代化社會中實現(xiàn)民主的方式是值得討論的。由于參與式民主至今仍是一個含糊不清的概念，利用相近的和更為清楚的概念使它明確起來，民主包含直接民主、參與式民主、公決式民主、選舉式民主和代議制民主。[5]現(xiàn)代社會的龐雜意味著我們只能選擇性地實施直接民主。 既然層級越少公民的政治參與度就越高，那就需要考慮現(xiàn)代社會可以容納哪種政權(quán)層級建構(gòu)。

（二）政府運(yùn)作效率與政權(quán)層級建構(gòu)

至于政權(quán)到底分設(shè)幾層合適，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，取決于較少投入成本和較佳管理結(jié)果的最優(yōu)分層。即這樣一種狀態(tài)：設(shè)某一種最優(yōu)政權(quán)分層狀態(tài)，當(dāng)政權(quán)分層多于這一最優(yōu)分層時，政權(quán)的成本加大，效率降低，管理的效果并沒有相應(yīng)提高，或者說管理效果的提高效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于分層成本的加大，這是不合算的；而當(dāng)政權(quán)分層少于這一最優(yōu)分層時，管理不到位，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會秩序的混亂，雖然政權(quán)投入減少，但是社會混亂損失加大，也得不償失；只有這一數(shù)量的政權(quán)分層，政權(quán)的投入成本和管理效果能得到最優(yōu)的投入產(chǎn)出，這就是政權(quán)最佳分層的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和經(jīng)濟(jì)學(xué)選擇。[6]

五級分層政權(quán)體制的設(shè)置，使政權(quán)各項事務(wù)運(yùn)作的時間加長五分之二，甚至更長。五級政權(quán)體制使信息傳達(dá)放慢，信息量損失和信息失真的概率加大。五級政權(quán)體制使政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的成本和機(jī)會成本大大上升，成為國民經(jīng)濟(jì)的沉重負(fù)擔(dān)。我們建國以來治國的一個模式是，理念上只考慮管理到位、細(xì)致和全面，但是不講管理的成本。五級政權(quán)體制使政權(quán)運(yùn)作的效率越來越低。五級政權(quán)運(yùn)作投入的成本相當(dāng)高昂，但是其提供的服務(wù)與投入不成比例。并且，它使辦事層次增加，辦事環(huán)節(jié)成倍增多，辦事的時間成本也加長。五級政權(quán)體制自我膨脹、自制程序，增加了消耗，摩擦不斷。

（三）中央與地方權(quán)力分配

所謂中央與地方權(quán)力的分配，實際上是集權(quán)、分權(quán)和自治的關(guān)系。如果將權(quán)力統(tǒng)集于中央政府，地方政府雖為行政機(jī)關(guān)，但是不能做主，要服從中央政府的指揮命令；分權(quán)是要將權(quán)力分予各地方政權(quán)機(jī)構(gòu)，是于行政之一范圍內(nèi)，可以獨(dú)立處理事務(wù)。[7]

明確中央與地方的主要職責(zé)。中央政府主要職責(zé)是：制定國家憲法和法律，維護(hù)每一個國民的合法權(quán)益；保衛(wèi)國家安全和發(fā)展，維護(hù)國家領(lǐng)土完整和長遠(yuǎn)利益；搞好與其他國家的交往和貿(mào)易，維護(hù)國家的良好形象和整體利益；制定國家長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，并監(jiān)督各行政區(qū)實施。同時，進(jìn)行各行政區(qū)的法治管理。

各省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)和有必要的計劃單列市，都應(yīng)統(tǒng)一改名為行政區(qū)。行政區(qū)政府主要職責(zé)是：制定本行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃和十年發(fā)展綱要，并監(jiān)督各市實施。同時，進(jìn)行本行政區(qū)各市的目標(biāo)管理。

第三級政府是市。包括現(xiàn)有50萬以上人口的城市、州、地區(qū)和縣，地區(qū)改名為市，縣升格為市。市政府主要職責(zé)是：每年制定本市未來三年發(fā)展計劃，并監(jiān)督各縣實施。同時，進(jìn)行本市各縣的統(tǒng)籌管理。

第四級政府是縣。包括現(xiàn)有5萬以上人口的縣、區(qū)和鎮(zhèn)，區(qū)改名為縣，鎮(zhèn)升格為縣?？h政府主要職責(zé)是：每年制定本縣第二年發(fā)展計劃，并組織各鎮(zhèn)實施當(dāng)年計劃。同時，進(jìn)行本縣各鎮(zhèn)的行政管理。

第五級政府是鎮(zhèn)。包括現(xiàn)有5千以上人口的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村，鄉(xiāng)改名為鎮(zhèn)，村升格為鎮(zhèn)。鎮(zhèn)政府主要職責(zé)是：每年制定本鎮(zhèn)發(fā)展計劃方案，并組織全鎮(zhèn)有關(guān)部門、組織、企業(yè)和個人實施。同時，進(jìn)行本鎮(zhèn)各行各業(yè)的服務(wù)管理。

（四）地方政權(quán)的分層

地方政權(quán)分層的焦點(diǎn)在于縣域政權(quán)的改革。在縣域政治中，形成了一種悖論性的現(xiàn)象：一方面縣級政權(quán)抱怨上級權(quán)力下放不足，干預(yù)過多；另一方面縣級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者在縣域范圍內(nèi)又有著高度的自由裁量權(quán)，即便存在著不斷加強(qiáng)的垂直控制。縣級政權(quán)——這個微型國家擁有了畸形化的自主性。這種自主性在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面得到充分發(fā)揮，并適合了經(jīng)濟(jì)效率的要求。隨著改革開放的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的巨變，基層民主以有步驟、有秩序的穩(wěn)妥的制度化進(jìn)程，為改革提供了穩(wěn)定的社會環(huán)境，促進(jìn)了人民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的不斷實現(xiàn)。地方自治的權(quán)限的擴(kuò)大已是未來發(fā)展的趨勢。

參考文獻(xiàn)

[①]參見成軍.中國古代地方行政層級嬗變及啟示.行政管理改革，2010年第2期

[②]張景聰.中國地方政府行政層級體制的現(xiàn)狀與趨勢研究。碩士學(xué)位論文

[③]林尚立：《政黨、政黨制度與現(xiàn)代國家——對中國政黨制度的理論反思》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2009年第9期。

注釋

[1]參見成軍.中國古代地方行政層級嬗變及啟示.行政管理改革，2010年第2期

[2]張景聰.中國地方政府行政層級體制的現(xiàn)狀與趨勢研究。碩士學(xué)位論文

[3]林尚立：《政黨、政黨制度與現(xiàn)代國家——對中國政黨制度的理論反思》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2009年第9期。

[4]曹海霞.北京和平接管與中國現(xiàn)代國家的建構(gòu).北京黨史2014年4期.第24頁

[5]參見喬萬尼·薩托利著，馮克利 閻克文譯.民主新論.上海人民出版社

[6]楊榮均. 縣鄉(xiāng)行政管理層級的結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革路徑.法律與社會2014年第3期.第22頁

[7]吉村源太郎著，金慧華 鄭少華譯.地方自治.中國政法大學(xué)出版社