《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》解讀

牛崇桓

(水利部 水土保持司，北京 100053)

《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》解讀

牛崇桓

(水利部 水土保持司，北京 100053)

生產(chǎn)建設(shè)項目；水土保持；自主驗收；解讀

針對近日水利部印發(fā)的《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，在分析文件出臺背景的基礎(chǔ)上，從認真落實國務(wù)院決定精神、規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收、嚴格執(zhí)行水土保持設(shè)施驗收標準和加強水土保持事中事后監(jiān)管等四個方面對文件進行了解讀，為各級水行政主管部門、各水土保持從業(yè)單位及水土保持從業(yè)者領(lǐng)會文件精神，學(xué)習和掌握文件內(nèi)容提供參考。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟體制改革和行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為國家治理體系和治理能力建設(shè)的重大舉措，多次作出重要部署、提出明確要求。本屆政府成立伊始，就大力推進轉(zhuǎn)變政府職能，堅持把“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的“牛鼻子”來抓，改革的力度、程度、廣度前所未有，彰顯了黨中央、國務(wù)院加快職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府的堅強決心。

按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，水利部認真落實各項改革措施，不斷把水利“放管服”改革向縱深推進，繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，在已減少26項水行政審批、減幅已達54%的基礎(chǔ)上，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)再次取消建設(shè)項目水資源論證報告書審批、壩頂兼作公路審批、利用堤頂戧臺兼作公路審批、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批和水利工程啟閉機使用許可證核發(fā)等5項行政審批事項。同時要求取消生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批后，制定、完善水土保持有關(guān)標準和要求，生產(chǎn)建設(shè)單位要按標準組織自主驗收、組織第三方機構(gòu)編制驗收報告，并將驗收情況向社會公開和水土保持方案審批機關(guān)報備。

根據(jù)國務(wù)院文件要求，水利部印發(fā)了《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)(以下簡稱《通知》)，對取消生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批、加強事中事后監(jiān)管提出了明確要求。為了加深廣大從業(yè)者對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收有關(guān)政策的了解，筆者分四部分對《通知》進行解讀。

1 認真落實國務(wù)院決定精神

《通知》第一部分談的就是堅決“放”，明確指出“各級水行政主管部門自國務(wù)院決定發(fā)布之日起，一律不得新受理生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批申請。對國務(wù)院決定發(fā)布之前已受理的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批申請，終止審查程序，向申請人作出說明”。這里明確了一個時間節(jié)點和適用范圍，即國務(wù)院決定發(fā)布之日的時間節(jié)點是2017年9月29日，適用范圍是各級水行政主管部門。換言之，從2017年9月29日起，中央和地方各級水行政主管部門均不得受理和審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收申請。對于地方以立法形式確定由地方水行政主管部門實施水土保持設(shè)施驗收審批行政許可的，還需要通過修改地方性法規(guī)取消行政許可，因為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批是中央指定地方實施的行政許可事項，最終決定權(quán)在中央。

2 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收

水土保持法第二十六條明確規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持設(shè)施要落實“三同時”制度，也明確規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收時，應(yīng)當驗收水土保持設(shè)施，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。因此，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收是水土保持“三同時”制度的重要內(nèi)容，是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的最后一道“關(guān)口”，對于促進建設(shè)單位履行法定義務(wù)、保障水土保持方案全面實施、檢驗水土流失防治效果，具有非常重要的作用。

《通知》第二部分“落實生產(chǎn)建設(shè)單位主體責任，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收”，進一步強調(diào)了生產(chǎn)建設(shè)單位自主驗收水土保持設(shè)施的主體責任，同時對生產(chǎn)建設(shè)單位開展水土保持設(shè)施自主驗收的程序提出了明確要求。

2.1 建設(shè)單位應(yīng)組織第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告

生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治是專業(yè)性較強的工作，水土保持又是一個公益性較強的事業(yè)，由第三方機構(gòu)來編制水土保持設(shè)施驗收報告，既能避免建設(shè)單位重主體、輕水保，重眼前、輕長遠，又能發(fā)揮第三方機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢幫助建設(shè)單位在水土流失防治工作中查缺補漏，切實履行好水土流失防治責任。

《通知》對第三方機構(gòu)的要求是“具有獨立承擔民事責任能力且具有相應(yīng)水土保持技術(shù)條件的企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或其他組織”。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或其他組織是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織。他們應(yīng)當具備下列條件：首先是依法成立，其次是有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費，再次是有自己的名稱、組織機構(gòu)和辦公場所，最后要能夠獨立承擔民事責任。除此之外，《通知》要求第三方機構(gòu)還應(yīng)具有“相應(yīng)的水土保持技術(shù)條件”，作為從事水土保持設(shè)施驗收的技術(shù)服務(wù)單位，應(yīng)當具有從事水土保持及相關(guān)專業(yè)背景的技術(shù)人員、專業(yè)水平和儀器設(shè)備等。建設(shè)單位可以自主選擇第三方機構(gòu)，《通知》明確要求，各級水行政主管部門和流域機構(gòu)不得以任何形式推薦、建議和要求生產(chǎn)建設(shè)單位委托特定第三方機構(gòu)。目前我國一些水土保持行業(yè)自律機構(gòu)對水土保持技術(shù)服務(wù)單位開展了技術(shù)服務(wù)能力的水平評價，其評價結(jié)果可以作為水土保持技術(shù)服務(wù)單位工作能力水平的參考。

2.2 形成水土保持設(shè)施驗收鑒定書，明確合格結(jié)論

水土保持法規(guī)定，水土保持設(shè)施驗收合格后，生產(chǎn)建設(shè)項目方可投產(chǎn)使用。如何體現(xiàn)驗收過程和結(jié)果，《通知》明確，在第三方機構(gòu)完成水土保持設(shè)施驗收報告的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)建設(shè)單位要組織水土保持設(shè)施驗收工作，一般是召開驗收會議，組成驗收組，形成水土保持設(shè)施驗收鑒定書，明確水土保持設(shè)施驗收合格的結(jié)論。水土保持設(shè)施驗收鑒定書是一個既體現(xiàn)驗收過程又體現(xiàn)驗收結(jié)果的格式載體，《通知》也以附件的形式明確了水土保持設(shè)施驗收鑒定書的樣式，以便于建設(shè)單位操作和執(zhí)行。

2.3 公開驗收情況，接受社會公眾監(jiān)督

《通知》要求建設(shè)單位在水土保持設(shè)施驗收合格后，要向社會公開水土保持設(shè)施驗收鑒定書、水土保持設(shè)施驗收報告和水土保持監(jiān)測總結(jié)報告，這是回應(yīng)社會公眾知情權(quán)并接受全社會監(jiān)督的需要。建設(shè)單位向社會公開驗收資料要真實、全面，并符合法規(guī)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求。公開要成為一種常態(tài)，公開的渠道一般是其官方網(wǎng)站或是其他便于公眾知悉的方式。

《通知》還要求對于公眾反映的主要問題和意見，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當及時給予處理或者回應(yīng)，如果對公眾反映的主要問題沒有回應(yīng)或是故意隱瞞，那么可能會影響驗收材料的報備，并有可能面臨訴訟風險。

2.4 明確報備要求，弄虛作假承擔法律責任

《通知》明確生產(chǎn)建設(shè)單位在向社會公開水土保持設(shè)施驗收材料后、生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用前，要向水土保持方案審批機關(guān)報備水土保持設(shè)施驗收材料。報備材料要與向社會公開的資料一致，包括水土保持設(shè)施驗收鑒定書、水土保持設(shè)施驗收報告和水土保持監(jiān)測總結(jié)報告，報備時間是生產(chǎn)建設(shè)單位向社會公開水土保持設(shè)施驗收材料后、生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用前?！锻ㄖ访鞔_提出生產(chǎn)建設(shè)單位、第三方機構(gòu)和水土保持監(jiān)測機構(gòu)分別對相應(yīng)材料真實性負責，如果材料中有弄虛作假等違法違規(guī)情況，那么應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。

3 嚴格執(zhí)行水土保持設(shè)施驗收標準

實行生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持設(shè)施自主驗收，不是減少法律義務(wù)，不是降低驗收標準，不是放松驗收要求。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)切實遵照國務(wù)院“放管服”改革要求，嚴格執(zhí)行水土保持法律、標準、規(guī)范、規(guī)程確定的驗收標準和條件?！锻ㄖ返谌糠置鞔_規(guī)定了不得通過水土保持設(shè)施驗收的九種情形，九種情形均是水土保持法律法規(guī)和規(guī)范標準中明確規(guī)定的，有法可依、有章可循，其中第一、二、三、八種情形是水土保持法明確規(guī)定的；第四、五、六種情形是水土保持相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標準和規(guī)程中明確規(guī)定的；第七和第九種情形是法律的一般原則明確的。

4 加強水土保持事中事后監(jiān)管

《通知》第四部分內(nèi)容重點要求各級水行政主管部門從五個方面強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管，做好對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治情況的監(jiān)督檢查工作。具體內(nèi)容為：

4.1 規(guī)范報備，做好服務(wù)

《通知》明確了報備程序、時限和受理機構(gòu)，指出對符合要求的報備材料，各級水行政主管部門應(yīng)在5個工作日內(nèi)出具報備證明，并在門戶網(wǎng)站進行公告；對不符合要求的報備材料，應(yīng)在5個工作日內(nèi)一次性告知建設(shè)單位予以補充。報備的受理機構(gòu)是水土保持方案審批機關(guān)，《通知》明確水利部水?！?016〕310號文件已下放審批權(quán)限的項目不再向水利部報備，而是向省級水行政主管部門報備。對于報備材料是否符合要求，水行政主管部門應(yīng)從三個方面審核，一是報備材料是否包括水土保持設(shè)施驗收鑒定書、水土保持設(shè)施驗收報告和水土保持監(jiān)測總結(jié)報告；二是報備材料格式是否滿足示范文本的要求，是否有明確的驗收結(jié)論；三是驗收材料是否已向社會公開，并保持公開狀態(tài)。

4.2 源頭把關(guān)，嚴格方案審批

嚴把水土保持方案審批關(guān)，從源頭上加強管理，對不符合法律法規(guī)和標準規(guī)范規(guī)定的水土保持方案堅決不予批準。特別是要嚴格水土保持方案變更管理，堅持重大變更范圍和條件，避免隨意擴大變更范圍，對存在違法違規(guī)行為的要先行進行查處。工作實踐中發(fā)現(xiàn)，個別生產(chǎn)建設(shè)項目在建設(shè)過程中沒有落實水土流失防治責任，試圖通過隨意變更水土保持方案逃避水土流失防治義務(wù)。針對這些問題，《通知》明確要求對存在違法違規(guī)情況的生產(chǎn)建設(shè)項目要先行查處，才能受理申請變更，并對滿足技術(shù)要求的進行變更審批。

4.3 依法履職，加強監(jiān)督檢查

《通知》要求各級水行政主管部門要切實履行法定職責，從兩方面加強監(jiān)督檢查，一是繼續(xù)做好水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，二是做好水土保持設(shè)施自主驗收的核查。對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，多年來各級水行政主管部門已經(jīng)形成了一套完整、成熟的檢查程序和手段，并且取得了顯著的效果，《通知》要求下一步工作中進一步突出檢查重點，強化檢查效果。對水土保持設(shè)施自主驗收的核查，對各級水行政主管部門和流域機構(gòu)來說是一項新業(yè)務(wù)，《通知》提出“以自主驗收是否履行水土保持設(shè)施驗收程序、是否滿足水土保持設(shè)施驗收標準和條件為重點”，程序方面核查重點為是否組織了第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告，是否組織了驗收會議并明確了驗收結(jié)論，是否公開了驗收情況；內(nèi)容方面的核查重點是對照文件規(guī)定的不得通過水土保持設(shè)施驗收的九種情形核查是否滿足水土保持設(shè)施驗收標準和條件。

由于自主驗收的核查技術(shù)性較強，因此各級水行政主管部門和流域機構(gòu)可以探索通過政府購買服務(wù)的方式，委托有關(guān)機構(gòu)承擔核查相關(guān)技術(shù)性基礎(chǔ)性工作，為開展驗收核查提供技術(shù)支撐。

4.4 違法必究，依法查處違法違規(guī)行為

《通知》要求各級水行政主管部門要對水土保持方案實施跟蹤檢查，并對自主驗收核查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為進行查處。《通知》重點提出了對跟蹤檢查中發(fā)現(xiàn)的未依法依規(guī)辦理水土保持方案變更手續(xù)、在水土保持方案確定的棄渣場以外傾倒廢棄土石渣、不按規(guī)定繳納水土保持補償費三類違法行為進行查處。根據(jù)水土保持法有關(guān)規(guī)定，這三類違法行為均有相對應(yīng)的法律責任條款，分別為第五十三條、五十五條和五十七條，罰則明確。

《通知》強調(diào)對自主驗收核查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為要依法依規(guī)進行處罰，明確對水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或驗收不合格，且生產(chǎn)建設(shè)單位將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的，要按照水土保持法第五十四條的規(guī)定進行處罰。根據(jù)水土保持法第五十四條“水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗收合格，并處五萬元以上五十萬元以下的罰款”的規(guī)定，對未經(jīng)驗收或驗收不合格且投入生產(chǎn)運行的生產(chǎn)建設(shè)項目，縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)應(yīng)以書面形式告知生產(chǎn)建設(shè)單位，并責令其依法依規(guī)履行水土流失防治責任，達到驗收標準和條件后重新組織水土保持設(shè)施驗收。同時由縣級以上人民政府水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)單位處以5萬元以上50萬元以下罰款。應(yīng)當注意的是，本條規(guī)定的責令停止生產(chǎn)或者使用、罰款兩種處罰是同時并處的，二者缺一不可。

4.5 開展信用評價，實行聯(lián)合懲戒

健全社會信用體系，加快構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，有利于進一步推動簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，營造公平誠信的市場環(huán)境。國務(wù)院于2016年5月印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕33號)。根據(jù)該文件精神，《通知》也要求各級水行政主管部門要建立完善生產(chǎn)建設(shè)單位和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)水土保持信用評價制度，將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)、查處的水土保持違法違規(guī)信息納入全國水利建設(shè)市場信用信息平臺，并報送國家統(tǒng)一的信用信息平臺、記入誠信檔案，實行聯(lián)合懲戒。

《通知》的出臺是水利“放管服”改革的又一重要舉措，為新形勢下推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作提供了重要保證。作為指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)項目開展水土保持設(shè)施自主驗收的綱領(lǐng)性文件，建議各級水行政主管部門、各水土保持從業(yè)單位及水土保持從業(yè)者都應(yīng)認真學(xué)習，掌握和領(lǐng)會文件要求，為進一步做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作打下良好基礎(chǔ)。

S157

C

1000-0941(2017)12-0007-03

牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持科研與管理工作。

2017-11-29

(責任編輯 孫占鋒)