周建勛
(北京德恒律師事務(wù)所,北京 100033)
環(huán)境法治新形勢(shì)下的污染源全過(guò)程管理
周建勛
(北京德恒律師事務(wù)所,北京 100033)
近年來(lái)我國(guó)的環(huán)境法治形勢(shì)發(fā)生了深刻變化,排污單位的違法成本陡然提升。隨著法律責(zé)任的不斷增加,排污單位有必要依照污染源全過(guò)程管理的思路,盡快適應(yīng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法治的新變化。
環(huán)境法治;排污許可;全過(guò)程管理;項(xiàng)目建設(shè)前期;施工期;運(yùn)營(yíng)期
以2013年史上最嚴(yán)《環(huán)保法》的頒布為標(biāo)志,短短幾年時(shí)間,我國(guó)環(huán)境法治形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化。在環(huán)境立法方面,新《環(huán)評(píng)法》、新《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)稅法》等法律的頒布,明確了排污許可核心地位,強(qiáng)化了“損害擔(dān)責(zé)”的排污單位責(zé)任,提高了環(huán)境違法的成本。在環(huán)境司法方面,“兩高”、環(huán)保部和公安部等多部門,從刑事、行政和民事等多方面,加大了對(duì)違法排放、污染環(huán)境等違法行為的追責(zé)力度。排污單位的 “誰(shuí)治污,誰(shuí)虧本”“多排少治、只排不治”等錯(cuò)誤觀念,將在越來(lái)越嚴(yán)格的環(huán)境法律面前,不同程度地轉(zhuǎn)化為違法甚至犯罪行為。
隨著我國(guó)環(huán)境管理中排污許可核心制的確立,排污單位應(yīng)遵循環(huán)保法律,適應(yīng)環(huán)境法治的新變化。筆者以為,排污單位應(yīng)當(dāng)從污染源全過(guò)程管理的高度出發(fā),著重從項(xiàng)目建設(shè)前期、施工期和運(yùn)營(yíng)期三個(gè)重要的環(huán)境管理節(jié)點(diǎn)入手,盡快適應(yīng)環(huán)境法治新形勢(shì)。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目建設(shè)前期的主要環(huán)境管理制度,根據(jù)國(guó)務(wù)院《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》),排污許可核心制要求有機(jī)銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。因此,排污單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)兩方面對(duì)接環(huán)評(píng)制度的法律要求。
1.1 排污單位應(yīng)當(dāng)確保建設(shè)項(xiàng)目符合規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求
根據(jù)《環(huán)評(píng)法》和《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革方案》,我國(guó)將強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)“三線一單”(即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單)的約束性,推行規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理,嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任追究,進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與,并加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)。這就要求排污單位在開(kāi)展項(xiàng)目環(huán)評(píng)和申請(qǐng)排污許可證前,清楚把握建設(shè)項(xiàng)目是否符合空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的用途管制清單,是否符合產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準(zhǔn)入清單,是否屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的負(fù)面準(zhǔn)入清單等,從而降低排污單位未來(lái)的環(huán)境違法風(fēng)險(xiǎn),確保未來(lái)申請(qǐng)排污許可的合法性,減少違法排污的可能。
1.2 在項(xiàng)目建設(shè)前期,排污單位應(yīng)依法進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng),嚴(yán)防未批先建行為的發(fā)生
根據(jù)我國(guó)《環(huán)保法》和《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定,今后建設(shè)項(xiàng)目未批先建,擅自開(kāi)工建設(shè)的,由負(fù)有環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè),處項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。被責(zé)令停止建設(shè)的單位拒不執(zhí)行,且尚不構(gòu)成犯罪的,環(huán)保部門或有關(guān)部門可將案件移送至公安機(jī)關(guān),對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的,處五日以上十日以下拘留。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的,由環(huán)保部門責(zé)令備案,處五萬(wàn)元以下的罰款。這就要求排污單位必須明確環(huán)評(píng)的“準(zhǔn)生證”性質(zhì),也就是說(shuō),排污單位須清楚政府投資體制和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理的有關(guān)規(guī)定,有效把控投資規(guī)模,明確自己排污單位的項(xiàng)目屬于哪種環(huán)評(píng)管理的分類,應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)還是環(huán)境影響報(bào)告表,亦或是僅備案環(huán)境影響登記表。根據(jù)原國(guó)家環(huán)保局2005年第29號(hào)令的規(guī)定,對(duì)實(shí)行政府投資審批制的項(xiàng)目,必須在完成環(huán)評(píng)文件的報(bào)批手續(xù)后報(bào)送可行性研究報(bào)告。對(duì)屬于政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄、實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目,必須在完成環(huán)評(píng)文件的報(bào)批后提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。對(duì)實(shí)行投資備案制的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)在辦理備案手續(xù)后,項(xiàng)目開(kāi)工前完成環(huán)評(píng)文件的報(bào)批。
需要指出的是,根據(jù)新《環(huán)評(píng)法》第二十五條,環(huán)評(píng)不再是項(xiàng)目審批的前置條件,項(xiàng)目投資的審批、核準(zhǔn)和備案與環(huán)評(píng)審批是并聯(lián)關(guān)系。并且自2017年2月1日起,根據(jù)新的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》,項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)不再要求環(huán)評(píng)批復(fù)手續(xù)。因此,項(xiàng)目投資審核制度與環(huán)評(píng)制度不再發(fā)生交叉關(guān)系。
更為重要的是投資項(xiàng)目備案制與環(huán)評(píng)備案制也是完全不同的,只要不屬于投資審批制,且在《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》以外的排污單位投資項(xiàng)目,均屬于投資項(xiàng)目備案制的范圍;而環(huán)評(píng)備案制則來(lái)自于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)分類管理名錄》的規(guī)定。自2017年1月1日起,我國(guó)正式實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》,凡屬于環(huán)評(píng)備案管理的項(xiàng)目,不再由環(huán)保部門審批,而是排污單位自行申請(qǐng)備案登記。為了防止排污單位擅自降低環(huán)評(píng)等級(jí),逃避監(jiān)管,該《辦法》規(guī)定,對(duì)建設(shè)單位擅自降低環(huán)評(píng)等級(jí),填報(bào)環(huán)境影響登記表并辦理備案手續(xù),經(jīng)查證屬實(shí)的,已經(jīng)取得的備案將會(huì)被環(huán)保部門認(rèn)定為無(wú)效,并按未批先建行為處罰;對(duì)擅自投入生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)的,不僅處罰其未批先建的行為,還要對(duì)應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格的行為加以處罰。
1.3 在排污單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)的過(guò)程中,應(yīng)依法對(duì)需要編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目,組織公眾參與
根據(jù)2016年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》新總綱的規(guī)定,公眾參與將與環(huán)評(píng)文件的編制分離,排污單位應(yīng)自行組織項(xiàng)目的公眾參與,編制公眾參與報(bào)告,并對(duì)公眾參與的結(jié)論負(fù)責(zé)。
可見(jiàn),建設(shè)項(xiàng)目的前端環(huán)境管理正在逐漸加強(qiáng),排污單位逃避環(huán)評(píng)監(jiān)管的后果越來(lái)越嚴(yán)重。建設(shè)項(xiàng)目的未批先建現(xiàn)象,將會(huì)隨著嚴(yán)格的環(huán)評(píng)制度的實(shí)施,逐漸成為歷史。
建設(shè)項(xiàng)目施工期的環(huán)境管理主要表現(xiàn)為環(huán)評(píng)文件的重新報(bào)批或?qū)徍酥贫龋叭瑫r(shí)”制度和環(huán)??⒐を?yàn)收等制度,排污單位應(yīng)著重在這三個(gè)方面,滿足相應(yīng)的法律要求。
2.1 排污單位在建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生重大變動(dòng)時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件
根據(jù)《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件經(jīng)批準(zhǔn)后,項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或防治污染、防止生態(tài)破壞的措施等五個(gè)方面,發(fā)生重大變動(dòng)的,建設(shè)單位應(yīng)重新報(bào)批該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件。如果項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件自批準(zhǔn)之日起超過(guò)五年,方?jīng)Q定開(kāi)工建設(shè)的,其環(huán)評(píng)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核。
2.2 排污單位應(yīng)嚴(yán)格遵守“三同時(shí)”制度
“三同時(shí)”是我國(guó)環(huán)境管理的基本制度之一。根據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施,應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求,不得擅自拆除或者閑置。這就要求排污單位在初步設(shè)計(jì)階段,就應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范的要求,編制環(huán)境保護(hù)篇章,并依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)或環(huán)評(píng)報(bào)告表,在環(huán)境保護(hù)篇章中落實(shí)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護(hù)設(shè)施投資概算。建設(shè)項(xiàng)目的主體工程完工后,其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)投入運(yùn)行。同時(shí),排污單位可以委托取得相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理公司主動(dòng)對(duì)建設(shè)過(guò)程實(shí)施監(jiān)理,并對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行情況及建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)。
另外,根據(jù)2015年10月11日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》,取消了三級(jí)環(huán)保部門的建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批和與之相關(guān)的竣工驗(yàn)收許可。因此,排污單位應(yīng)當(dāng)以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的結(jié)論和環(huán)保部門的批復(fù)意見(jiàn)為依據(jù),自行組織項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收。根據(jù)《實(shí)施方案》,對(duì)于實(shí)行排污許可管理的項(xiàng)目,排污單位自行竣工環(huán)保驗(yàn)收文件將作為未來(lái)排污許可證申請(qǐng)材料;不實(shí)行排污許可管理的項(xiàng)目,排污單位應(yīng)將自行驗(yàn)收文件上報(bào)環(huán)保部門備案。建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格后,該項(xiàng)目方可正式投入生產(chǎn)或者使用。
可見(jiàn),施工期環(huán)境監(jiān)管的權(quán)責(zé)越發(fā)清晰,政府環(huán)保部門不再為排污單位建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)施工期間的環(huán)境管理和環(huán)保設(shè)施措施竣工驗(yàn)收承擔(dān)更多責(zé)任,轉(zhuǎn)而由排污單位承擔(dān)這些本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任,強(qiáng)化了排污單位施工期環(huán)境監(jiān)管的法律要求。
建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)時(shí),排污單位應(yīng)當(dāng)依法申領(lǐng)排污許可證,組織建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià),開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)測(cè),確保污染防治設(shè)施的正常運(yùn)行。
3.1 排污單位應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)前,依法申領(lǐng)排污許可證
根據(jù)《環(huán)保法》第四十五條規(guī)定,“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的,不得排放污染物?!蓖瑫r(shí),該法第六十三條還對(duì)違反法律規(guī)定,未取得排污許可證排放污染物,被責(zé)令停止排污,拒不執(zhí)行的行為,規(guī)定了嚴(yán)格的行政處罰措施??梢?jiàn),排污許可證猶如排污單位的“身份證”,是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保部門實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書(shū)。環(huán)保部門基于排污單位守法承諾,依法發(fā)放排污許可證,依證強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管,排污單位應(yīng)依法申領(lǐng)排污許可證,按證排污,學(xué)會(huì)自證守法。
3.2 對(duì)于編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目,排污單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》規(guī)定,建設(shè)單位或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)組織開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作,編制環(huán)境影響后評(píng)價(jià)文件,并對(duì)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé)。環(huán)境影響后評(píng)價(jià)文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)原審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的環(huán)境保護(hù)主管部門備案。
3.3 排污單位應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)后,及時(shí)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)
建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后,為了充分識(shí)別項(xiàng)目的污染源及其所排放的污染物種類和數(shù)量,確保污染源和各類污染物的排放限值符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件的要求,排污單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)。根據(jù)《環(huán)保法》第四十二條規(guī)定,國(guó)家或地方監(jiān)控的重點(diǎn)排污單位,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備,保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行,保存原始監(jiān)測(cè)記錄?!洞髿馕廴痉乐畏ā泛汀端廴痉乐畏ā穭t將環(huán)境監(jiān)測(cè)的責(zé)任擴(kuò)大到了各類排放工業(yè)廢氣和工業(yè)廢水的排污單位,重點(diǎn)排污單位則應(yīng)當(dāng)安裝、使用污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備,并與環(huán)保部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng),保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行并依法公開(kāi)排放信息。一旦重點(diǎn)排污單位通過(guò)篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施,排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的,根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境污染刑事案件解釋》)的規(guī)定,將會(huì)被認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”,按刑法第三百三十八條“污染環(huán)境罪”和刑法第二百八十六條“破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪”的規(guī)定,依照處罰較重的規(guī)定追究刑事責(zé)任。
3.4 排污單位應(yīng)確保污染防治設(shè)施的正常運(yùn)行
排污單位不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施屬于《環(huán)保法》規(guī)定的逃避監(jiān)管的違法排污行為?!董h(huán)保法》第六十三條規(guī)定,不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物,尚不構(gòu)成犯罪的,除依照有關(guān)規(guī)定處罰外,由環(huán)保部門將案件移交公安機(jī)關(guān),對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,按照情節(jié)不同處以行政拘留處罰。公安部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》,確認(rèn)了七種“不正?!边\(yùn)行防治污染設(shè)施的行為。《環(huán)境污染刑事案件解釋》則列舉了十八種“嚴(yán)重污染環(huán)境”應(yīng)以“污染環(huán)境罪”追究刑事責(zé)任的違法排污行為,其中,排污單位違法減少防治污染設(shè)施運(yùn)行支出一百萬(wàn)元以上的,就屬于應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形。
綜上,隨著我國(guó)環(huán)境管理制度越來(lái)越嚴(yán)格,環(huán)保部門將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)化其事中、事后的監(jiān)管職能,簡(jiǎn)化部分審批職能,為排污單位自我管理,自證守法留出更多的空間;與此同時(shí),對(duì)排污單位自身的環(huán)境法律追責(zé)力度也將逐漸加大,迫切需要排污單位清楚環(huán)境管理的法律界限和要求,努力降低環(huán)境違法的可能性。
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The Whole Process Management of Pollution Sources Under the New Situation of Environmental Law System
ZHOU Jian-xun
X321
A
1006-5377(2017)03-0024-03