新時(shí)期基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)探討

張小鳳，何志蕓

（貴溪市環(huán)境保護(hù)局，江西 貴溪 335400）

新時(shí)期基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)探討

張小鳳，何志蕓

（貴溪市環(huán)境保護(hù)局，江西 貴溪 335400）

基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作是一種具體直接的、微觀的環(huán)保執(zhí)法行為，其關(guān)系環(huán)保整體工作的成敗。文章分析了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中存在的主要問(wèn)題，探討了加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)的對(duì)策。

基層；環(huán)境監(jiān)察；能力建設(shè)；環(huán)境執(zhí)法

1 引言

環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。目前，國(guó)內(nèi)已構(gòu)建了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，GDP每年近乎以二位數(shù)的速度增長(zhǎng)，社會(huì)事業(yè)繁榮發(fā)展，城鎮(zhèn)居民收入增加，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展令世界矚目。但同時(shí)，在一定程度上卻忽視了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀的重要性認(rèn)識(shí)不足，難免為此欠下了沉重的環(huán)境債。在新時(shí)期，環(huán)境保護(hù)要為全面可持續(xù)發(fā)展護(hù)航，面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，必須增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及責(zé)任意識(shí)，采取措施，積極應(yīng)對(duì)，妥善解決。要做好環(huán)境保護(hù)工作就需依靠環(huán)境行政執(zhí)法，切實(shí)加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，因?yàn)榄h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是一種具體直接的、微觀的環(huán)保執(zhí)法行為。

2 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作存在的主要問(wèn)題

（1）任務(wù)重、阻力大

長(zhǎng)期以來(lái)，由于發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等原因，造成我國(guó)環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻，污染問(wèn)題日益凸顯。環(huán)境監(jiān)察工作最終要落實(shí)到基層，形如“下面針一根，上面線千條”。但環(huán)境監(jiān)察工作在日常執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)部分地方出臺(tái)了一些有悖于環(huán)保法律法規(guī)的“土政策”，阻撓環(huán)境執(zhí)法、干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象，無(wú)形中加大了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的阻力、壓力及工作量。如一個(gè)較老的工業(yè)縣級(jí)城市，近年GDP300多億元，財(cái)政收入40余億元，排污費(fèi)收繳近3千萬(wàn)元，監(jiān)督管理轄區(qū)千余家工業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位，每年處理投訴案件近300起，其年工作量不亞于中小設(shè)區(qū)市，要做好監(jiān)督檢查執(zhí)法工作，工作量、壓力及阻力可想而知。

（2）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滯后

環(huán)境監(jiān)察能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已實(shí)施多年，但基層的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作仍然受執(zhí)法工具車(chē)輛等設(shè)施不足的影響，無(wú)法按要求正常開(kāi)展環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作，主要表現(xiàn)在對(duì)一些項(xiàng)目的監(jiān)察不到位，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)管不及時(shí)、不到位的情況依然存在，建立健全環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。部分環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)人員的思想觀念陳舊，專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，存在以情代法、放縱甚至袒護(hù)環(huán)境違法行為現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍的人力物力不足，無(wú)法完整、準(zhǔn)確、直觀地完成監(jiān)察工作。就目前來(lái)說(shuō)，一般縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門(mén)的編制規(guī)定是15人左右，但實(shí)際很難到位。一些工業(yè)較發(fā)達(dá)的縣城，由于正式工作人員不到位，人手緊缺，不得不聘用較多的臨時(shí)合同人員，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊，按照環(huán)保部的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)定，基層的環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，勢(shì)必會(huì)影響環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的質(zhì)量。

（3）部門(mén)間和部門(mén)內(nèi)缺乏協(xié)調(diào)及配合

目前，基層環(huán)保部門(mén)在與其他部門(mén)的聯(lián)動(dòng)配合上難以協(xié)調(diào)。在執(zhí)法過(guò)程中，與計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、土地、規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)督管理、稅務(wù)、電力等部門(mén)缺乏溝通渠道，執(zhí)法效果有限，一些應(yīng)負(fù)職責(zé)也未行使，沒(méi)有起到環(huán)保審批前置條件的作用，檢查落實(shí)最終還是環(huán)保部門(mén)在“孤軍作戰(zhàn)”。環(huán)保部門(mén)內(nèi)部的良性互動(dòng)不力，監(jiān)察與執(zhí)法被內(nèi)部制度問(wèn)題切割分開(kāi)、嚴(yán)重脫節(jié)。如執(zhí)法部門(mén)與管理部門(mén)存在銜接不暢，監(jiān)察執(zhí)法與項(xiàng)目審批對(duì)接不及時(shí)，造成“三同時(shí)”監(jiān)管出現(xiàn)真空或空白期，項(xiàng)目竣工申請(qǐng)驗(yàn)收時(shí)，沒(méi)有“三同時(shí)”監(jiān)督監(jiān)察記錄，甚或可能周邊環(huán)境被嚴(yán)重污染而后知。各部門(mén)信息數(shù)據(jù)未能及時(shí)共享，如此就可能出現(xiàn)原本存在超標(biāo)排放等嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題的企業(yè)，不但沒(méi)受到查處反而被評(píng)為環(huán)境保護(hù)先進(jìn)單位，甚至獲得政府相關(guān)部門(mén)的財(cái)力扶持等。因此，各相關(guān)部門(mén)需加強(qiáng)溝通聯(lián)系，密切協(xié)作，形成齊抓共管的“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬址諊?。

（4）法律法規(guī)不夠完善，執(zhí)法形勢(shì)嚴(yán)峻

環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍是我國(guó)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理的專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，肩負(fù)著環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的主要任務(wù)，執(zhí)法過(guò)程需要有相關(guān)法律法規(guī)做堅(jiān)強(qiáng)后盾，做到有法可依。其實(shí)，我國(guó)出臺(tái)的環(huán)保法律、關(guān)于生態(tài)和自然保護(hù)的法律及相應(yīng)的地方性法規(guī)等，相比其他行業(yè)是最多的，尤其2015年我國(guó)實(shí)施的新環(huán)保法，可以說(shuō)是史上最嚴(yán)的國(guó)家法律，應(yīng)該說(shuō)我國(guó)已建立了比較全面的環(huán)保法律體系。但在實(shí)際工作中，還存在法律條款過(guò)于籠統(tǒng)或缺乏可操作性，立法環(huán)節(jié)與基層執(zhí)法工作仍存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，造成基層環(huán)境監(jiān)察工作不少的困惑。目前，在處理經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及環(huán)境效益的關(guān)系中，一些地方保護(hù)的不當(dāng)干預(yù)在所難免。諸如建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度不能有效落實(shí)，企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益趨動(dòng)，加之立法欠缺，導(dǎo)致守法成本高，違法成本低的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。違法排污嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾生產(chǎn)生活的環(huán)境權(quán)益，環(huán)境污染事故屢有發(fā)生等，這些都使得環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

（5）宣傳力度不夠

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法參與者的環(huán)境意識(shí)、法律意識(shí)不能適應(yīng)新時(shí)期的要求，因此加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法參與者自身的學(xué)習(xí)很重要。在公眾宣傳方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，投入的人力物力尚不足，仍缺少有效的長(zhǎng)效機(jī)制。如對(duì)中小學(xué)生的環(huán)保意識(shí)教育、環(huán)保學(xué)?；颦h(huán)保社區(qū)的建設(shè)培育、網(wǎng)絡(luò)等媒體的宣傳力度不夠，大眾環(huán)境意識(shí)薄弱等，說(shuō)明環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳普及還有很長(zhǎng)的路要走。

3 對(duì)策與措施

1）加大環(huán)境保護(hù)法及環(huán)境執(zhí)法的宣傳、普及力度，切實(shí)提高廣大干部群眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法的認(rèn)識(shí)，形成“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新思路。同時(shí)發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法人員的宣傳作用，“以身釋法”的環(huán)境宣傳教育方式將更直接、更深入、更易收到效果。2）組織監(jiān)察培訓(xùn)。制定培訓(xùn)計(jì)劃，通過(guò)多種方式，如內(nèi)部交流經(jīng)驗(yàn)、橫向縱向相互取經(jīng)、參加上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)組織的學(xué)習(xí)班等，提升環(huán)境監(jiān)察人員技能和隊(duì)伍整體素質(zhì)。環(huán)境執(zhí)法工作要緊緊圍繞新時(shí)期主線要求，以環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念和模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞴シ较?，以解決影響科學(xué)發(fā)展觀和影響群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題為工作重點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的“精細(xì)化、科學(xué)化、效能化、智能化”，構(gòu)建完善的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求和人民群眾的新期待。3）推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?；鶎硬块T(mén)要盡快提出并制定本級(jí)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案及規(guī)劃并上報(bào)，力爭(zhēng)獲得當(dāng)?shù)卣闹С?，不斷加大自身投入及人員編制協(xié)調(diào)工作，提高環(huán)境執(zhí)法基礎(chǔ)能力。4）加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)，實(shí)行環(huán)境監(jiān)督網(wǎng)格化管理，環(huán)境執(zhí)法覆蓋全轄區(qū)，延伸到鄉(xiāng)村。隨著一些污染企業(yè)從城市搬遷到農(nóng)村，加之鄉(xiāng)村企業(yè)的迅速發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題也日益突出，環(huán)境監(jiān)管能力亟待加強(qiáng)。強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，成立跨區(qū)的環(huán)境督察中心，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌跨區(qū)域和流域的環(huán)境相關(guān)事件，當(dāng)前正推行的環(huán)境監(jiān)察垂管體系，不失為監(jiān)察執(zhí)法的改革方向。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，隨著社會(huì)的快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日趨突出，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總目標(biāo)，需要進(jìn)一步完善基層環(huán)境監(jiān)察行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)，使環(huán)境監(jiān)察行政執(zhí)法成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”“提升泵”，促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、快速健康發(fā)展。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策的最直接手段，也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益的最有力措施，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)保部門(mén)的立局之本。

[1] 顧保國(guó).環(huán)境要素稟賦下的小城市科學(xué)發(fā)展分析[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2010（Z1）.

[2] 張艷橋.新形勢(shì)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法探析[N]. 中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，20 （1） .

[3] 陸新元.環(huán)境監(jiān)察（第三版）[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2002.

[4] 蔣麗娜.深度探討環(huán)境監(jiān)察工作的加強(qiáng)科技資訊[Z].2008（28）.

[5] 鄒首民.環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法手冊(cè) [M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2012.

Discussion on Capacity Building for Environmental Supervision and Law Enforcement at Grass Roots in New Era

ZHANG Xiao-feng, HE Zhi-yun

(Guixi Municipal Environmental Protection Bureau, Jiangxi Guixi 335400, China)

The environmental supervision and law enforcement works at the grass roots are the actual direct and microcosmic environmental law enforcement actions that influence the success or failure of the overall works of environmental protection. The paper analyzes the main problems existed in the environmental supervision and law enforcement works, and probes into the countermeasures in reinforcement of the capacity building for environmental supervision and law enforcement at the grass roots.

grass roots; environmental supervision; capacity building; environmental law enforcement

X321

A

1006-5377（2017）03-0021-03