從《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》看環(huán)境監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

王依*，臧宏寬，孫鈺如

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

從《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》看環(huán)境監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

王依*，臧宏寬，孫鈺如

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

“十三五”時期是以環(huán)境質(zhì)量為核心的生態(tài)文明建設(shè)的重要時期，完善環(huán)境監(jiān)管制度轉(zhuǎn)變是推進生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。本文研究提出了加快實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的三個重要轉(zhuǎn)變：環(huán)境管理向環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變，環(huán)境監(jiān)管能力向環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變和環(huán)境監(jiān)管方式向環(huán)境綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。另外，本文還對三個轉(zhuǎn)變?nèi)绾温涞靥岢隽私ㄗh。

十三五規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境保護；環(huán)境監(jiān)管；轉(zhuǎn)變

引言

2016年11月27日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，這是落實統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指導(dǎo)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的戰(zhàn)略安排，更是對“十三五”和今后一段時期環(huán)境監(jiān)管工作進行頂層安排的工作指南。環(huán)境監(jiān)管是改善環(huán)境質(zhì)量、保障群眾環(huán)境權(quán)益的守護神，在新形勢下，順應(yīng)變化改革監(jiān)管是提高環(huán)境質(zhì)量、補齊短板的必然要求，規(guī)劃中蘊含有三個明顯的轉(zhuǎn)變要求，需要我們在實際工作中落實并深化。

1 實現(xiàn)從環(huán)境管理向環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變

“環(huán)境管理”到“環(huán)境治理”，一字之差，內(nèi)涵卻有著深刻變化。環(huán)境管理是指在環(huán)境容量允許的情況下，以環(huán)境科學(xué)理論為基礎(chǔ)，運用行政、法律、經(jīng)濟、教育和科學(xué)技術(shù)手段，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，使社會經(jīng)濟發(fā)展在滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的同時，防止環(huán)境污染和維護生態(tài)平衡。環(huán)境治理是指政府、市場、企業(yè)、公眾等社會多元主體，為解決各種既有或預(yù)期的環(huán)境問題，通過法律賦予的程序和途徑對環(huán)境進行治理，從而維持人類社會的生存與可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境管理存在著主體與客體的界分，即管理者與被管理者，環(huán)境治理則消除了這種主體與客體的區(qū)別。環(huán)境治理指向是協(xié)同治理，強調(diào)社會多元主體的共同管理。在這種模式下，盡管政府依然是環(huán)境公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者，但由于政府、社會組織、個人等不同行為主體間形成了一種有機合作關(guān)系，從而讓更多行為主體以“管理者”的身份出現(xiàn)，共享環(huán)境利益，共擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

與環(huán)境管理相比，環(huán)境治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在如下三個方面：

第一，環(huán)境管理主體只是政府，而環(huán)境治理主體還包括市場、企業(yè)和社會。實現(xiàn)從環(huán)境管理向環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變，必須構(gòu)建多元主體共治格局，突出政府、市場、企業(yè)和社會等四個主體的治理作用。

突出政府的環(huán)境治理作用。政府是最主要的環(huán)境治理主體，實行多元主體共治，需要政府切實轉(zhuǎn)變角色，強化政府服務(wù)職能，發(fā)揮主導(dǎo)作用，將管理寓于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理。在這一過程中，要注意厘清政府與社會的邊界。政府主要承擔(dān)環(huán)保機制設(shè)計、環(huán)境監(jiān)察、提供環(huán)境基本公共服務(wù)等職能，大力減少微觀環(huán)境管理，盡量下放環(huán)境管理的微觀權(quán)限和職能，積極推進政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能，將政府的公共管理事項、服務(wù)事項、協(xié)調(diào)事項、技術(shù)事項等事務(wù)性環(huán)境管理服務(wù)，通過向社會組織委托經(jīng)營、購買服務(wù)、補貼服務(wù)等方式來實施。具體而言，政府需要做的就是落實政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，改革生態(tài)環(huán)境保護體制機制，推進戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評，編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，實施生態(tài)文明績效評價考核，開展環(huán)境保護督察，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

突出市場的環(huán)境治理作用。除行政手段外，經(jīng)濟手段一直是解決環(huán)境問題的重要抓手。在政府治理成本較高的情況下，市場總能出色地解決很多環(huán)境治理問題。市場運用價格、成本、利潤、信貸、稅收、收費、罰款等經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系，規(guī)范排污個體的經(jīng)濟行為，以實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。進一步發(fā)揮市場主體的環(huán)境治理作用，要建立健全排污權(quán)初始分配和交易制度，推行排污權(quán)交易制度，發(fā)揮財政稅收政策引導(dǎo)作用，深化資源環(huán)境價格改革，加快環(huán)境治理市場主體培育，建立綠色金融體系，加快建立多元化生態(tài)保護補償機制。

突出企業(yè)的環(huán)境治理作用。企業(yè)是環(huán)境污染的主要貢獻者，也理應(yīng)成為環(huán)境治理的重要主體。作為以利潤最大化為目標的經(jīng)濟主體，企業(yè)不會過多考慮環(huán)境問題，因為環(huán)境污染的成本是外部化的。如何通過合理的機制設(shè)計，將企業(yè)外在環(huán)境訴求與內(nèi)在利益訴求結(jié)合起來，引導(dǎo)企業(yè)平衡生產(chǎn)與環(huán)保的關(guān)系，促進產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型，是發(fā)揮企業(yè)環(huán)境治理主體作用的關(guān)鍵。鑒于此，應(yīng)當(dāng)建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，激勵和約束企業(yè)主動落實環(huán)保責(zé)任，建立健全生態(tài)環(huán)境損害評估和賠償制度。在經(jīng)濟上重罰、在法律上嚴懲、在社會上曝光，倒逼企業(yè)自覺發(fā)揮環(huán)境治理的主體作用，并逐漸從環(huán)境治理中獲得更多的隱性收益，例如聲譽激勵、品牌形象等。

突出社會的環(huán)境治理作用。公眾是最廣泛、最直接、最敏感的環(huán)境利益相關(guān)者。隨著人民生活水平的不斷提高，對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注和需求日益提升，公眾參與環(huán)境治理的意愿和動力已經(jīng)形成。要推進提高全社會生態(tài)環(huán)境保護意識，推動公眾綠色消費理念，建設(shè)公開的環(huán)境信息平臺，形成透明的環(huán)境治理機制，讓環(huán)境治理在陽光下運行，才能調(diào)動起社會環(huán)境治理的積極性，發(fā)揮社會的治理主體作用。具體而言，要健全政府環(huán)境治理的信息公開制度，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。要對生態(tài)保護的相關(guān)法律、政策的出臺以及涉及環(huán)境治理的重大項目的規(guī)劃、資金安排等實行聽證制度，以鼓勵和支持社會各階層廣泛參與環(huán)境治理，保障公眾的環(huán)境參與權(quán)。要建立公眾參與環(huán)境管理決策的有效渠道和合理機制，鼓勵公眾對政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為進行監(jiān)督，保障公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)。要發(fā)揮新聞媒體、行業(yè)協(xié)會、廣大消費者等社會監(jiān)督力量的作用，加強輿論監(jiān)督，充分利用“12369”環(huán)保熱線和環(huán)保微信舉報平臺，保障公眾的環(huán)境表達權(quán)。

第二，環(huán)境管理權(quán)來自權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，而環(huán)境治理權(quán)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使。環(huán)境管理的管理主體單一，權(quán)力運行單向，使得法制框架內(nèi)環(huán)境管理的行政行為缺少有效的監(jiān)督與制衡。環(huán)境治理則強調(diào)依法性，法治是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的基本方式，是社會公平正義的集中體現(xiàn)。在經(jīng)濟體制深刻變革、利益格局深刻變動、價值觀念深刻變化的大背景下，通過法治來化解經(jīng)濟與環(huán)保之間的矛盾，解決溫飽與環(huán)保之間的權(quán)衡，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要方式，也是改善環(huán)境治理的內(nèi)在要求，更是環(huán)境保護不斷走向制度化、規(guī)范化、實效化的基本保障。

第三，環(huán)境管理與環(huán)境治理的運作模式不同，需要兼容并包的加強融合創(chuàng)新。環(huán)境管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而環(huán)境管理行為的合法性常常受到質(zhì)疑，有效性難以保證；環(huán)境治理的運作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，因而環(huán)境治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。相比環(huán)境管理，環(huán)境治理的包容性更強，更能體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性、靈活性、協(xié)調(diào)性，是一種多元化、多角度的環(huán)境管理。

正是由于環(huán)境管理與環(huán)境治理的主體不同、權(quán)源不同、運作模式不同，環(huán)境管理有著更加濃重的政府色彩，缺乏協(xié)作、互動，環(huán)境治理真正體現(xiàn)了以人為本的民本思想和人文精神，反映出生態(tài)環(huán)境保護的公平、正義、和諧、有序，更強調(diào)公眾利益性、協(xié)調(diào)性、參與性、化導(dǎo)性。環(huán)境治理強調(diào)公眾利益性，不再是政府部門想干什么就干什么，而是干之前，得先問問公眾的需求，聽聽公眾的意見，想想公眾的意愿，充分考慮各方利益，解決公眾最基本、最廣泛、最迫切的環(huán)境需求。環(huán)境治理強調(diào)協(xié)調(diào)性，講求協(xié)作、協(xié)同，強調(diào)權(quán)力行使的復(fù)合化與權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)化，通過多元權(quán)力主體間的博弈與協(xié)同，使行政行為的合法性、合理性以及有效性得到充分保障。環(huán)境治理強調(diào)參與性，是多元的、合作的、上下協(xié)調(diào)的、方式多樣化的治理模式，這種模式的典型特點是政府與公眾對環(huán)境保護的合作管理。環(huán)境治理強調(diào)化導(dǎo)性，重視發(fā)揮教育、引導(dǎo)作用，將道德精神貫穿于環(huán)境治理的全過程，把法律評價與道德評價有機結(jié)合起來，融法理情于一體，通過法律和化導(dǎo)來鼓勵各種綠色消費行為。

從環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理，標志著環(huán)境治理模式的全面變革，即治理主體從依靠政府為主走向全社會共同參與，治理手段從依靠行政手段為主走向全面推進依法治理，治理內(nèi)容從以“管”為主走向管理與服務(wù)的有機結(jié)合，治理目標從治標為主走向全過程治理、標本兼治。

要想實現(xiàn)由環(huán)境管理向環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變，要從以下三個環(huán)節(jié)入手：

一是轉(zhuǎn)變思路理念。要從公共權(quán)力觀、法治權(quán)力觀、為民服務(wù)觀出發(fā)，完善生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)部管理制度和運行機制。要管好“路燈”和“紅綠燈”，對所有排污企業(yè)一視同仁，為企業(yè)照亮道路；要當(dāng)好“警察”，對損害生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為嚴懲不貸。

二是轉(zhuǎn)變角色職能。在角色方面，應(yīng)加快從“運動員兼裁判員”向“裁判員”轉(zhuǎn)變，從企業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)監(jiān)管，從微觀監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^監(jiān)管。在職能方面，加快工作重心轉(zhuǎn)移，從普遍監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c監(jiān)管，從事務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則監(jiān)管。

三是轉(zhuǎn)變方式手段。在方式上，將“放”和“管”兩個輪子都做圓，“放”就是減少行政審批、事前審批，“管”就是由“直接管”轉(zhuǎn)為“間接管”，由事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管。在手段上，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息統(tǒng)一發(fā)布機制，全面推進大氣、水、土壤、生態(tài)等環(huán)境信息公開，推進監(jiān)管部門生態(tài)環(huán)境信息、排污單位環(huán)境信息以及建設(shè)項目環(huán)境影響評價信息公開；完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制，推進聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究。

2 推進環(huán)境監(jiān)管能力提升向環(huán)境治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變

新常態(tài)下，搞好環(huán)境監(jiān)管，就要確立與社會主義初級階段基本國情相適應(yīng)，與開放、動態(tài)、信息化社會環(huán)境相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管原則、機制、手段和方法，確保環(huán)境監(jiān)管更好地體現(xiàn)時代性，把握規(guī)律性，富有創(chuàng)造性，講求實效性。

首先，提升環(huán)境監(jiān)管能力，要加強頂層設(shè)計，科學(xué)實施監(jiān)管。充分考慮政府、市場、企業(yè)、社會等環(huán)境治理主體的特點，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、市場的配置作用、企業(yè)的主體作用、社會的監(jiān)督作用，有步驟地協(xié)同推進環(huán)境放權(quán)與監(jiān)管改革。凡是需要加強事中事后監(jiān)管的，都應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管任務(wù)、內(nèi)容、標準等。健全分工合理、權(quán)責(zé)一致的職責(zé)體系，重新明確監(jiān)管主體、職能、責(zé)任，并接受社會監(jiān)督，做到監(jiān)管有權(quán)、有據(jù)、有責(zé)、有效，避免出現(xiàn)監(jiān)管過度或監(jiān)管真空現(xiàn)象，搞好分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管和創(chuàng)新監(jiān)管。

其次，提升環(huán)境監(jiān)管能力，要完善監(jiān)管體制，形成“大監(jiān)管”合力。要建立跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管和執(zhí)法體系，把相關(guān)部門的監(jiān)管事項和規(guī)則放到統(tǒng)一的監(jiān)管平臺上。要構(gòu)建協(xié)同共治監(jiān)管體系，強化行政部門監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)管部門的職能作用，廣泛吸引公眾參與監(jiān)管，充分發(fā)揮社會組織作用，重視發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用。要推進企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)，推進各部門、各方面信息互聯(lián)共享，構(gòu)建以環(huán)境信息公示為基礎(chǔ)、環(huán)保信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度。

再次，提升環(huán)境監(jiān)管能力，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。要實施陽光監(jiān)管。凡是不涉及國家秘密和國家安全的，各級政府都要把簡政放權(quán)后的監(jiān)管事項、依據(jù)、內(nèi)容、規(guī)制、標準公之于眾，并對有關(guān)企業(yè)、社會組織信息披露的全面性、真實性、及時性進行監(jiān)管。要推行智能監(jiān)管。積極運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息化手段創(chuàng)新和加強環(huán)境監(jiān)管，全面開發(fā)和整合各種監(jiān)管信息資源，加快中央部門之間、地方之間、上下之間信息資源共享、互聯(lián)互通。要創(chuàng)新日常監(jiān)管。建立“雙隨機”抽查制度，即隨機抽查監(jiān)管對象、隨機指定抽查人員，既抽查公示信息情況，也抽查誠信守法狀況。發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見，及時發(fā)出黃牌警告或出示紅牌令其退出市場。

最后，提升環(huán)境監(jiān)管能力，要加快修法立規(guī)，強化綜合執(zhí)法。運用法治思維和法治方式創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管，應(yīng)及時修改補充完善相關(guān)法律法規(guī)，為簡政放權(quán)之后行使監(jiān)管執(zhí)法職能、規(guī)范行政監(jiān)管和執(zhí)法提供制度引領(lǐng)和保障。特別是要嚴格執(zhí)法，加強環(huán)境立法、環(huán)境司法、環(huán)境執(zhí)法，從硬從嚴，重拳出擊，形成監(jiān)管與執(zhí)法合力，促進全社會遵紀守法，實現(xiàn)源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。

在推進環(huán)境監(jiān)管創(chuàng)新的同時，還需加快建立現(xiàn)代化監(jiān)管型環(huán)保機構(gòu)，切實提高環(huán)境治理水平，更好推進環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。近年來，國家高度重視環(huán)境保護和治理工作，我國的環(huán)境治理體系和治理能力也逐步得到了完善和提高。但是，我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力還存在與新形勢、新任務(wù)、新要求不適應(yīng)、不全面、不深化、不到位的問題。為盡快實現(xiàn)由環(huán)境監(jiān)管能力提升向環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，主要從如下四個方面著手：

首先，堅持現(xiàn)代化的環(huán)境治理理念?，F(xiàn)代化的環(huán)境治理理念是對我國傳統(tǒng)環(huán)境治理理念的升華，是對國外環(huán)境治理理念精華部分的借鑒，更是植根于我國的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的理念。只有堅持現(xiàn)代化的環(huán)境治理理念，才能在新常態(tài)下，從“先發(fā)展、后治理”轉(zhuǎn)變到“邊發(fā)展、邊治理”，再到“先保護、再發(fā)展”的政策理念上來，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)生態(tài)文明的理念，形成正確的政策導(dǎo)向，推進我國環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進程。

其次，完善現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。環(huán)境治理制度體系是環(huán)境治理現(xiàn)代化體系和環(huán)境治理現(xiàn)代化能力的核心要素和重要組成部分，決定著我國的現(xiàn)代化治理理念是否能有效貫徹執(zhí)行，也決定著國家環(huán)境治理的方向和質(zhì)量。因此，堅持和完善環(huán)境治理制度體系是推進我國環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

再次，應(yīng)用現(xiàn)代化的環(huán)境治理工具?，F(xiàn)代化環(huán)境治理工具的使用，不僅能降低環(huán)境治理成本，還能提高環(huán)境治理精度。要加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息集成共享，建立天地一體化的生態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)環(huán)境衛(wèi)星組網(wǎng)運行，加強無人機遙感監(jiān)測和地面生態(tài)監(jiān)測。要加強生態(tài)環(huán)保信息系統(tǒng)建設(shè)，梳理污染物排放數(shù)據(jù)，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合和歸真，建立典型生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，建設(shè)和完善全國統(tǒng)一、覆蓋全面的實時在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，加快生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。

最后，建設(shè)現(xiàn)代化的環(huán)境治理隊伍。環(huán)境治理隊伍的素質(zhì)能力是影響環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)成效的重要因素，為此，應(yīng)著力提高各級環(huán)保人員的素質(zhì)能力，特別是提高責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)精神、專業(yè)能力，使他們能夠敏銳識別并發(fā)現(xiàn)問題、敢于揭露并解決問題。既不能包攬過多、胡亂作為，也不能撒手不管、懶惰不為。還要進一步完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員選拔、培訓(xùn)、考核等制度，充實一線執(zhí)法隊伍，保障執(zhí)法裝備，加強現(xiàn)場執(zhí)法取證能力，加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍職業(yè)化建設(shè)。同時，建立對監(jiān)管者的監(jiān)督、評估機制，落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，以環(huán)保督察巡視、編制自然資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等手段強化環(huán)境治理隊伍的現(xiàn)代化建設(shè)。

3 推進環(huán)境監(jiān)管方式向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變

監(jiān)管之所以存在，而且作為一種“必要的惡”成為有效市場的要件，其背后主要的緣由就是市場失靈。由于信息不對稱、競爭不充分、外部性等原因，市場存在失靈的地方，由此就帶來如何補救的問題。相應(yīng)地，政府之手就有了存在的必要，其中的必要之一就是監(jiān)管。從本源而言，監(jiān)管就是源自政府對于市場失靈的糾正，目的只是為了保證和提高市場效率。本著補救的初心，就不難理解環(huán)境監(jiān)管的選擇性行為。環(huán)境監(jiān)管就是對現(xiàn)存環(huán)境問題進行監(jiān)督和管理，同時要對潛在的環(huán)境問題進行調(diào)控與管理，當(dāng)環(huán)境被破壞時執(zhí)法機關(guān)要依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)予以裁判，被調(diào)控對象是對環(huán)境有破壞行為的企業(yè)和其他主體。

我國環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)體系是由環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策、環(huán)境標準、環(huán)境管理制度、國際公約等方面構(gòu)成的體系。經(jīng)過幾十年的持續(xù)改革，已經(jīng)形成了中央統(tǒng)一管理和地方分級管理、部門分工管理相結(jié)合的環(huán)境管理體制。一方面，環(huán)境影響評價制度、總量控制制度、三同時制度、排污許可證制度、環(huán)境保護目標責(zé)任制度、城市環(huán)境增和定量考核制度、“關(guān)停并轉(zhuǎn)”制度、排污費制度和排污權(quán)交易制度等一系列制度的制定、實施與發(fā)展，在不同時期解決了我國環(huán)境保護的階段性和綜合性問題，使我國的環(huán)境監(jiān)管模式更為切實有效。然而，監(jiān)管必然產(chǎn)生成本，成本勢必導(dǎo)致權(quán)衡，權(quán)衡就會出現(xiàn)管還是不管，多管還是少管，用什么監(jiān)管，監(jiān)管力度如何拿捏等一系列問題，結(jié)果往往是“監(jiān)管過度”與“監(jiān)管不足”并存。另一方面，即深化改革環(huán)境監(jiān)管行政體系，2016年9月之前，我國環(huán)境監(jiān)管行政體系既有上、下級領(lǐng)導(dǎo)，又有同級領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保部直接領(lǐng)導(dǎo)六大環(huán)境督查機構(gòu)，而各級地方政府同時領(lǐng)導(dǎo)各級環(huán)保局等機構(gòu)并負責(zé)其財政、人事等各項事務(wù)。這種以塊為主的地方環(huán)保管理體制，導(dǎo)致一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象大量存在。2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，這一重大的改革舉措從改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護的體制機制障礙，標本兼治地加大綜合治理力度，推動環(huán)境質(zhì)量改善。

盡管如此，我國環(huán)境監(jiān)管仍然存在諸多困境。一是環(huán)保部門面臨的監(jiān)管困境。環(huán)保法律賦予環(huán)保部門監(jiān)督管理、項目審批、排污收費、行政處罰和現(xiàn)場檢查等權(quán)力，卻未賦予環(huán)保部門限期治理、責(zé)令停業(yè)整頓、現(xiàn)場查封、凍結(jié)扣押、沒收違法排污所得等強制執(zhí)行權(quán)力，導(dǎo)致環(huán)保部門對一些嚴重違法行為難以強制執(zhí)行，影響了環(huán)境監(jiān)管的質(zhì)量和效率。二是地方政府面臨的監(jiān)管困境。隨著生態(tài)文明建設(shè)目標指標被納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部評價考核體系和環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革，地方政府唯GDP論英雄的時代即將過去。然而，許多欠發(fā)達地區(qū)的地方政府仍然面臨著財力不足的問題。我國從1994年開始采取了分稅制改革，分稅制改革背景下，地方政府的收入相對減少，而需要承擔(dān)的公共職責(zé)越來越多。根據(jù)統(tǒng)計，地方政府支出約占全國支出的70%，收入?yún)s只有約50%，許多財政收入較少的地方政府沒有足夠的財力來完成環(huán)境保護職責(zé)。三是企業(yè)面臨的監(jiān)管困境。我國部分污染物排放量超過了區(qū)域環(huán)境承載能力，而征收排污費標準卻低于治理污染費用，對于企業(yè)來說，超標排放罰款遠遠低于治理污染費用，違法成本低于守法成本，這顯然違背激勵約束機制，失去了經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用。四是公眾面臨的監(jiān)管困境。公眾是環(huán)境共治的重要力量，具有不可替代的作用。然而現(xiàn)狀是，我國公眾參與環(huán)境監(jiān)管的程度尚待提高，效率低下的環(huán)境監(jiān)管參與過程會使大部分公眾放棄這種既費時又費力的行為，挫傷公眾參與的積極性。

如何解決環(huán)保部門、地方政府、企業(yè)和公眾面臨的環(huán)境監(jiān)管困境，處理好宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)性，建立與中國環(huán)境保護實際相適應(yīng)的、被廣泛接受的環(huán)境監(jiān)管框架，提高環(huán)境監(jiān)管實施效率，可從如下四個方面著手：

第一，多措并舉，實現(xiàn)由單一監(jiān)管向綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。新常態(tài)下的企業(yè)環(huán)保行為是復(fù)雜化的，違法動機是多元化的，這就要求環(huán)境監(jiān)管工具的精準性和高效性。然而，并沒有一種環(huán)境監(jiān)管手段是放之四海而皆準的。注冊制、備案制、負面清單、環(huán)境誠信體系等，這些監(jiān)管手段都各有所長，又各有所短。要想從根本上解決現(xiàn)有環(huán)境問題，而又不帶來新的環(huán)境問題，需要多措并舉，多角度、多層面、多階段保證環(huán)境管理法治化、市場準入清單化、環(huán)境標準國際化。要加強環(huán)境管理法制化，完善法律規(guī)范體系，及時修訂法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，規(guī)范市場活動中的“灰色地帶”。要加強市場準入清單化，持續(xù)推進環(huán)境標準化試點工作，全面提升環(huán)境管理和服務(wù)水平。探索建立標準化管理與環(huán)境市場準入、退出相結(jié)合的制度。要實現(xiàn)環(huán)境標準國際化，全面推進環(huán)保國家標準、行業(yè)標準和地方標準的制定修訂工作，建立涵蓋各要素各領(lǐng)域的環(huán)境標準體系。加快環(huán)境服務(wù)標準的制定，使標準化工作既適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管的新要求，又考慮到環(huán)境監(jiān)管的國際標準。

第二，多管齊下，實現(xiàn)由事后監(jiān)管向全過程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。在利益階層高度分化、社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會，不能寄希望于“命令—控制型”的剛性監(jiān)管方式，也不能寄希望于某種單一的監(jiān)管方式，來解決環(huán)境監(jiān)管的所有問題。排污主體的經(jīng)濟組織形態(tài)各異，不同環(huán)境違法行為的動機不同、成因不同、表現(xiàn)形式不同，這就決定了現(xiàn)代的環(huán)境監(jiān)管應(yīng)使用“組合拳”，而非“單打一”。需要綜合運用事前監(jiān)管工具、事中監(jiān)管工具和事后監(jiān)管工具，綜合運用命令—控制型監(jiān)管工具和激勵性監(jiān)管工具，來實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的終極目標。在事前監(jiān)管中，應(yīng)加強環(huán)境保護審批制度，嚴把環(huán)保關(guān)，防患于未然。在事中監(jiān)管中，應(yīng)完善提醒、約談、告誡等監(jiān)管手段，通過構(gòu)建相應(yīng)的執(zhí)法警示制度，對有潛在違法可能的排污主體給予預(yù)警提示，對有輕微違法行為的排污主體予以告誡規(guī)勸。通過合作式監(jiān)管，減少監(jiān)管成本，提高監(jiān)管實效，及時化解市場風(fēng)險。在事后監(jiān)管中，一方面應(yīng)加強相關(guān)部門間的執(zhí)法協(xié)作，建立環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)案情通報機制，及時查處環(huán)境違法犯罪行為；另一方面應(yīng)加快建立環(huán)境失信懲戒制度，建立環(huán)境信用信息公示制度，將企業(yè)環(huán)境不良信息記錄與企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對接，定期公布環(huán)境違法違規(guī)企業(yè)的信息記錄，使企業(yè)的環(huán)境績效與債務(wù)融資和股權(quán)融資等財務(wù)因素、產(chǎn)品形象等生產(chǎn)因素相掛鉤，增加企業(yè)的環(huán)境違法違規(guī)成本，提高企業(yè)環(huán)境守法守規(guī)收益。

第三，深化垂直管理，實現(xiàn)由組織變革向內(nèi)在變革的轉(zhuǎn)變。環(huán)保機構(gòu)的垂直管理不僅有助于監(jiān)管機構(gòu)擺脫地方政府利益動機的干擾，解決地方保護主義對環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)，強化中央政令的執(zhí)行，真正實現(xiàn)環(huán)境保護的獨立化監(jiān)管；還有助于統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境問題，為解決污染物的跨境污染問題創(chuàng)造機制條件。不過，目前的垂直管理改革還只是邁出了改革的第一步。監(jiān)管格局變革后在機構(gòu)和職能兩個層面的深入改革才是從根本上化解環(huán)境機制體制難題的關(guān)鍵所在，各級環(huán)保部門的監(jiān)管職責(zé)如何劃分，監(jiān)管體制改革在組織框架層面如何落地，這些問題都接踵而來。徹底的垂直管理改革不僅是架構(gòu)的改革、人員的改革，更是意識的改革、理念的改革。如果說架構(gòu)的改革是環(huán)境監(jiān)管體制改革的“標”，那么伴隨著架構(gòu)改革而生的生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核才是環(huán)境監(jiān)管體制改革的“本”，前者是儀式感的莊重，后者則是深層次的顛覆。因此，環(huán)境監(jiān)管體制改革任重道遠，在組織架構(gòu)變革之后，如何理順關(guān)系，健全條塊結(jié)合、權(quán)責(zé)分明的內(nèi)部管理體制，形成有效激勵約束機制，保障跨區(qū)域監(jiān)管的制度和資源支持，提高監(jiān)管有效性，這些才是改革的真正內(nèi)核。

第四，創(chuàng)新監(jiān)管手段，實現(xiàn)由傳統(tǒng)監(jiān)管向智能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。近年來，物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于環(huán)保領(lǐng)域，這些創(chuàng)新監(jiān)管手段以成本低、速度快、精度高的特點解決了傳統(tǒng)監(jiān)管手段所不能解決的問題，極大推動了環(huán)境保護“智慧化”。一方面，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)了對水、氣、聲、土壤、生態(tài)等環(huán)境要素，特別是對核與輻射、危險廢物、醫(yī)療廢物等危險源的全方位監(jiān)測。這種全面有效的監(jiān)管“更快速”感知影響城市環(huán)境、人體健康、生命安全的實時指標，“更全面”感知污染排放、環(huán)境污染、應(yīng)急事故的變化過程，“更有效”判定環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法與應(yīng)急處置工作的執(zhí)行狀態(tài)與效果，“更智慧”輔助決策來解決重點城市、區(qū)域和流域重大環(huán)境管理問題。另一方面，伴隨大數(shù)據(jù)滲透到生態(tài)環(huán)境保護工作，特別是以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的工作鏈的各個環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)憑借其特有的數(shù)據(jù)體量大、結(jié)構(gòu)類型多、價值密度低、處理速度快等特點，整合來自不同主體的客觀數(shù)據(jù)和主觀數(shù)據(jù)，將環(huán)境保護的各個利益攸關(guān)者緊密聯(lián)系起來，打造不同主體之間信息共享、行為協(xié)同、監(jiān)督互促的數(shù)據(jù)平臺。在這個生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺上，政府能夠全面、準確、快速地掌握關(guān)于生態(tài)環(huán)境的具體數(shù)據(jù)；企業(yè)能夠被動、透明、及時地將生產(chǎn)和污染的相關(guān)信息上傳至大數(shù)據(jù)平臺，在法治和指標的牽引下，獎懲得當(dāng)，實現(xiàn)綠色發(fā)展；公眾能夠積極、主動、科學(xué)地將自己對環(huán)境的評價和訴求反映出來，通過大數(shù)據(jù)平臺呈現(xiàn)在決策者面前。

[1] 蔣洪強. 加快推進重大政策和重大項目落地, 確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善——《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》解讀[J]. 中國環(huán)境管理, 2016, 8(6): 9-11.

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Changes of Environmental Regulation From the Perspective of Ecological Environment Protection Planning During the 13th Five-Year Period

WANG Yi*, ZANG Hongkuan, SUN Yuru
(Chinese Academy For Environmental Planning, Beijing 100012)

The 13th Five-Year is an important period for achieving eco-civilization with environmental quality as the core and improving the change of environmental regulatory system is essential to promote the construction of eco-civilization system. Three key changes of environmental regulation were proposed in this paper, including the transformation of environmental management to environmental governance, the change of environmental regulatory capability to the modernization of environmental governance capacity and the change of environmental supervision mode to environmental comprehensive supervision. In addition, this article also made recommendations on how these changes will be implemented.

the 13th Five-Year Plan; ecological environment protection; environmental regulation; change

X321；D922.68

1674-6252（2017）02-0080-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.080

*責(zé)任作者： 王依（1987—），女，助理研究員，從事環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境管理研究，Email:wangyi@caep.org.cn。