構(gòu)建京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制1

王宏偉

專家論壇

構(gòu)建京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制1

王宏偉

跨域突發(fā)事件的應(yīng)對是我國應(yīng)急管理的一道難題。京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)要形成真正有效的機(jī)制，必須突破思維、觀念與體制的障礙，但可以從應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，按照先易后難的原則推進(jìn)。

京津冀 跨域突發(fā)事件 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

人類進(jìn)入21世紀(jì)后，各種安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯出極端的復(fù)雜性與不確定性特征，其中的一個(gè)重要表現(xiàn)就是：各種突發(fā)事件不斷突破管理的地理界限。在國際上，它們跨越民族國家的地理邊界，形成跨境突發(fā)事件；在國內(nèi)，它們跨越行政管理的地域邊界，形成跨域突發(fā)事件。其根本原因主要在于：科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通對時(shí)空產(chǎn)生了嚴(yán)重的擠壓效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)交往與人員流動(dòng)空前頻繁，使得突發(fā)事件的影響越發(fā)難以被控制在局部區(qū)域。

跨域突發(fā)事件是我國應(yīng)急管理所不容回避的高難度課題，其應(yīng)對必須依靠構(gòu)建有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但是，地域分割、各自為戰(zhàn)素為我國應(yīng)急管理的一大詬病。多年來，我國多個(gè)地區(qū)嘗試構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如珠三角、長三角、華北五省區(qū)等。但是，由于體制性的障礙沒有消除，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制也多停留在淺表層次，形式意義大于實(shí)際意義。

2014年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將京津冀協(xié)同發(fā)展列為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，京津冀地區(qū)的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)”。這對構(gòu)建一個(gè)富有實(shí)效、運(yùn)行良好的京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出了新的要求，也提供了一個(gè)難得的機(jī)遇。我們認(rèn)為，構(gòu)建京津冀跨域突發(fā)事件的有效應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，必須突破陳舊思維、觀念的束縛以及體制局限，率先抓住應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然后層層推進(jìn)。

1 京津冀跨域突發(fā)事件及其生成

德國著名的社會(huì)學(xué)家貝克認(rèn)為，人類進(jìn)入了一個(gè)不同于工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，“占據(jù)中心舞臺(tái)的是現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)和后果，它們表現(xiàn)為對于植物、動(dòng)物和人類生命的不可抗拒的威脅。不像19世紀(jì)和20世紀(jì)上半期與工廠相聯(lián)系的或職業(yè)性的危險(xiǎn)，它們不再局限于特定的地域或團(tuán)體，而是呈現(xiàn)出一種全球化的趨勢，這種全球化跨越了生產(chǎn)和再生產(chǎn)，跨越了國家界線。在這種意義上，危險(xiǎn)成為超國界的存在，成為帶有一種新型的社會(huì)和政治動(dòng)力的非階級化的全球性危險(xiǎn)”[1]。今天，我們面臨著越來越多的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。它們不僅具有高度的復(fù)雜性與不確定性，而且還具有高度的擴(kuò)散性：從國際上看具有延展性，風(fēng)險(xiǎn)可以跨越民族國家的疆界；從國內(nèi)來看具有跨界性，風(fēng)險(xiǎn)可以不受地理與功能的界限。這是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)相互依賴性增強(qiáng)的必然結(jié)果和跨域突發(fā)事件形成的根本原因。

荷蘭學(xué)者阿金·伯恩（Arjen Boin）提出了“跨界危機(jī)”（transboundary crisis）的概念。它是指多個(gè)生活維持系統(tǒng)（life-sustaining systems）的功能發(fā)揮受到威脅?？缃缤{的特征是有可能跨越地理或職能邊界，從一個(gè)系統(tǒng)拓展至另外一個(gè)系統(tǒng)，造成重要服務(wù)的癱瘓[2]。本文的“跨域突發(fā)事件”主要是指跨越地理界限的突發(fā)事件。按照我國的分類，它們主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四大類。

寬泛地講，跨域突發(fā)事件早已存在，并非風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的專有。地域是為了便于管理而被人為劃定的行政管理邊界，其劃定依據(jù)并非致災(zāi)因子作用的范圍。也就是說，致災(zāi)因子作用的范圍可能會(huì)跨越人為劃定的邊界。此外，致災(zāi)因子會(huì)通過天然的流動(dòng)介質(zhì)而擴(kuò)散自己的影響。流動(dòng)的水、空氣和風(fēng)都有可能成為傳播突發(fā)事件影響的介質(zhì)。同一突發(fā)事件波及多個(gè)地域，這種現(xiàn)象古已有之，如發(fā)生于清朝康熙年間的平谷—三河大地震。

但是，我們不能忽視的一個(gè)現(xiàn)象是：隨著全球化、工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)因關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)而形成網(wǎng)絡(luò)化，致災(zāi)因子的影響會(huì)沿著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施而出現(xiàn)傳導(dǎo)。這是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的獨(dú)有特征。在工業(yè)不發(fā)達(dá)的時(shí)代，各地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)聯(lián)系不便，人員、物品、能量的流動(dòng)受到局限。由于改革開放事業(yè)的逐漸深入，我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展日新月異，時(shí)空壓縮，不同地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性、藕合性程度增強(qiáng)，社會(huì)的開放性與流動(dòng)性日趨明顯。一地發(fā)生的突發(fā)事件，其物理影響會(huì)快速向其他區(qū)域、特別是相鄰區(qū)域迅速擴(kuò)張。

不僅如此，現(xiàn)代信息技術(shù)以令人炫目的速度飛速發(fā)展，一地發(fā)生的突發(fā)事件即便不向周邊、甚至更遠(yuǎn)地區(qū)外溢物理影響，也會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的心理影響。全球化使地理距離失去了曾經(jīng)具有的意義。以往，對于近在眼前的事務(wù)，人們表示關(guān)心但熟視無睹；對于遠(yuǎn)在天邊的事情，人們感到恐懼但缺少關(guān)心?！案浇?，即就在手邊，通常是平淡無奇、再熟悉不過的；有些人每天都會(huì)看見，有些事情每天都要處置，它們已經(jīng)跟我們的習(xí)慣緊密相聯(lián)，成了我們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?；‘附近’是一個(gè)使人感到賓至如歸的地方，在這里人們很少會(huì)感到迷失，很少會(huì)感到不知該說什么或怎么做。相反，‘遠(yuǎn)處’卻是人們很少涉足或從不涉足的空間，這里會(huì)發(fā)生什么事無法預(yù)料或理解”。但是，在全球化時(shí)代，地理距離的消失令人們經(jīng)?！鞍l(fā)現(xiàn)自己置身于‘遙遠(yuǎn)的’空間”[3]。因而，人們對遠(yuǎn)在天邊發(fā)生的事情既關(guān)心、又感到恐懼。

從地理上看，作為直轄市的北京與天津嵌入在河北省的版圖之內(nèi)。但是，作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相對滯后的省份，河北省相對于各種致災(zāi)因子具有較高的脆弱性，形成一個(gè)“環(huán)京津貧困帶”。如果缺少跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，源自河北的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)向京津地區(qū)源源不斷地?cái)U(kuò)散。同樣，京津城市規(guī)模龐大，蘊(yùn)藏著大量現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所伴生的危險(xiǎn)源，也可能對脆弱的河北省造成嚴(yán)重的影響。從某種意義上講，天津港“8.12”特大爆炸事故就是一個(gè)“叫早電話”。京津冀三地通過交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)密切關(guān)聯(lián)，人員、物資、能源、信息的交流更便捷。京津冀地區(qū)一地發(fā)生重大突發(fā)事件，其影響也勢必會(huì)向其他區(qū)域擴(kuò)散。在相互毗鄰的三地，公共安全形勢的互聯(lián)性與互動(dòng)性是不言而喻的。

京津冀三地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平與社會(huì)治理能力客觀上存在著較大的差異。中國是一個(gè)政府主導(dǎo)型的國家，各種資源的配置呈現(xiàn)出“倒金字塔”型的配置：行政層級越高，掌控的資源越豐沛，越容易得到政策傾斜之惠。就京津冀三地而言，北京是中國的首都、政治文化中心和“首善之區(qū)”，天津是直轄市，而河北則是一個(gè)發(fā)展相對滯后的省份。北京、天津、河北三地之間實(shí)際上形成一個(gè)發(fā)展水平與治理能力依次遞減的勢差。這可以說是一個(gè)中心—半邊緣—邊緣的結(jié)構(gòu)。中心地區(qū)向半邊緣地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)，半邊緣地區(qū)向邊緣地區(qū)釋放風(fēng)險(xiǎn)。例如，北京將高污染的首鋼遷移至河北的唐山。

但是，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)卻是流動(dòng)與平等的。半邊緣、邊緣地區(qū)當(dāng)承受不了風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的“回鏢效應(yīng)”，即風(fēng)險(xiǎn)向核心地區(qū)的反向流動(dòng)。例如，北京深受河北鋼鐵、水泥等高能耗、高污染企業(yè)發(fā)展所累，霧霾鎖城。從這個(gè)角度看，京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)矯正顛覆既有中心—半邊緣—邊緣結(jié)構(gòu)的明智之舉，體現(xiàn)了共享的發(fā)展理念。應(yīng)急管理不僅包括事發(fā)后的應(yīng)對，也包括事發(fā)前的預(yù)防。三地應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅要探討如何對跨域突發(fā)事件的響應(yīng)，也要探討如何削減跨域突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)意義上看，構(gòu)建京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既給三地區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展保駕護(hù)航，也是三地區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。

2 制約跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的障礙

現(xiàn)代國家政府按照科層制的原則，以地理邊界為一個(gè)重要標(biāo)度，劃分了行政邊界，確定了明確、嚴(yán)格的權(quán)責(zé)范圍。從根本上講，這出于常態(tài)管理的需要，也可以在常態(tài)管理中彰顯效率。但是，現(xiàn)代突發(fā)事件具有明顯的跨域性，會(huì)突破地理邊界的限制，對基于行政邊界的權(quán)責(zé)分工提出挑戰(zhàn)。換言之，突發(fā)事件是流動(dòng)性和跨區(qū)域的，具有邊界的滲透性，而管理突發(fā)事件的理念與原則卻是畫地為牢、具有局限性的。這是跨域突發(fā)事件難以管理的根本原因。

所謂的京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，就是要打破京津冀地理行政邊界的限制，從三地一體化的角度考量應(yīng)急管理活動(dòng)。這主要分為以下三種情況：第一，京津冀任何一行政區(qū)域內(nèi)的某一地點(diǎn)發(fā)生突發(fā)事件，臨近的其他行政區(qū)域都有權(quán)予以處置或?qū)憫?yīng)行動(dòng)予以支援；第二，京津冀任何一行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件，其影響有可能擴(kuò)散到其他行政區(qū)域，事發(fā)地應(yīng)向京津冀可能受到影響的地域發(fā)布預(yù)警信息，提示其做好應(yīng)急準(zhǔn)備或采取預(yù)防性響應(yīng)措施；第三，京津冀多地同時(shí)發(fā)生某種突發(fā)事件，三地相互支援、相互支持、協(xié)同應(yīng)對。所以，從本質(zhì)上看，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是一個(gè)去地理邊界化的過程。

以往，我國珠三角、長三角、華北五省等區(qū)域也曾探索過應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，但其有效性深受以下三個(gè)瓶頸因素的阻滯。阻滯因素之一是官僚制組織的思維，將常態(tài)管理的思維延伸到非常態(tài)管理。這是官僚制組織的慣性使然。在《支配社會(huì)學(xué)》一書中，韋伯歸納了官僚制的基本規(guī)則：“其一，各部門有（通常是）依據(jù)規(guī)則—法律或行政章程—而來的、明確的權(quán)限；其二，為官職層級制和審級制；其三，近代的職務(wù)運(yùn)作乃是以原本草案形式保留下來的文書檔案，以及由幕僚與各種書記所組成的部門為基礎(chǔ)的；其四，職務(wù)活動(dòng)—至少是所有專業(yè)化的職務(wù)活動(dòng)（這是近代特有的）—通常都以徹底的專業(yè)訓(xùn)練為前提；其五，職務(wù)發(fā)展完全成熟之際，職務(wù)活動(dòng)即會(huì)要求官吏的全力投入，盡管此一官吏的辦公時(shí)間是有明確規(guī)定的；其六，業(yè)務(wù)的執(zhí)行必須遵照一般規(guī)則，這些規(guī)則必須是：多少是明確的、多少是全面包羅的以及可以學(xué)習(xí)的[4]。”

官僚制也被稱為科層制，政府是典型的官僚制或科層制組織。其中的“科”是指領(lǐng)域，“層”是指層級。所謂的領(lǐng)域，既包括專業(yè)范圍，也包括地理范圍即地域。按照科學(xué)管理的思維，科層制組織從嚴(yán)格的理性思維出發(fā)，將管理的職責(zé)分配給不同領(lǐng)域、不同層級的人員。人們不能越雷池半步。否則，就有越位之嫌。例如，各地政府部門在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)，往往先要根據(jù)“三定方案”明確自身的責(zé)任，為的是避免越位產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果：成，人之功；敗，己之過。

對于常態(tài)事務(wù)，官僚制組織管理效率很高。人們可以通過積累經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)，即便不與他方合作、聯(lián)動(dòng)，也可以進(jìn)行高效的管理。但當(dāng)職責(zé)范圍不清或事情處于“三不管”地界時(shí)，不同地方、部門就容易相互推諉扯皮或重疊管轄?？缬蛲话l(fā)事件具有不確定性，難以契合理性思維，甚至不為人們的理性思維所清晰認(rèn)知。將有效的常態(tài)管理思維平移到以應(yīng)對突發(fā)事件為主要內(nèi)容的非常態(tài)管理，這是無效的。

應(yīng)急管理是政治壓力下的行為，應(yīng)急不力會(huì)導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)。這也強(qiáng)化了官僚制思維，使應(yīng)急聯(lián)動(dòng)遇到責(zé)任的邊界時(shí)頓時(shí)失去了繼續(xù)前行的能量。例如，在2012年發(fā)生“7.21”暴雨，北京市面對死亡人數(shù)信息發(fā)布的一個(gè)困境就是：許多死者的遺體是從上游河北沖下來的。按照官僚制運(yùn)作規(guī)律，如何統(tǒng)計(jì)和發(fā)布涉及到政治責(zé)任分擔(dān)問題，事關(guān)重大。

跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制的阻滯因素之二是協(xié)作、而非合作的理念。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)應(yīng)該是合作，而非協(xié)作。合作與協(xié)作是有區(qū)別的：合作是不分你我、沒有主次的，而協(xié)作則是分清你我、有主有次的。在現(xiàn)實(shí)中，雖然有些區(qū)域建立了應(yīng)急合作機(jī)制，其實(shí)質(zhì)也是應(yīng)急協(xié)作。京津冀在一體化背景下要求的是應(yīng)急合作，而不是應(yīng)急協(xié)作。也就是說，這不是三地之間在應(yīng)急管理上形成互幫互助的簡單關(guān)系，而是要形成一個(gè)應(yīng)對跨域突發(fā)事件的命運(yùn)共同體。合作要高于協(xié)作。在協(xié)作的觀念下，每一方給予他方的支持是有所保留的、力度是可大可小的；在合作的觀念下，每一方給予他方的支持是毫無保留與全力以赴的。

跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制的阻滯因素之三是分割的體制。通常，人們從機(jī)制的角度去認(rèn)識(shí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。但是，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)離不開應(yīng)急體制的改革。體制是應(yīng)急管理的組織形式，而機(jī)制是應(yīng)急管理的工作方式。體制有剛性，機(jī)制有柔性，所以人們不愿意觸碰體制。但是，體制高于機(jī)制，制約著機(jī)制。如果在體制不變的情況下構(gòu)建機(jī)制，體制為機(jī)制預(yù)留的靈活創(chuàng)新空間終有飽和的時(shí)候。我國多個(gè)地域、流域都簽訂了應(yīng)急協(xié)作的協(xié)議，但應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的效果還是面臨著諸多局限。有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制肯定會(huì)對應(yīng)急體制提出變革的要求。

我國應(yīng)急制度的設(shè)計(jì)具有部門分割、條塊分割、軍地分割的弱點(diǎn)。就某一地區(qū)而言，部門之間、條與塊之間、軍隊(duì)與地方之間存在不兼容、不協(xié)調(diào)問題。如果發(fā)生跨域突發(fā)事件，這些問題就會(huì)被凸顯、放大。不僅如此，為了協(xié)調(diào)某一類突發(fā)事件的應(yīng)對，我國成立了減災(zāi)委、防汛抗旱指揮部、應(yīng)急辦等多個(gè)機(jī)構(gòu)，部門相互嵌套，制度疊床架屋。京津冀發(fā)生的跨域突發(fā)事件多為復(fù)雜性的突發(fā)事件，平時(shí)看起來清晰的指揮鏈條混亂不堪。例如，“8.12”天津港爆炸事故中，安監(jiān)部門、消防部門、軍隊(duì)核生化應(yīng)急部門都建立了自己的指揮部，彼此關(guān)系不清。

目前，安監(jiān)、衛(wèi)生、氣象、交通等部門按照條條管理的邏輯，對京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的推動(dòng)力度較大，三地對口部門的合作得到加強(qiáng)。但是，這還僅僅是一個(gè)起步。京津冀跨域突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)要真正實(shí)現(xiàn)有效，還必須改革應(yīng)急體制，理順部門、條塊與軍地之間的關(guān)系。唯有如此，才能形成合力。

北京是中國的首都，政治上十分敏感。京津冀打造世界級城市群，對中國其他地區(qū)的整體協(xié)同發(fā)展具有示范效應(yīng)。2022年，北京與河北還將聯(lián)合舉辦冬奧會(huì)。因此，京津冀的公共安全問題與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)至關(guān)重要、時(shí)不我待。

為了促進(jìn)京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)有效機(jī)制的形成，我們應(yīng)該在以下三個(gè)方面發(fā)力：第一，在思維上，要遵循應(yīng)急管理“特事特辦、急事急辦”的規(guī)律，區(qū)別應(yīng)急管理與常態(tài)管理；第二，在觀念上，要樹立“你的事就是我的事”的應(yīng)急合作思想；第三，在此基礎(chǔ)上，建立可以統(tǒng)攝三地的跨區(qū)域應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)應(yīng)急協(xié)調(diào)，扮演運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的角色。在美國，聯(lián)邦應(yīng)急管理署建立多個(gè)地區(qū)辦公室（regional office），加強(qiáng)了區(qū)域性應(yīng)急事務(wù)的協(xié)調(diào)。我國可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)自身國情進(jìn)行制度創(chuàng)新。京津冀三地應(yīng)急體制建設(shè)不能僅僅局限于輪流坐莊的應(yīng)急論壇，也不能僅僅滿足于經(jīng)常性的災(zāi)情會(huì)商。

總之，只有解決了思維、觀念和體制上三個(gè)層面的問題，京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制才可能真正有效。當(dāng)然，我們也可以按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則推進(jìn)，先在操作層面上解決京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但這不意味著思維、觀念和體制問題可以規(guī)避。

3 京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

3.1 應(yīng)急預(yù)案協(xié)調(diào)

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對突發(fā)事件的行動(dòng)路線圖，其中最為關(guān)鍵是各相關(guān)主體的角色與分工。京津冀三地的應(yīng)急預(yù)案盡管都是按照國家發(fā)布的模板來制定的，但其主要著眼點(diǎn)在于本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件及其應(yīng)對，沒有以京津冀一體化為總體背景，彼此之間缺少必要的關(guān)聯(lián)性與協(xié)調(diào)性。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，局部的正確未必意味著整體的適當(dāng)。例如，一個(gè)行政區(qū)域位于某一河流的上游，在制定預(yù)案時(shí)，泄洪的時(shí)機(jī)不能僅僅考慮本行政區(qū)域的承受能力，還要考慮到位于下游的其他行政區(qū)域的承受能力。否則，本行政區(qū)域的泄洪行動(dòng)就可能導(dǎo)致另一行政區(qū)域的災(zāi)難。

為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)，京津冀三地的政府及相關(guān)部門要加強(qiáng)預(yù)案管理。首先，在應(yīng)急預(yù)案制定與修改的過程中，要在京津冀一體化的大背景下進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性與擴(kuò)散性，并在此基礎(chǔ)上形成應(yīng)急預(yù)案；其次，在本行政區(qū)域應(yīng)急預(yù)案編制與修訂的過程中，要吸納其他兩地的應(yīng)急管理人員參與并允許其提出不同的意見；再者，京津冀三地要模擬跨域突發(fā)事件的復(fù)雜性情境，經(jīng)常開展無腳本的應(yīng)急預(yù)案演練，根據(jù)演練的結(jié)果來矯正應(yīng)急預(yù)案的不協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的進(jìn)一步對接。

3.2 應(yīng)急資源共享

應(yīng)急資源是將應(yīng)急預(yù)案從藍(lán)圖化為現(xiàn)實(shí)的重要保障，包括應(yīng)急隊(duì)伍、物資、裝備、技術(shù)、資金等多個(gè)方面。20世紀(jì)90年代初，中央與地方財(cái)政“分灶吃飯”，導(dǎo)致了地方財(cái)政上本土意識(shí)和本位主義的增強(qiáng)。京津冀三地也不例外，各自按照財(cái)政能力，構(gòu)建了自身的應(yīng)急保障體系。但是，其間難免存在不兼容之處，也影響著應(yīng)急資源的共享。

當(dāng)跨域突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，京津冀三地的應(yīng)急資源應(yīng)該擺脫原有行政隸屬關(guān)系的約束，完全實(shí)現(xiàn)開放、共享。地理臨近的區(qū)域要在第一時(shí)間調(diào)集隊(duì)伍與裝備，跨界投入救援。為了實(shí)現(xiàn)多地協(xié)同救援的有效性，京津冀三地應(yīng)急管理部門必須在應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)、應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、應(yīng)急裝備與技術(shù)的開發(fā)等方面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、兼容化、協(xié)同化，以便在緊急狀態(tài)下打破行政隸屬關(guān)系的界限，并根據(jù)應(yīng)急的實(shí)際需要模塊化地整合資源。這點(diǎn)可以借鑒軍隊(duì)改革“軍委管總、軍種主建、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”的經(jīng)驗(yàn)。為此，京津冀三地應(yīng)急隊(duì)伍之間必須開展聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)，磨合彼此之間的關(guān)系，強(qiáng)化整合式應(yīng)急的理念。

由于京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異，標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急保障體系建設(shè)存在著財(cái)力上的障礙。不過，京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，國家應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策，幫助落后的河北省增強(qiáng)應(yīng)急能力。三地也可以按照經(jīng)濟(jì)能力等方面的考量，共同建立發(fā)展應(yīng)急資源的資金“蓄水池”。

目前，京津冀三地要摸清應(yīng)急資源的家底，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的共享。這樣，應(yīng)急資源的就近調(diào)度才有可能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)急資源的跨域調(diào)度應(yīng)該建立適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制，遵循“誰使用，誰補(bǔ)償”的原則，避免“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象損害京津冀應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的持久性。

3.3 應(yīng)急信息溝通

應(yīng)急信息溝通是協(xié)同決策、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的前提。目前，京津冀三地都完成了應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)建設(shè)。從信息技術(shù)的角度而言，三地應(yīng)事先進(jìn)行應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)的融合，以便使信息化的突發(fā)事件報(bào)送能夠服務(wù)于三地的共同應(yīng)急決策。技術(shù)不是問題，問題的關(guān)鍵是理念。影響京津冀應(yīng)急信息溝通的是各自為戰(zhàn)的陳舊觀念。在科層制體制之下，每一地方都希望在信息獲取上“你的是我的，我的還是我的”，人為給信息的溝通設(shè)置壁壘。

信息的疊加可以產(chǎn)生整體涌現(xiàn)效應(yīng)。京津冀三地應(yīng)急信息溝通還有助于對突發(fā)事件情勢的總體研判。在應(yīng)急信息無障礙溝通的基礎(chǔ)上，三地應(yīng)急部門要建立災(zāi)情定期或不定期會(huì)商制度，共同對突發(fā)事件及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、決策。

應(yīng)急信息溝通絕不僅僅是政府之間的事情。京津冀應(yīng)急體系中的每一個(gè)主體，包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人都要具有跨域信息溝通的意識(shí)和能力。在京津冀三地交匯地帶，突發(fā)事件信息報(bào)告員應(yīng)在第一時(shí)間同時(shí)向當(dāng)?shù)卣团弲^(qū)域政府報(bào)送信息。發(fā)生突發(fā)事件的企業(yè)，也要考慮事件影響的地理因素，既向主管部門報(bào)告，也向可能受到嚴(yán)重影響的區(qū)域政府報(bào)告。

突發(fā)事件預(yù)警是應(yīng)急信息的即時(shí)溝通形式。京津冀三地構(gòu)建的預(yù)警機(jī)制應(yīng)打破行政區(qū)域的藩籬，將即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件信息向相鄰的其他省市發(fā)布預(yù)警，提示其做好充分的準(zhǔn)備。例如，2017年6月18日，門頭溝齋堂地區(qū)最大小時(shí)雨強(qiáng)約100毫米，剛剛可以算得上強(qiáng)降雨。但是，本地降雨加上上游來水造成游客被困、人員傷亡。上游的河北省懷來縣孫莊子鄉(xiāng)麻黃峪村一帶突降局地特大暴雨，歷時(shí)約1.5小時(shí)，石羊溝暴發(fā)山洪泥石流。這場自然災(zāi)害說明，京津冀三地有必要建立突發(fā)事件的跨域預(yù)警機(jī)制，因?yàn)椤巴话l(fā)事件是不知道行政邊界的”。

此外，京津冀對于重大突發(fā)事件要以應(yīng)急溝通為基礎(chǔ)，建立相互配合的輿情引導(dǎo)機(jī)制，避免過度的恐慌引發(fā)公眾心理危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。

3.4 應(yīng)急響應(yīng)協(xié)同

當(dāng)京津冀發(fā)生重大突發(fā)事件，特別是突發(fā)事件有可能擴(kuò)散到相鄰區(qū)域時(shí)，三地要協(xié)同配合，形成合力，有效應(yīng)對。在制度設(shè)計(jì)上，三地應(yīng)約定率先到達(dá)突發(fā)事件處置現(xiàn)場的應(yīng)急力量建立指揮部，開展先期救援。當(dāng)事發(fā)地應(yīng)急部門到達(dá)后，按照屬地管理的原則，指揮權(quán)移交。如果突發(fā)事件橫跨京津冀，三地可建立聯(lián)合指揮部。在應(yīng)急救援的過程中，指揮部可以按照就近、方便的原則，不受行政區(qū)域的約束，統(tǒng)一調(diào)度京津冀區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急隊(duì)伍、裝備與物資。三地部門應(yīng)該簽署互助的相關(guān)協(xié)議，并共同研究、制定處置補(bǔ)償辦法。

在應(yīng)急響應(yīng)的過程中，京津冀的應(yīng)急決策要考慮本地決策可能對其他區(qū)域的影響，著力避免相互沖突、掣肘。例如，在京津冀應(yīng)對霧霾天氣的過程中，各地啟動(dòng)的預(yù)警級別不同，采取的車輛現(xiàn)行政策不同。從一個(gè)行政區(qū)域駛向另一行政區(qū)域的車輛被滯留在路上。后來，京津冀三地協(xié)商后決定，將京津冀霧霾預(yù)警決策統(tǒng)一賦予河北省氣象廳。類似的問題還可能發(fā)生。在應(yīng)對冰雪災(zāi)害的過程中，不同省市道路“你關(guān)我開，你開我關(guān)”的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致路上車輛、乘客被困。可見，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)因基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)狀社會(huì)，碎片化的決策與應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是背道而馳的。

在促進(jìn)應(yīng)急響應(yīng)協(xié)同的過程中，京津冀三地可以考慮先從相互毗鄰的省市基層政府入手。這樣，就可以使突發(fā)事件被控制在初起階段，避免其擴(kuò)散蔓延。同時(shí)，這也可以避免基層政府向本行政區(qū)域高層次政府層層請示、貽誤戰(zhàn)機(jī)。

作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院

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1.本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“快速城市化進(jìn)程中關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性危機(jī)應(yīng)急模式研究”（12BGL109）,2015年北京市社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的社會(huì)動(dòng)員協(xié)調(diào)問題研究”（15JGA029）階段性研究成果。