水土保持工作面臨的形勢及發(fā)展對策

寧堆虎

(國際泥沙研究培訓(xùn)中心/中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100048)

水土保持工作面臨的形勢及發(fā)展對策

寧堆虎

(國際泥沙研究培訓(xùn)中心/中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100048)

水土保持；形勢； 對策； 建議

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全國水土流失面積開始大幅度下降，國家生態(tài)建設(shè)投入大幅度增加，生態(tài)自然修復(fù)對控制水土流失起到了關(guān)鍵作用，社會資本高度介入土地開發(fā)，但生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失仍然嚴(yán)重。今后一段時(shí)間內(nèi)水土流失面積大幅度下降的趨勢仍將延續(xù)，社會對水土保持也提出了更高要求。水土保持工作必須適應(yīng)新的形勢，服務(wù)社會發(fā)展需求，調(diào)整思路，以服務(wù)人的需求為目標(biāo)實(shí)施綜合治理，全面實(shí)施水土保持新農(nóng)村建設(shè)；發(fā)展和豐富小流域綜合治理，突出生態(tài)經(jīng)濟(jì)小流域、生態(tài)休閑小流域、生態(tài)清潔小流域和生態(tài)安全小流域建設(shè)；完善國家水土保持投資效益分配機(jī)制；強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持過程監(jiān)管，強(qiáng)化縣級水土保持監(jiān)督檢查，建立水土保持行政督查制度和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目過程監(jiān)測成果公告制度。

21世紀(jì)以來，國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，作出了一系列決策部署，水土保持工作面對的社會經(jīng)濟(jì)和自然條件已發(fā)生了很大變化，要求我們及時(shí)調(diào)整工作思路。

1 水土保持工作面臨的新形勢

1.1 全國水土流失面積大幅度下降

1983、1999和2010年我國分別開展了三次全國性的水土流失調(diào)查，三次調(diào)查水土流失面積分別為：367.03萬km2(其中水蝕面積179.42萬km2、風(fēng)蝕面積187.61萬km2)、355.55萬km2(其中水蝕面積164.88萬km2、風(fēng)蝕面積190.67萬km2)和294.91萬km2(其中水蝕面積129.32萬km2、風(fēng)蝕面積165.59萬km2)。2005年水利部和中國科學(xué)院等聯(lián)合開展的全國水土流失科學(xué)考察，以2002年的衛(wèi)星遙感影像為基礎(chǔ)還進(jìn)行了一次全國水土流失調(diào)查，全國水土流失面積356.92萬km2，其中水蝕面積161.22萬km2、風(fēng)蝕面積195.7萬km2。從以上四次的調(diào)查數(shù)據(jù)看，自20世紀(jì)80年代中期至21世紀(jì)初，我國水土流失面積處于一個(gè)相對平穩(wěn)但下降的過程，進(jìn)入21世紀(jì)以來則處于一個(gè)大幅度下降的過程。

與水土流失面積下降相對應(yīng)的是大江大河泥沙含量的下降。根據(jù)歷年來《中國河流泥沙公報(bào)》的數(shù)據(jù)，我國主要大江大河含沙量進(jìn)入21世紀(jì)以來也明顯下降。在年均徑流量下降不明顯的情況下，黃河潼關(guān)水文站(位于陜西省潼關(guān)縣)1950—1999年平均年輸沙量為12.02億t，2000—2012年為2.83億t，下降了76%。長江朱沱水文站(位于重慶市永川區(qū))1950—1999年平均年輸沙量為3.14億t，2000—2012年為1.87億t，下降了40%。在我國其他大江大河情況也都類似。

1.2 國家生態(tài)建設(shè)投入大幅度增加

依據(jù)全國水土保持公報(bào)的數(shù)據(jù)，2000年以來，每年實(shí)施水土流失治理面積4萬～5.5萬km2?！笆濉逼陂g，全國共完成水土流失綜合治理面積26.55萬km2，治理小流域2萬余條，實(shí)施坡改梯133多萬hm2，修建骨干和中型淤地壩2 000余座；國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)范圍涉及長江上中游、黃河上中游、丹江口庫區(qū)及上游、京津風(fēng)沙源區(qū)、西南巖溶區(qū)、東北黑土區(qū)等區(qū)域。全國有700多個(gè)縣實(shí)施了國家水土保持重點(diǎn)治理工程，中央投資240多億元?！笆濉逼陂g國家重點(diǎn)工程完成水土流失治理面積6.58萬km2。其他國家生態(tài)建設(shè)工程的投資也大幅度增加。1999—2008年，全國累計(jì)實(shí)施退耕還林任務(wù)26.87萬km2，其中退耕地造林9.27萬km2、荒山荒地造林15.80萬km2、封山育林1.80萬km2。同時(shí)，國家還實(shí)施了石漠化治理、京津風(fēng)沙源治理等生態(tài)工程項(xiàng)目。

1.3 生態(tài)自然修復(fù)對控制水土流失起到了關(guān)鍵作用

生態(tài)自然修復(fù)大大加快了植被恢復(fù)速度，并提高了水土保持效果。自2001年水利部開始大力推動生態(tài)修復(fù)，實(shí)施封育保護(hù)以來，在三江源區(qū)等大范圍集中實(shí)施封禁面積50多萬km2，在其他治理區(qū)也與坡改梯等工程結(jié)合實(shí)施封育，每年新增封育面積約10萬km2。在其他區(qū)域的水土流失綜合治理措施中，也盡可能安排封育措施。大面積的封育保護(hù)，減少了對地表的干擾，促進(jìn)了植被自然恢復(fù)。自然條件下生長的草灌比人工植被具有更好的水土保持作用，在干旱和半干旱地區(qū)大幅度減輕了水土流失。

1.4 社會資本高度介入土地開發(fā)

我國農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，促進(jìn)了大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。以承包、租賃、股份合作等方式建立的依托于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林果業(yè)開發(fā)、養(yǎng)殖業(yè)、休閑旅游業(yè)等企業(yè)數(shù)量越來越多，規(guī)模越來越大。社會資本的介入，解決了傳統(tǒng)的水土流失治理投入不足、缺乏運(yùn)營維護(hù)資金和技術(shù)、無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、難以與市場有效對接等一系列問題。同時(shí)，也可能出現(xiàn)更加注重土地的經(jīng)濟(jì)效益，增加對土地的不合理擾動，造成新的人為水土流失，以及收益向少數(shù)人集中、土地承包人的利益不能充分體現(xiàn)等問題。

1.5 生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失依然嚴(yán)重

水土保持法頒布實(shí)施以來，對生產(chǎn)建設(shè)活動的監(jiān)督管理力度逐步加大，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失得到了一定程度的控制，但仍很嚴(yán)重。一是還有相當(dāng)一部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在施工過程中沒有按水土保持方案實(shí)施水土保持措施，或采取的措施不及時(shí)、不到位，先棄后攔現(xiàn)象普遍，亂挖亂棄時(shí)有發(fā)生。個(gè)別項(xiàng)目甚至直接向江河湖庫傾倒棄土棄渣。二是大規(guī)模的山地速生豐產(chǎn)林、經(jīng)濟(jì)林果業(yè)開發(fā)，大部分沒有納入生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理，沒有實(shí)施有效的水土保持措施，一些地方仍然延續(xù)煉山造林方法，造成大量的人為水土流失。

2 發(fā)展趨勢和要求

2.1 水土流失面積大幅度下降的趨勢仍將延續(xù)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加，農(nóng)村人口持續(xù)減少。2016年我國城鎮(zhèn)常住人口79 298萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，農(nóng)村居民中還有部分勞動力從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的占比下降，農(nóng)民對土地的依賴性也相應(yīng)地下降。在水土流失地區(qū)，除國家實(shí)施的退耕還林還草措施外，部分投入產(chǎn)出比小的土地也被農(nóng)民主動棄耕，對土地的擾動將進(jìn)一步減輕。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善，農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，薪柴在農(nóng)村的使用量越來越小。 上述因素會極大地促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復(fù)，再加上大規(guī)模國家水土保持及相關(guān)生態(tài)建設(shè)工程，全國水土流失將持續(xù)快速下降。按2005、2010年兩次全國水土流失調(diào)查的結(jié)果推測，今后一段時(shí)間內(nèi)全國水土流失面積每年的減少量可能達(dá)到5萬～7萬km2。

我國是一個(gè)多山地國家，黃土高原和西南高山峽谷等區(qū)域在自然狀態(tài)下極易產(chǎn)生侵蝕，即使采取了完整的綜合防治措施，仍會存在一定程度的水土流失；全國有約70萬km2的沙漠面積，風(fēng)蝕嚴(yán)重，這些水土流失是人力難以治理的。粗略估計(jì)，全國約有140萬km2的面積屬于自然狀態(tài)下的水土流失。同時(shí)，還有一定數(shù)量的山地林果業(yè)開發(fā)會造成一定程度的水土流失。按此分析，我國水土流失面積可能在2035年左右下降到150萬km2左右，然后保持相對穩(wěn)定。

2.2 社會對水土保持提出了更高要求

近年來，社會公眾對生態(tài)環(huán)境問題高度關(guān)注，對水土保持的要求逐步提高。水土保持除了傳統(tǒng)的治理水土流失、減輕水旱風(fēng)沙災(zāi)害外，還要提供良好的生態(tài)環(huán)境、服務(wù)飲水安全、控制面源污染、提供良好的休閑旅游場所等。到目前為止，各地在應(yīng)對上述社會需求方面已有很好的典型示范。在水土流失嚴(yán)重的山區(qū)，還有大量相對貧困人口。國家正在實(shí)施大規(guī)模的脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃，保障到2020年使7 000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在一些嚴(yán)重的水土流失地區(qū)，交通不便，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源單一，主要依靠土地的產(chǎn)出。即便2020年后，這些地區(qū)的農(nóng)民仍需要依托水土保持提高土地生產(chǎn)力，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供穩(wěn)定的增收來源。

3 積極調(diào)整工作思路，為社會發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水土保持工作必須主動調(diào)整，以在社會發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

3.1 以服務(wù)人的需求為目標(biāo)實(shí)施綜合治理

一直以來，水土流失治理以自然為對象，以控制水土流失為目標(biāo)布設(shè)治理措施，增加當(dāng)?shù)厝罕姷氖杖?、改善生產(chǎn)生活條件只是水土保持效益的體現(xiàn)。隨著水土流失強(qiáng)度降低、面積減小，必須轉(zhuǎn)變治理理念，直接面向人的需求布設(shè)各項(xiàng)治理措施，水土流失治理措施以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和人居環(huán)境、提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民生活水平為目標(biāo)。在中西部國家重點(diǎn)治理區(qū)全面實(shí)施水土保持新農(nóng)村建設(shè)，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，為水土流失區(qū)貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的脫貧致富和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)。根據(jù)治理區(qū)自然和經(jīng)濟(jì)社會條件，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求，圍繞農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綜合配置水土流失防治措施，充分發(fā)揮水土保持在資源節(jié)約和高效利用、促進(jìn)發(fā)展、扶貧攻堅(jiān)中的基礎(chǔ)作用。在措施配置上，增加水資源綜合利用、道路建設(shè)等措施，改善生產(chǎn)條件；增加農(nóng)產(chǎn)品加工等措施，延長產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步增加群眾收入；增加村容村貌整治、環(huán)境衛(wèi)生整治等措施，改善生活條件。在實(shí)施方式上，應(yīng)當(dāng)充分征求當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?，切?shí)解決他們的生產(chǎn)、生活和生態(tài)問題。同時(shí)要盡可能以村民自建或以獎代補(bǔ)的方式施工，使當(dāng)?shù)厝罕娫谑┕み^程中就可得到一定的經(jīng)濟(jì)收益。

3.2 發(fā)展和豐富小流域綜合治理

在傳統(tǒng)的以小流域?yàn)閱卧剿痔锫肪C合規(guī)劃、綜合治理的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，實(shí)施突出區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的小流域綜合治理模式。重點(diǎn)圍繞以下幾種模式實(shí)施綜合治理。

(1)生態(tài)經(jīng)濟(jì)小流域。在中西部廣大水土流失地區(qū)，特別是貧困人口相對集中區(qū)域，在水土流失治理過程中，把增加群眾經(jīng)濟(jì)收入放在突出位置，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求布設(shè)治理措施，盡可能種植當(dāng)?shù)剡m宜的特色經(jīng)濟(jì)林果、小雜糧等土特產(chǎn)品。同時(shí)要注重集中連片，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，為發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。

(2)生態(tài)休閑小流域。在城鎮(zhèn)周邊，要把治理水土流失與發(fā)展休閑旅游相結(jié)合，在為城鎮(zhèn)居民提供良好休閑設(shè)施的同時(shí)，增加治理區(qū)居民收入。建設(shè)內(nèi)容上要增加休閑、觀光設(shè)施和普及水土保持科技知識需要的設(shè)施，寓教于樂。

(3)生態(tài)清潔小流域。在飲用水源地上游區(qū)域，采取以控制面源污染為主的綜合防治措施。水源區(qū)的水土流失治理既要控制進(jìn)入下游湖庫的泥沙量，又要保障流入下游的水量，盡可能減少不必要的耗水，還要控制可能污染水體的各種有機(jī)和無機(jī)物含量。除了工程、植物和農(nóng)業(yè)技術(shù)措施的優(yōu)化配置，還要控制農(nóng)田化肥和農(nóng)藥施用量、控制畜禽養(yǎng)殖量，對居民區(qū)的生活垃圾和人畜排泄物進(jìn)行集中處理。

(4)生態(tài)安全小流域。對可能產(chǎn)生滑坡、泥石流和山洪災(zāi)害，威脅下游人民生命財(cái)產(chǎn)安全的小流域，將防災(zāi)減災(zāi)作為水土流失治理的首要目標(biāo)，采用以控制水土流失、減輕災(zāi)害為目標(biāo)的綜合治理措施。除坡面措施外，還要根據(jù)成災(zāi)特點(diǎn)，有針對性地在溝道布設(shè)必要的攔、導(dǎo)、蓄、排等工程，調(diào)整小流域水文過程，削減洪峰流量。對于下游人口集中，潛在危害嚴(yán)重的流域，還應(yīng)適當(dāng)提高治理標(biāo)準(zhǔn)，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

3.3 進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)自然修復(fù)的作用

充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，控制水土流失。在措施布設(shè)上，除經(jīng)濟(jì)開發(fā)、防護(hù)林建設(shè)，以及局部需要以人為干預(yù)方式促進(jìn)植被恢復(fù)外，應(yīng)避免在荒坡荒山人工造林、種草。即便是退耕地，也不必安排專門的人工造林、種草措施。特別是已恢復(fù)自然草、灌植被，有很好的保持水土和生態(tài)功能的地塊，要避免毀草造林。注重生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性保護(hù)，全面加強(qiáng)林草植被保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

3.4 完善國家水土保持投資效益分配機(jī)制

適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，鼓勵國家水土保持投資與社會資本結(jié)合，提升投資的直接產(chǎn)出效益。完善國家投資的效益分配機(jī)制，國家投資產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)向土地承包人適當(dāng)傾斜，照顧廣大群眾的切身利益。已通過承包、租賃、股份合作等方式轉(zhuǎn)由社會資本開發(fā)的荒山荒坡，若水土流失輕微，沒有侵蝕溝道發(fā)育，則一般不應(yīng)安排國家水土保持投資進(jìn)行開發(fā)性治理；若安排國家投資用于特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，則應(yīng)當(dāng)調(diào)整股份比例或效益分配比例，將國家投資部分計(jì)入土地所有人或承包人的投入。

3.5 強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持過程監(jiān)管

當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目一般采用大型機(jī)械施工，工期相對較短，若監(jiān)督管理不及時(shí)則有可能造成巨大的水土流失隱患。要將企業(yè)性質(zhì)的農(nóng)林開發(fā)納入生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理。同時(shí)，強(qiáng)化過程監(jiān)管，完善以下幾項(xiàng)制度：

(1)強(qiáng)化縣級水土保持監(jiān)督檢查制度?？h級水行政管理部門是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目最有效的監(jiān)督管理部門，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化縣級監(jiān)管責(zé)任，完善縣級生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查制度，明確縣級水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)督檢查的內(nèi)容、頻次及責(zé)任追究等事項(xiàng)。對處于施工期的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，縣級執(zhí)法人員每年最少2次到施工現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地檢查。

(2)建立水土保持行政督查制度。上級水行政主管部門對下級部門的執(zhí)法情況進(jìn)行定期的督促檢查，是推動工作的有效手段之一。應(yīng)根據(jù)水土保持法的規(guī)定，研究制定水土保持行政督查制度。中央級可以由流域機(jī)構(gòu)專項(xiàng)承擔(dān)對各省級水土保持監(jiān)督執(zhí)法情況的督查工作，省級開展對市、縣級工作的督查。督查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失控制情況、水土保持執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)情況、水土保持法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)情況、定期開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查情況、執(zhí)法與處罰情況等。

(3)建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目過程監(jiān)測成果公告制度。對依法應(yīng)當(dāng)開展監(jiān)測的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，各級水行政主管部門要及時(shí)將生產(chǎn)建設(shè)單位報(bào)送的主要監(jiān)測成果和驗(yàn)收結(jié)論在網(wǎng)絡(luò)上公告，一方面作為監(jiān)督管理的依據(jù)，另一方面作為公眾監(jiān)督的依據(jù)。

寧堆虎(1963—)，男，山西陽城縣人，教授級高級工程師，碩士，長期從事水土保持科研、國際交流和管理工作。

2017-10-10

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

C

1000-0941(2017)11-0011-03

中國科學(xué)院野外站聯(lián)盟項(xiàng)目(KFJ-SW-YW029)；水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)(201501045)