以務(wù)實(shí)精神做好《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》修訂工作

裘江海

以務(wù)實(shí)精神做好《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》修訂工作

裘江海

《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）經(jīng)浙江省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過。自1997年1月1日施行以來，《條例》有力推進(jìn)了灘涂圍墾的有序管理，推動(dòng)了浙江省灘涂保護(hù)和利用工作，有效破解土地要素的制約，極大地促進(jìn)了浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。根據(jù)新情況、新要求，2015年下半年《條例》作了修訂，于2015年12月4日經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過并施行。

一、《條例》的作用

《條例》頒布實(shí)施，有力推進(jìn)灘涂圍墾的依法管理，為促進(jìn)浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）開啟了灘涂圍墾規(guī)范化、法制化管理。浙江省是灘涂資源大省，其特殊的地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)決定了灘涂資源開發(fā)利用的重要性和長期性。在國家并沒有出臺(tái)一部全國適用的專門性的灘涂圍墾管理法律或行政法規(guī)的情況下，《條例》作為浙江省率先頒布并實(shí)施的地方性法規(guī)，結(jié)束了全省灘涂圍墾無法可依、無章可循的歷史，較好地解決了地方面臨的實(shí)際問題，為有關(guān)職能部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法提供了法制依據(jù)，開啟了浙江省灘涂圍墾法制化管理的新局面，促使全省灘涂圍墾法治化水平處于全國前列。

（二）依法保護(hù)灘涂資源工作得到加強(qiáng)?！稐l例》的實(shí)施，為依法管理灘涂資源開發(fā)、有效遏制非法圍墾提供了有力的制度保障。非法圍墾灘涂之風(fēng)得到有效遏制。《條例》明權(quán)晰責(zé)，有效預(yù)防和有效化解圍墾糾紛。以許可審批強(qiáng)化了生態(tài)圍墾。提高了灘涂資源開發(fā)利用水平，增強(qiáng)了圍墾土地集約節(jié)約意識(shí)，極大緩解了浙江省土地資源短缺的矛盾，有效遏制了灘涂資源的不合理開發(fā)利用，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙贏局面。

（三）為浙江省科學(xué)圍墾提供了強(qiáng)有力的法律保障。省政府依據(jù)《條例》陸續(xù)出臺(tái)《浙江省人民政府關(guān)于科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源的通知》及實(shí)施意見等政策意見，并批準(zhǔn)實(shí)施浙江省灘涂圍墾總體規(guī)劃。水利圍墾部門根據(jù)《條例》及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，出臺(tái)了《浙江省灘涂圍墾許可證發(fā)放管理辦法》《浙江省重點(diǎn)灘涂圍墾工程建設(shè)項(xiàng)目管理簡(jiǎn)則》等規(guī)范性文件，為全面提升全省灘涂圍墾管理的法治化水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的共贏。1997年《條例》實(shí)施以來，全省已累計(jì)圍墾11.6萬hm2（174萬畝），占建國后累計(jì)圍墾面積的43%，為全省實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)創(chuàng)造了條件。同時(shí)，浙江省灘涂資源總體處于動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，全省尚有灘涂資源22.9萬hm2（343萬畝）。通過灘涂圍墾，河口地區(qū)實(shí)施治江圍墾，實(shí)現(xiàn)江道治理；沿海地區(qū)增添御潮屏障，提高區(qū)域防臺(tái)御潮能力。僅2001—2015年，全省共新建20 a一遇標(biāo)準(zhǔn)以上的圍墾海塘636 km，其中50 a一遇以上的435 km。通過保留墾區(qū)12%以上水面率，不僅提高圍區(qū)調(diào)蓄、排澇和水資源保障能力，而且還改善了生態(tài)環(huán)境，如建設(shè)了玉環(huán)漩門二期國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)和杭州灣濕地公園。

二、《條例》修改的背景

在深入推進(jìn)“八八戰(zhàn)略”，走出海洋經(jīng)濟(jì)與陸域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的特色浙江之路，尤其是在全面推進(jìn)“五水共治”和建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、“法治浙江”的戰(zhàn)略背景下，《條例》面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了深刻變化。

（一）海洋經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。在中共十七屆五中全會(huì)，提出推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2011年，國家批準(zhǔn)設(shè)立浙江海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，設(shè)立舟山群島新區(qū)，這使得浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和舟山群島新區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，浙江省始終緊跟國家戰(zhàn)略、布局全球市場(chǎng)。眼下，全省積極貫徹落實(shí)國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，加快推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。浙江海洋經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，特別是沿海產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)發(fā)展，對(duì)土地和海域的需求大增，破解建設(shè)用地瓶頸和海域使用政策困境，成為保發(fā)展的重要的舉措，這對(duì)全省灘涂資源的管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（二）減政放權(quán)，減少審批。浙江省按照“市場(chǎng)導(dǎo)向、強(qiáng)化監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)作、提速提效”的原則，推進(jìn)政事、政企分開，打破區(qū)域、部門和行業(yè)壟斷，建立健全公平公正的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。2013年，隨著浙江省第四輪簡(jiǎn)政放權(quán)的推進(jìn)，決定采用“三張清單一張網(wǎng)”，將“建立公開政府權(quán)力清單制度”作為重點(diǎn)突破的改革項(xiàng)目。2015年，實(shí)施取消地方性法規(guī)設(shè)立的行政許可改革。截至2015年底，省級(jí)實(shí)際執(zhí)行的行政審批事項(xiàng)已從1 000多項(xiàng)減少到283項(xiàng)，非行政許可審批事項(xiàng)全面取消。

（三）部分條款與國家政策不銜接。《條例》施行以來未作修改，因此，還存在“灘涂圍墾后用于種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖的，可從有收入年起免交5年農(nóng)業(yè)稅、3年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、灘涂圍墾后用于糧食生產(chǎn)的，在省人民政府規(guī)定的期限內(nèi)不負(fù)擔(dān)糧食定購任務(wù)”等不符合國家政策的滯后規(guī)定。同時(shí)《條例》規(guī)定許可項(xiàng)目，與取消地方性法規(guī)作出的行政許可改革要求不符 “在灘涂圍墾規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)施其他工程”的行政許可，很少發(fā)生。

在《條例》近20年的實(shí)踐過程中，不少內(nèi)容已滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并與當(dāng)前工作實(shí)際不相適應(yīng)，亟待修訂完善。因此,自2010年起，《條例》被列入省人大二類立法項(xiàng)目。

三、《條例》修改的主要思路

（一）維持《條例》對(duì)灘涂圍墾管理作出的制度安排。《條例》實(shí)施近20年實(shí)踐證明，水利圍墾部門依據(jù)《條例》，根據(jù)國家、省有關(guān)灘涂、圍墾管理“三定”方案履行灘涂圍墾的規(guī)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理和專項(xiàng)資金監(jiān)管職能，充分發(fā)揮了水利圍墾部門的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)浙江省灘涂圍墾的發(fā)展。《條例》作出的灘涂圍墾管理制度安排，是符合浙江省省情的?！稐l例》應(yīng)當(dāng)予以保留，并作適當(dāng)修改。

（二）按照投資體制改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的要求修訂條例。當(dāng)前，浙江省灘涂圍墾建設(shè)項(xiàng)目的投資主體已由以前群眾集資投勞為主轉(zhuǎn)為地方政府組織實(shí)施，圍墾建設(shè)項(xiàng)目屬政府投資項(xiàng)目，與其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目一樣由發(fā)展改革部門批準(zhǔn)或核準(zhǔn)，水利圍墾部門負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃符合性、技術(shù)性審查，承擔(dān)監(jiān)督灘涂圍墾建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施。因此，原《條例》設(shè)定的審批，調(diào)整為項(xiàng)目批準(zhǔn)或核準(zhǔn)之前的政府內(nèi)部征求意見環(huán)節(jié)，不作為一項(xiàng)單獨(dú)的行政許可項(xiàng)目。

（三）調(diào)整現(xiàn)行條例中部分不合時(shí)宜的規(guī)定。刪除《條例》存在有違國民待遇原則給與外商優(yōu)惠政策及有關(guān)農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、糧食定購任務(wù)等不符合目前法律的條款。

修改后的《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》已由浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過、并公布，自2015年12月4日起施行?！稐l例》的修訂和重新公布，對(duì)于深化灘涂圍墾投資體制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)灘涂圍墾管理，具有十分重要的意義。

四、條例修改后的主要工作

（一）認(rèn)真組織學(xué)習(xí)和宣貫《條例》。認(rèn)真組織學(xué)習(xí)并掌握《條例》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和條文涵義，是貫徹執(zhí)行好《條例》的重要前提。浙江省圍墾局發(fā)文，要求全省各級(jí)灘涂圍墾主管部門認(rèn)真學(xué)習(xí)《條例》，準(zhǔn)確理解條例精神，做到真正知法、自覺守法，嚴(yán)格依法行政。

（二）抓緊制訂與修改《條例》配套制度。為認(rèn)真落實(shí)《條例》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行的有關(guān)灘涂圍墾管理制度和規(guī)范性文件進(jìn)行一次全面認(rèn)真的清理和修訂，出臺(tái)《浙江省灘涂圍墾項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法（試行）》等有關(guān)配套文件。

（三）嚴(yán)格灘涂圍墾管理。新《條例》將灘涂圍墾行政許可調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)后，加強(qiáng)與政府各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督管理，確保監(jiān)管措施到位。

五、幾點(diǎn)感想

一是領(lǐng)導(dǎo)重視，是《條例》修改成功的根本保證。浙江省人大農(nóng)委、法工委領(lǐng)導(dǎo)高度重視《條例》修訂，多次組織調(diào)研、充分聽取意見，支持《條例》修訂。浙江省水利廳黨組把《條例》修改作為一項(xiàng)重要工作，陳龍廳長親自與省人大、省法制辦匯報(bào)、溝通。分管廳領(lǐng)導(dǎo)多次聽取《條例》修改匯報(bào)，提出修改指導(dǎo)意見。廳政法處認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好相關(guān)匯報(bào)和銜接工作。 二是凝聚共識(shí)，是《條例》修改成功的關(guān)鍵?！稐l例》修訂過程中，浙江省人大農(nóng)委、法工委、省法制辦、省發(fā)改委、省國土廳、省海洋局等省級(jí)部門形成了“灘涂資源是我省重要的戰(zhàn)略資源?？茖W(xué)圍墾，拓展陸域，是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重要途徑之一，是我省一項(xiàng)長期戰(zhàn)略”這一共識(shí)。省級(jí)有關(guān)部門，統(tǒng)一思想，拋棄部門利益，以有利于浙江省灘涂圍墾發(fā)展的目標(biāo)，開展《條例》修訂。

三是扎實(shí)準(zhǔn)備，是《條例》修改成功的保障。浙江省圍墾局一直把《條例》修訂作為一件大事來抓。多次組織有關(guān)單位參加《條例》修改調(diào)研，并委托有關(guān)單位開展《條例》修改研究和《條例》實(shí)施評(píng)估。根據(jù)浙江省發(fā)展和改革要求，集全局之力，借專家智慧，在較短的修改時(shí)期內(nèi)，研究不同的修改方案并準(zhǔn)備《條例》修改建議稿， 確保了《條例》修改成功。

《條例》的成功修改，有力地保障浙江省灘涂圍墾繼續(xù)沿著依法圍墾道路不斷前行。我們將依據(jù)《條例》，根據(jù)浙江省委、省政府的決策部署，在浙江省水利廳黨組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步加強(qiáng)灘涂圍墾管理，嚴(yán)格依法行政，努力促進(jìn)全省灘涂圍墾健康發(fā)展，為在高水平全面建成小康社會(huì)的征程中發(fā)揮新的作用。

（本文系作者在中國水利學(xué)會(huì)灘涂專委會(huì)第六屆全體會(huì)議上的課件）

注：本文作者為浙江省圍墾局局長。