國(guó)有老礦山的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

桂 梅，李 偉(.國(guó)土資源部宣傳教育中心，北京 008；.國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京00035)

國(guó)有老礦山的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

桂 梅1，李 偉2
(1.國(guó)土資源部宣傳教育中心，北京 100812；2.國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京100035)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，需要市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)相結(jié)合。在市場(chǎng)配置資源的同時(shí)，政府必須從宏觀上采取相應(yīng)政策，干預(yù)資源的配置，彌補(bǔ)市場(chǎng)配置的缺陷和不足。我國(guó)存在一定數(shù)量的國(guó)有老礦山，對(duì)社會(huì)的就業(yè)和穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。由于這些礦山企業(yè)一般負(fù)擔(dān)較重，需要國(guó)家在政策和資金上予以必要的扶持。

資源配置；資源危機(jī)；持續(xù)發(fā)展

國(guó)有老礦山為滿(mǎn)足人民生活的基本需求，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為社會(huì)的發(fā)展做出了歷史性的貢獻(xiàn)。但是，由于經(jīng)濟(jì)體制的原因，國(guó)有老礦山缺乏經(jīng)濟(jì)上的積累，而且還有各種沉重的包袱。近年來(lái)，我們跟蹤調(diào)研了全國(guó)幾十個(gè)國(guó)有老礦山的接替資源找礦情況，了解了一些國(guó)有老礦山在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的困難。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決國(guó)有老礦山的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題。如果完全按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則將國(guó)有老礦山推向市場(chǎng)，其結(jié)果多是競(jìng)爭(zhēng)乏力，走向衰落；如果完全依靠政府的扶持，必將是回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上去。解決國(guó)有老礦山的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是要按照十八大的要求，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從2004年開(kāi)始，我國(guó)就開(kāi)始制定規(guī)劃，撥付資金，扶持國(guó)有老礦山的接替資源找礦，取得了很好的成效。對(duì)這些成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為我們進(jìn)一步思考國(guó)有老礦山的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題提供了有效的研究路徑。

1 政府與資源配置

1.1 政府的經(jīng)濟(jì)職能

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵所在。在礦業(yè)領(lǐng)域如何發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，也是一個(gè)需要科學(xué)把握的問(wèn)題。

完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)只是理論上的理想狀態(tài)，“從來(lái)沒(méi)有一個(gè)百分之百的純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。”[1]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于存在著由私人提供公共產(chǎn)品其成本無(wú)法補(bǔ)償、形成壟斷、外部效應(yīng)、信息不對(duì)稱(chēng)、產(chǎn)生不公平等市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，使得單單靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。要使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，就要將市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)相結(jié)合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包括以下幾方面。①資源配置職能。將有限的資源配置到最需要的地方，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。②制定規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序職能、為市場(chǎng)主體以平等身份進(jìn)行自由經(jīng)濟(jì)交往提供政策法律保障，監(jiān)督和規(guī)范市場(chǎng)行為。③調(diào)節(jié)利益關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)公平職能、用行政的手段和經(jīng)濟(jì)的手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位和處于不利地位的市場(chǎng)主體的利益關(guān)系，糾正市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的分配不公問(wèn)題。④穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。通過(guò)調(diào)節(jié)總需求與總供給解決供需失衡所導(dǎo)致的失業(yè)、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

1.2 資源配置方式

資源的稀缺性決定了人類(lèi)要合理有效地配置資源。資源配置的方式有市場(chǎng)配置和政府配置[2]。合理有效地配置資源要遵循效率準(zhǔn)則和公平準(zhǔn)則[3]。市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面具有信息高效傳導(dǎo)、資源流動(dòng)配置和自動(dòng)平衡的功能[4]，市場(chǎng)機(jī)制能夠引導(dǎo)資源在經(jīng)濟(jì)體系中的流動(dòng)，在企業(yè)追逐利潤(rùn)的過(guò)程中，資源向經(jīng)濟(jì)效率高的企業(yè)流動(dòng)。實(shí)踐證明，市場(chǎng)是資源配置的最有效方式。因此，在資源配置中，應(yīng)當(dāng)建立起以市場(chǎng)為主的資源配置體系。同時(shí)，由于市場(chǎng)存在著盲目性、自發(fā)性特征會(huì)導(dǎo)致資源配置產(chǎn)生不合理狀況，政府應(yīng)該通過(guò)宏觀調(diào)控，保證資源配置在高效的同時(shí)兼顧公平、合理、穩(wěn)定。在資源配置中，市場(chǎng)配置起基礎(chǔ)作用，政府配置起補(bǔ)充作用。

1.3 政府在資源配置中的作用

在礦業(yè)領(lǐng)域，礦產(chǎn)資源的配置是關(guān)乎礦山企業(yè)生存發(fā)展的重大問(wèn)題。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！薄兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！迸c發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，我國(guó)由于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，加上中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡，政府在礦產(chǎn)資源的配置中發(fā)揮了特殊的主導(dǎo)作用。在市場(chǎng)配置資源的同時(shí)，政府必須發(fā)揮作用，從宏觀上采取相應(yīng)政策，在資源的配置中，彌補(bǔ)市場(chǎng)配置的缺陷和不足。

2 國(guó)有老礦山的興衰影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定

2.1 我國(guó)存在一定數(shù)量資源危機(jī)的國(guó)有老礦山

礦山開(kāi)采必然消耗資源，礦山都會(huì)面臨資源耗竭問(wèn)題，我國(guó)有許多礦山經(jīng)過(guò)了幾十年的開(kāi)采，可開(kāi)采資源量已經(jīng)滿(mǎn)足不了礦山企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求。前幾年，根據(jù)對(duì)煤、鐵、銅等23個(gè)礦種927座大中型礦山開(kāi)展的危機(jī)程度和資源潛力調(diào)查(調(diào)查的礦山數(shù)占當(dāng)時(shí)1 010座大中型礦山的92%)，結(jié)果表明，開(kāi)采年限不足15年的資源危機(jī)礦山有573座，約占調(diào)查礦山總數(shù)的62%。其中，280座礦山具有資源潛力，約占資源危機(jī)礦山的50%。全國(guó)45種主要礦產(chǎn)中一半以上的資源儲(chǔ)量消耗速度大于增長(zhǎng)速度，特別是東、中部地區(qū)過(guò)去耳熟能詳?shù)囊慌系V山資源枯竭，成為危機(jī)礦山。

2.2 國(guó)有老礦山的興衰對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大影響

新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)地質(zhì)工作者的工作，發(fā)現(xiàn)了很多重要礦產(chǎn)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要支撐，為國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著近年工業(yè)化、城市化步伐的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸作用顯現(xiàn)。石油、鐵、錳、鉻鐵礦、銅、鋁土礦、鉀鹽等關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的大宗礦產(chǎn)將長(zhǎng)期短缺。而與此同時(shí)，礦山資源枯竭，接替資源不足的現(xiàn)象又日漸突出，其中有色金屬等礦產(chǎn)尤為嚴(yán)重。我國(guó)一批大中型礦山企業(yè)面臨資源危機(jī)、產(chǎn)能閑置、產(chǎn)量銳減、工人失業(yè)等嚴(yán)峻形勢(shì)，直接影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，成為亟待解決的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一[5]。北方某大型國(guó)有煤礦已形成可穩(wěn)定10萬(wàn)人就業(yè)，46萬(wàn)家屬生活的資源型城市，資源枯竭后，這幾十萬(wàn)人的就業(yè)和生活就會(huì)受到很大影響，產(chǎn)生很大的社會(huì)問(wèn)題。全國(guó)類(lèi)似的情況還很多?？梢?jiàn)國(guó)有老礦山涉及的不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更重要的是社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

3 國(guó)有老礦山持續(xù)發(fā)展的路徑

3.1 政府在國(guó)有老礦山持續(xù)發(fā)展中的責(zé)任

3.1.1 向國(guó)有老礦山提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)

一是要積極推動(dòng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)。為包括國(guó)有老礦山企業(yè)在內(nèi)的市場(chǎng)主體提供公平、有序的市場(chǎng)環(huán)境。與民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有老礦山機(jī)制不甚靈活，在市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況下，在競(jìng)爭(zhēng)獲得資源等方面不具有優(yōu)勢(shì)。二是要依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。政府要依法行政，保護(hù)包括國(guó)有老礦山企業(yè)在內(nèi)的礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，不能借治理整頓或其他名義隨意侵害礦山企業(yè)權(quán)益，或搞各種攤派。改變過(guò)去“一人得病，大家吃藥”的做法，尤其是不能隨意讓國(guó)有老礦山“吃藥”。三是在“放、管、服”上，向國(guó)有老礦山傾斜?！胺拧睉?yīng)向國(guó)有老礦山企業(yè)減負(fù)增效的目標(biāo)努力；“管”應(yīng)向提高國(guó)有老礦山企業(yè)生產(chǎn)效率的目標(biāo)努力；“服”應(yīng)向便于國(guó)有老礦山企業(yè)掌握生產(chǎn)所需要的資源努力。

3.1.2 礦業(yè)權(quán)等政策方面的支持

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》提出：進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓范圍，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓?zhuān)瑓f(xié)議出讓的范圍嚴(yán)格控制在大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部。

我國(guó)的一些老礦山，過(guò)去和現(xiàn)在都為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，而由于計(jì)劃體制的限制，這些礦山自身的積累較少，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，難以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中輕裝上陣，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。而這些礦山企業(yè)已經(jīng)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局上的重要環(huán)節(jié)，它的興衰直接影響到相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，政府在礦政管理中，應(yīng)當(dāng)對(duì)這些老礦山企業(yè)以政策上的扶持，如果讓這些企業(yè)與新興企業(yè)站在同一起跑線(xiàn)上競(jìng)爭(zhēng)，這些企業(yè)因負(fù)擔(dān)重，生存就會(huì)比較艱難。四川省嘉陽(yáng)集團(tuán)是省屬?lài)?guó)有重點(diǎn)大型煤礦企業(yè)，建礦70余年，曾為抗戰(zhàn)勝利和四川經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出過(guò)重大貢獻(xiàn)。目前，嘉陽(yáng)集團(tuán)職工及家屬近3萬(wàn)人，處于“嘉陽(yáng)集團(tuán)-嘉陽(yáng)電力-川投峨鐵”的“煤-電-冶”產(chǎn)業(yè)鏈的源頭。嘉陽(yáng)煤礦的開(kāi)采厚度僅為0.7～0.8 m之間，而礦山煤炭的采區(qū)回采率歷年保持在88%～90%之間，該企業(yè)目前面臨資源接續(xù)困難。如果將毗鄰的某礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)配置給嘉陽(yáng)集團(tuán)，則對(duì)于該企業(yè)的持續(xù)發(fā)展和當(dāng)?shù)亍懊?電-冶”產(chǎn)業(yè)鏈的延續(xù)，以及產(chǎn)業(yè)鏈上5萬(wàn)職工的就業(yè)都有重要意義，同時(shí)可以壯大企業(yè)實(shí)力，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。廣西、湖南、江西等省(區(qū))通過(guò)規(guī)劃，在配置礦業(yè)權(quán)方面向資源危機(jī)礦山傾斜，為資源危機(jī)礦山在深部和外圍找礦創(chuàng)造條件。在礦業(yè)權(quán)出讓的政策上，應(yīng)該將國(guó)有老礦山外圍的礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓給國(guó)有老礦山，以保障老礦山的持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，利用原有的生產(chǎn)系統(tǒng)，節(jié)約社會(huì)資源。完全按照市場(chǎng)的規(guī)則進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性配置資源，會(huì)使國(guó)有老礦山企業(yè)難以生存和發(fā)展，影響社會(huì)的穩(wěn)定，也會(huì)造成原有生產(chǎn)系統(tǒng)的閑置和浪費(fèi)。

3.1.3 資金的扶持

國(guó)外一些國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)采取不同形式的補(bǔ)貼政策。美國(guó)等一些國(guó)家實(shí)行 “耗竭補(bǔ)貼”(depletion allowance)制度[6]。加拿大實(shí)行資本成本補(bǔ)貼、資源補(bǔ)貼、勘查開(kāi)發(fā)稅收減免和全部流動(dòng)股票等。日本對(duì)油氣和固體礦產(chǎn)勘查采用直接補(bǔ)貼形式[7]。有了這些政策的支持，礦山企業(yè)的資源開(kāi)發(fā)和接替資源勘查就進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)。這既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)礦業(yè)企業(yè)的關(guān)懷，也為礦業(yè)及后續(xù)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)就業(yè)創(chuàng)造了有利條件。

為落實(shí)《全國(guó)危機(jī)礦山接替資源找礦規(guī)劃綱要(2004～2010年)》，我國(guó)于2004年開(kāi)始了第一輪危機(jī)礦山接替資源找礦工作，截至2010年底，累計(jì)安排勘查項(xiàng)目230項(xiàng)，累計(jì)安排資金33.6億元，其中：中央財(cái)政補(bǔ)助資金17.9億元，地方財(cái)政補(bǔ)助資金2.8億元，企業(yè)配套資金12.9億元。項(xiàng)目實(shí)施取得了重大成果，30個(gè)找礦項(xiàng)目中，48個(gè)探獲資源儲(chǔ)量達(dá)大型或超大型礦床規(guī)模，76個(gè)取得重要進(jìn)展，探獲資源儲(chǔ)量達(dá)到中型規(guī)模；部分礦種儲(chǔ)量明顯增長(zhǎng)；平均延長(zhǎng)礦山開(kāi)采年限17年，穩(wěn)定職工就業(yè)60多萬(wàn)人，一大批老礦山重新煥發(fā)生機(jī)，部分礦業(yè)城鎮(zhèn)再度振興[8]。國(guó)務(wù)院通過(guò)的《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要(2011～2020年)》提出開(kāi)展老礦山深部和外圍接替資源勘查，延長(zhǎng)礦山服務(wù)年限。以中央財(cái)政、地方財(cái)政和企業(yè)共同出資的形式，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)勘查，取得了可喜的找礦效果和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益[9]。更重要的是，國(guó)家資金扶持危機(jī)礦山找礦，增強(qiáng)了礦山企業(yè)的信心，拉動(dòng)了礦山企業(yè)自主投資“探邊摸底”尋找后備資源的積極性。所以，對(duì)國(guó)有老礦山應(yīng)當(dāng)把國(guó)家提供相應(yīng)的資金扶持形成一種制度，促進(jìn)國(guó)有老礦山企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

3.2 礦山企業(yè)在持續(xù)發(fā)展中的責(zé)任

3.2.1 制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略

戰(zhàn)略是組織的長(zhǎng)期發(fā)展方向，其目的在于幫助企業(yè)建立和維持持久的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[10]。資源危機(jī)礦山普遍面臨著負(fù)擔(dān)沉重、后備資源緊張、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題。礦山企業(yè)應(yīng)該在客觀分析企業(yè)外部有利條件和不利條件，內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，對(duì)礦山企業(yè)未來(lái)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)集中度、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、資源開(kāi)發(fā)利用深度、以及后備資源儲(chǔ)備等做出決策。

3.2.2 主動(dòng)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

國(guó)家拿出一部分資金，對(duì)危機(jī)礦山接替資源找礦工作提供政策性扶持，在老礦山周邊或深部，查明資源儲(chǔ)量，增強(qiáng)礦山自身的造血功能。主導(dǎo)思想是改變國(guó)有礦山企業(yè)“飯來(lái)張口”的思想觀念，激發(fā)國(guó)有礦山企業(yè)自主投資的熱情，增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)勘查的信心。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，礦山企業(yè)不能依賴(lài)政府的扶持，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)投入資金，尋找后續(xù)資源，為礦山企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)做好資源儲(chǔ)備。

國(guó)有老礦山企業(yè)一般歷史遺留問(wèn)題較多，包袱較重，國(guó)家在接替資源找礦方面給予一定的政策和資金扶持更是必要之舉；同時(shí)，要通過(guò)國(guó)家的扶持，拉動(dòng)企業(yè)自主投資找礦的積極性和融入市場(chǎng)的主動(dòng)性。在國(guó)家和礦山企業(yè)的共同努力下，國(guó)有老礦山企業(yè)才能走上持續(xù)發(fā)展的道路。

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The sustainable development problems of state-owned old mines

GUI Mei1，LI Wei2
(1.The Center of Education and Communication，Ministry of Land and Resources，Beijing 100812，China；2.Consulting & Research Center， Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China)

The healthy operation of market economy requires the combination of market regulation and state intervention.In the meantime of resource allocation by market，the government must take the corresponding macro policy，and intervene in the resources allocation to make up for the shortcomings and deficiencies of market allocation.There are a certain number of state-owned old mines in China，which have a significant impact to social employment and stability.Because of the heavy burden on these mining enterprises，they need necessary support in policy and funding from the country.

resource allocation；resource crisis；sustainable development

2017-03-10 責(zé)任編輯：宋菲

桂梅(1963-)，女，碩士，副研究員，現(xiàn)任國(guó)土資源部宣傳教育中心副主任，長(zhǎng)期從事國(guó)土資源政策宣傳和國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究工作，E-mail：1693128316@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)08-0030-03