歷史文化街區(qū)劃定工作的思考
——以赤壁市為例

但勁松

歷史文化街區(qū)劃定工作的思考
——以赤壁市為例

但勁松

當前，中央對于城鄉(xiāng)建設、遺產(chǎn)保護提出了一系列新戰(zhàn)略、新理念，這些政策導向與歷史文化名城、歷史文化街區(qū)保護密切相關，保護工作進入新一輪的政策機遇期。2016年7月18日，住建部印發(fā)了“歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案”，文件要求：“核查所有設市城市和公布為歷史文化名城的縣中符合條件的歷史文化街區(qū)和歷史建筑基本情況和保護情況，公布歷史文化街區(qū)和歷史建筑名單”；“到2020年末，全面完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作”。緊接著，湖北省住建廳也制定了我省的工作方案，明確2016年11月至2018年11月為劃定、確定階段，并已經(jīng)開始與省文物局聯(lián)合制定《湖北省歷史文化街區(qū)認定辦法》和《湖北省歷史建筑認定標準》。

歷史文化街區(qū)是我國歷史文化名城保護的核心內(nèi)容和主要空間體現(xiàn)，劃定歷史文化街區(qū)才能使名城保護從相對宏觀的城市格局、風貌中落到更為具體的空間地段。但即使是住建、規(guī)劃、文物等職能部門，對歷史文化街區(qū)也普遍存在認識上的偏差，有的認為所在城市不是歷史文化名城，也沒有什么集中成片的歷史建筑，認為劃定歷史文化街區(qū)是已公布為名城的那些城市的事；有的認為劃定了歷史文化街區(qū)，今后的麻煩事情多，既怕影響舊城改造，又怕檢查考核多，多一事不如少一事，消極應對；有的認為劃定歷史文化街區(qū)的主要目的是爭取上級的獎補資金，沒有資金補助就沒有積極性；有的沒有準確區(qū)分歷史文化街區(qū)和歷史名鎮(zhèn)名村的概念，忽視了中心城區(qū)，而在市域內(nèi)已公布的歷史名鎮(zhèn)名村中再來劃定歷史文化街區(qū)。

赤壁市歷史悠久，文化遺存豐富。2016年11月到2017年3月，由赤壁市城鄉(xiāng)規(guī)劃局具體承辦，完成了歷史文化街區(qū)的劃定和上報工作。對這一過程的回顧和總結(jié)既有利于今后繼續(xù)做好赤壁市歷史文化街區(qū)保護工作，也對其他城市有一定參考借鑒作用。

一、赤壁市歷史文化街區(qū)劃定的標準、方法和完成情況

2008年由國務院制定的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》規(guī)定 “歷史文化街區(qū)是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富，歷史建筑集中成片，能夠較完整和真實地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域”。根據(jù)已有的指導性原則，歷史文化街區(qū)的確定原則一般是明清或民國時期遺留的建筑比較集中，面積達到1公頃以上的區(qū)域，歷史建筑一般也要求建成有50年以上時間。但是赤壁市城區(qū)已經(jīng)沒有這類街區(qū)，那么是不是就不能劃定出歷史文化街區(qū)呢？根據(jù)國家對歷史文化街區(qū)保護制度的安排，一方面會繼續(xù)進行中國歷史文化街區(qū)認定工作，一方面會推動省級、市縣級歷史文化街區(qū)的評選認定工作，落實分級保護精神。有了這個認識，赤壁市在確定歷史文化街區(qū)劃定標準時，確定了能劃盡劃的原則，既保存了新中國成立以前歷史信息，具有一定歷史文化價值，將風貌比較完整的區(qū)域納入了劃定范圍，也將新中國成立以后“三線建設”時期的工業(yè)遺產(chǎn)納入了劃定范圍。

由于赤壁市委市政府和社會各界一直對傳承赤壁歷史文化和名城保護工作十分重視，赤壁市規(guī)劃局作為具體承辦單位，組織了較強的技術力量，并聯(lián)系了一所部屬高校的教授和研究生團隊，利用社會實踐的方式，共同進行歷史建筑普查和歷史文化街區(qū)劃定工作。此次赤壁市共上報了五處歷史文化街區(qū)，一處是以保存明清古城風貌為主要特征，位于城區(qū)中心位置的“一條龍”老街，另外四處集中在蒲紡總廠片區(qū)，是以“三線建設”時期的工業(yè)遺產(chǎn)為主要特征?！耙粭l龍”歷史文化街區(qū)沿連接古城南門到北門的“一條龍”老街兩側(cè)劃定，街道尺度、空間肌理仍部分保持了明清時期蒲圻古城的歷史風貌特征。蒲紡總廠前身為解放軍總后勤部2348工程二處，1975年移交給湖北省，定名為湖北省蒲圻紡織總廠，該廠具有典型的三線軍工企業(yè)空間特征，沿荊泉山溝和谷底呈線性分布，此次劃定的四處歷史文化街區(qū)分別為工業(yè)區(qū)、朝陽生活區(qū)、六米橋生活區(qū)和辦公區(qū)。

二、歷史文化街區(qū)劃定工作存在的問題

一是認識不足，機制不完善。作為非名城城市的地方政府，很難主動為劃定工作做好相應的組織機制保障和進行適當?shù)馁Y金投入，加之職能部門的認識不足或話語權欠缺，導致不能爭取到政府的足夠重視和支持。在住建部的通知中，雖然已經(jīng)明確劃定歷史文化街區(qū)工作由各地城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同有關部門負責，但在湖北省內(nèi)的縣和縣級市層面，仍有不少規(guī)劃局是隸屬于住建局的二級單位，這種管理體制導致劃定歷史文化街區(qū)的具體工作往往交由規(guī)劃局負責，而規(guī)劃局的組織協(xié)調(diào)能力有限且嚴重缺乏技術人員，加之對歷史文化名城的認識水平和理解能力有限，容易在劃定工作中出現(xiàn)草率和不負責任的行為。

二是標準缺乏，手段單一。我省此次劃定歷史文化街區(qū)和確定歷史建筑工作是先自下而上由基層向省級申報，再由省級自上而下確定、公布。同時，湖北省的歷史文化街區(qū)認定辦法和歷史建筑認定標準還在制定過程中。那么，由基層上報的歷史文化街區(qū)和歷史建筑就不一定能符合省級標準，同時，設立市縣級歷史文化街區(qū)目前還沒有明確的法律依據(jù)。標準缺乏也就成為劃定工作不主動、工作進展不快的因素之一。歷史文化街區(qū)劃定涉及到街區(qū)歷史調(diào)查、建筑基本情況普查、價值認定、戶主意愿調(diào)查、保護可行性和路徑研究等等。但由于人力、財力和時間等條件的限制，赤壁市此次劃定歷史文化街區(qū)的工作手段主要依靠技術人員的現(xiàn)場判斷，缺乏充分的調(diào)研、走訪和嚴謹?shù)恼撟C。用這種方式劃定出來的歷史文化街區(qū)容易出現(xiàn)產(chǎn)權調(diào)查不充分，邊界劃定不合理，不利于今后的保護工作等問題。

三是影響不夠，公眾參與不足。歷史文化街區(qū)和歷史建筑是有生命的動態(tài)系統(tǒng)，其保護工作是關系到生活在街區(qū)中居民切身利益的大事，同時需要社會各階層的關注、重視和支持，廣泛、深入、持久的公眾參與必不可少。劃定工作應該成為一次普及歷史文化街區(qū)、歷史建筑知識，充分宣傳保護重要性的契機。但赤壁市在此次劃定工作中，這方面的工作明顯不足。從目前情況來看，一是社會各界對此項工作的了解不夠；二是絕大多數(shù)街區(qū)居民和歷史建筑的產(chǎn)權所有人并不清楚自己所在的街區(qū)已經(jīng)上報為歷史文化街區(qū)，自己所有的房屋已經(jīng)上報為歷史建筑。

三、做好歷史文化街區(qū)劃定工作的建議

歷史文化街區(qū)是實現(xiàn)名城整體格局和風貌保護目標的支撐，劃定歷史文化街區(qū)是至關重要的基礎工作，特別是對于尚未公布為名城而又有一定歷史文化街區(qū)遺存的城市而言，則顯得尤為重要。甚至是在與可能以棚戶區(qū)改造、舊城區(qū)改造等形式出現(xiàn)的建設性破壞、政策性破壞爭取時間，越早劃定，越早公布，越早得到監(jiān)督越有利。建議：一是國家應著手從法律、法規(guī)層面建立市縣級歷史文化街區(qū)認定和保護制度；二是省級主管部門出臺的歷史文化街區(qū)認定辦法和歷史建筑認定標準應結(jié)合本省實際，有利于多認定，快認定；三是省級主管部門繼續(xù)加強對市縣級層面的指導、監(jiān)督，通過組織培訓提升其認識水平，加強其工作能力，通過規(guī)劃督察等方式將考核制度、問責機制落實到市縣級政府身上；四是從省級層面安排一定的專項資金，委托專業(yè)機構(gòu)對全省范圍內(nèi)的縣市歷史文化街區(qū)劃定工作進行指導，查漏補缺，甚至采取直接認定的方式；五是做好宣傳工作，通過媒體宣傳提高公眾知曉率，逐步建立公眾參與和監(jiān)督機制。

（作者單位：赤壁市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計院）