城市公共設(shè)施建設(shè)管理策略初探

黃斌

城市公共設(shè)施建設(shè)管理策略初探

黃斌

城市公共設(shè)施是城市的市政、公用設(shè)施，是滿足居民的生活需要，為城市經(jīng)濟運行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活提供交通、通訊、能源、水務(wù)、教育、醫(yī)療、文化體育等公共性服務(wù)的設(shè)施，包括道路交通、橋隧、水務(wù)、能源、環(huán)保、綠化、水路交通等。由于我國在相當長一段時間內(nèi)實行計劃經(jīng)濟體制，如今市場經(jīng)濟條件下，城市公共設(shè)施建設(shè)暴露出了很多問題，城市政府必須重新制定公共設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策，采取相應的措施，才能促進我國城市的發(fā)展。

一、城市公共設(shè)施建設(shè)管理面臨的新形勢

1.經(jīng)濟發(fā)展提出了新的要求

城市公共設(shè)施是國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并且公共設(shè)施項目提供的是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，從而決定了城市公共設(shè)施的發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境具有密切的關(guān)系。當前，我國城市公共設(shè)施水平無論從人均占有率還是質(zhì)量來看，都大大落后于世界水平。

2.與城市經(jīng)濟發(fā)展的相互影響

城市公共設(shè)施的發(fā)展水平反映城市的整體經(jīng)濟實力、規(guī)劃建設(shè)能力，是體現(xiàn)城市良好投資環(huán)境的重要指標之一。地方經(jīng)濟的發(fā)展又為公共設(shè)施的進一步發(fā)展提供了財力基礎(chǔ)。但是，當一個城市財力還不夠豐厚時，公共設(shè)施面臨大規(guī)模的建設(shè)需求，公共設(shè)施的投資管理體制再造、建設(shè)資金籌措和探索高效、透明市場化運作方法就成了城市政府工作中必須優(yōu)先解決的問題。

3.城市政府的傳統(tǒng)角色及其面臨的挑戰(zhàn)

公共設(shè)施項目特性決定了政府的主導地位，公共設(shè)施項目是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是整個社會經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)，其發(fā)展要有適度的超前性。因此政府建設(shè)要在規(guī)劃等方面加以有效的控制。公共設(shè)施項目的投資規(guī)模較大，建設(shè)周期長，需要調(diào)節(jié)社會多方面資源，進行大量的協(xié)調(diào)和配合。所以，政府應該通過制定合適的政策，調(diào)動社會資源投入到公共設(shè)施項目中，并對投資行為進行適度引導、干預和規(guī)范。

二、城市公共設(shè)施建設(shè)管理存在的問題

首先，政府投資職能的投資管理職能不分清，職責也不到位。具體表現(xiàn)為：行政審批替代投資決策；政府投資職能不夠明確，財政投資責任弱化；政府投資管理不到位，宏觀管理體系不夠健全。

其次，投資者主體地位不明確，權(quán)利未能全部行使，“誰投資、誰決策”不落實，使得項目投資方風險約束機制不能落到實處。主要表現(xiàn)為：投資者在投資控制最有效的項目前期準備階段無法有效參與決策，前期項目的決策主要由政府拍板為主，投資者往往是政府性公司，往往對于政府的投資決策處于照單全收的被動地位；項目實施過程中大部分項目仍采用工程指揮部。再次，在投資實施過程中，市場化運作方式未得到充分發(fā)揮，仍然存在部門保護和行業(yè)壟斷。另外，財政性投資范圍和界限模糊，具體表現(xiàn)為政府財力投入分散，而應由政府負責的重點項目卻投入不足等。

三、有效的管理策略建議

政府在推進公共設(shè)施領(lǐng)域的改革過程中，應明確自己的角色定位問題，并作出相應的政策選擇。

1.明確政府的定位

分析公共設(shè)施項目和該領(lǐng)域的投資規(guī)律，可以將公共設(shè)施劃分為：純經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目。政府可以分別采取不同行動方案參與其中。政府的角色定位應是：總體規(guī)劃者、法規(guī)政策制定者、補貼資金提供者、行業(yè)監(jiān)管者。

2.進一步開放投資領(lǐng)域

加快改革公共設(shè)施項目的投資管理體制，實現(xiàn)政府社會管理職能與投資職能分開，樹立政府引導、社會參與、市場運作的總體改革目標。建立投資信息發(fā)布制度，完善公用事業(yè)監(jiān)督管理體制；建立政府投資決策咨詢制度，對于達到一定數(shù)額的政府投資項目，引入公眾參與和專家評議制度；同時征詢政府法律顧問和投資顧問的機構(gòu)意見，提高政府投資的科學化、民主化、法制化水平。對政府投資領(lǐng)域進行細化分類界定，明確政府投資主要集中在非營利性項目，優(yōu)化配置國有投資，強化市場對國有企業(yè)投資主體的激勵約束，大力培育民營資本等社會投資主體。

3.實施市場化運作方式

打破壟斷，實現(xiàn)可經(jīng)營項目的投資主體多元化，同時堅持誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險，真正建立對投資風險的約束機制，實現(xiàn)投資決策科學化，融資渠道多元化和商業(yè)化，利用好直接融資和間接融資兩類工具。根據(jù)各類公共設(shè)施的不同特性和項目具體情況利用國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款、國債資金、政策性銀行和商業(yè)銀行信貸資金，或者采取出售、上市、發(fā)債、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等形式引進社會資金。

4.完善城市公共設(shè)施建設(shè)項目運營的收費機制

公用設(shè)施收費是一種社會收入再分配形式，對于經(jīng)濟運行有重要的影響作用。收費標準高低、收費范圍的確定直接影響企業(yè)效益和居民生活。隨著我國經(jīng)濟開放度的逐步加大，形成符合國際慣例的收費體系，不僅是滿足各類企業(yè)對投資環(huán)境的需要，而且是率先建立市場經(jīng)濟體制的內(nèi)容之一。對于準經(jīng)營性和非經(jīng)營性的公共設(shè)旅項目，采取“用者付費+政府補貼”原則。政府可根據(jù)相關(guān)商品或者服務(wù)的社會平均成本、市場供求狀況、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求、社會承受能力及直接成本價等，進行適當?shù)难a貼或政策優(yōu)惠。

5.制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策

制定BOT等方式的招商政策必須遵守國家法規(guī)，維護公眾利益。設(shè)立項目公司和制定特許權(quán)協(xié)議必須符合我國的法律法規(guī)，企業(yè)也必須遵守我國的法律法規(guī)。同時，我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，應該堅持實事求是，一切從中國的國情出發(fā)，在維護社會公眾利益的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新和探索。投資、簽約各方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)平衡。對于項目融資，要堅持公平的風險分擔原則，風險和效益必須合理平衡。保證對消費者和用戶的改費是合理的，保證對公共設(shè)施進行合理有效的維修、保養(yǎng)，使它們能夠正常工作，并在特許權(quán)結(jié)束后安全、完好地移交給政府。

四、結(jié)語

城市公共設(shè)施是國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并且公共設(shè)施項目提供的是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，從而決定了城市公共設(shè)施的發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境具有密切的關(guān)系。當前，我國城市公共設(shè)施水平無論從人均占有率還是質(zhì)量來看，都大大落后于世界水平。進入21世紀，隨著我國加入WTO，國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，人民生活也有了很大的提高。所有這些，對城市公共設(shè)施的發(fā)展提出了新的要求。因此應分析現(xiàn)存問題，從明確政府的定位、進一步開放投資領(lǐng)域、實施市場化運作方式、完善城市公共設(shè)施建設(shè)項目運營的收費機制、制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策等方面著手，更好地加強城市公共設(shè)施建設(shè)的管理工作。

（作者單位：鄭州市工程質(zhì)量監(jiān)督站經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分站）