履行湖泊管理職能查處侵湖違建行為的實踐探索

許靜波

（江蘇省泰州引江河管理處，225321，泰州）

履行湖泊管理職能查處侵湖違建行為的實踐探索

許靜波

（江蘇省泰州引江河管理處，225321，泰州）

湖泊管理；職能；查處；侵湖；違法行為

近年，隨著清潔能源的推廣，江蘇里下河地區(qū)利用湖泊湖蕩開發(fā)建設(shè)光伏電站的行為日漸增多，給里下河湖泊管理工作帶來了極大困擾和新的挑戰(zhàn)。面對新問題，江蘇省泰州引江河管理處在省水利廳的領(lǐng)導下，積極創(chuàng)新管理手段，采取一系列有效措施，與違法侵湖行為進行了有力斗爭并初見成效。

一、組織聯(lián)合巡查，摸清情況，及時上報，減輕一線湖泊管理工作壓力

日常巡查發(fā)現(xiàn)違法涉湖項目建設(shè)有動工跡象后，管理處及時與各市水利、工管部門及市級湖泊管理單位取得聯(lián)系，達成共識，在最短時間內(nèi)組成聯(lián)合巡查組趕赴現(xiàn)場，約談項目建設(shè)單位負責人、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人，與其溝通并進行宣傳，講解湖泊保護政策和有關(guān)水法律法規(guī)，指出問題的嚴重性，要求其立即停止施工。同時調(diào)查項目整體情況，利用先進巡查儀器進行定位、測量、拍攝圖片，形成報告并上報省水利廳，減輕一線湖泊管理工作壓力。

二、嚴格執(zhí)行《江蘇省湖泊保護條例》，加強指導，提出合理意見

隨著湖泊管理力度的加大和湖泊保護宣傳工作的深入開展，不少地方水利（務(wù)）局、湖泊管理單位與投資方多次來管理處咨詢涉湖光伏發(fā)電項目建設(shè)的有關(guān)事項，管理處業(yè)務(wù)部門均認真了解情況，運用里下河湖區(qū)管理與保護信息系統(tǒng)，確定項目擬建地點和所在湖泊湖蕩或圩區(qū)，結(jié)合省管湖泊管理要求和里下河湖區(qū)實際情況提出具體指導意見，要求其科學論證、審慎選址，先履行審批手續(xù)，獲得省廳行政許可后方可建設(shè)，不得未批先建或者邊報邊建，以確保光伏電站自身安全和防洪安全。

三、督促地方水行政主管部門啟動執(zhí)法程序，依法查處

由于光伏項目大多是地方政府或部門招商引進，作為政府組成部門的地方水利（務(wù)）局在違法案件查處過程中承受著較大壓力，管理處既要出面與地方政府溝通，又要向省水利廳上報尋求支持。同時要求基層湖泊巡查單位切實履行好工作職責，巡查發(fā)現(xiàn)涉湖重大違建行為后，巡查人員要及時制止，并第一時間報告當?shù)厮▌?wù)）局領(lǐng)導，由水利（務(wù)）局部署局水政大隊到現(xiàn)場進行依法查處，對于不聽勸阻而繼續(xù)施工的，水政大隊及時發(fā)放責令停止違法行為通知書，并履行行政執(zhí)法程序，依法進行處罰，直至提交人民法院。

四、督促落實省政府批復的退圩還湖專項規(guī)劃和省水利廳行政決定

管理處認真督促落實省水利廳行政決定和有關(guān)縣市（區(qū)）湖泊退圩還湖專項規(guī)劃，確保獲得許可的光伏項目嚴格依照行政許可決定進行建設(shè)和落實占用補償措施，依據(jù)湖泊湖蕩退圩還湖專項規(guī)劃來約束和限制光伏電站對湖泊湖蕩的侵占。對建設(shè)在江蘇省政府《關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇、清障的實施意見》（蘇政發(fā) 〔1992〕44 號）頒發(fā)后新增非法圈圩內(nèi)不予行政許可的電站，根據(jù)《江蘇省湖泊保護條例》和省政府《關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇、清障的實施意見》相關(guān)規(guī)定，即“非法圈圩應(yīng)當逐步實施退圩還湖，不得轉(zhuǎn)作他用”，要求有關(guān)單位必須按照省水利廳做出的不予行政許可決定，自行拆除已建部分工程，恢復原狀。對通過行政許可的項目，要求當?shù)睾垂芾韱挝桓鶕?jù)省水利廳行政許可決定和湖泊湖蕩退圩還湖專項規(guī)劃，加強對已獲行政許可的光伏項目監(jiān)管，建設(shè)單位應(yīng)按照行政許可決定書要求建設(shè)，并落實補償方案和工程措施，無條件接受水行政主管部門及湖泊管理單位的依法監(jiān)管，服從防汛指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。對已有規(guī)劃，未經(jīng)行政許可，擅自將光伏電站建在省政府批復的 “退圩還湖專項規(guī)劃”中明確的退圩還湖后的自由水面區(qū)域的，要求地方水行政主管部門堅決制止，依法查處，責成建設(shè)單位自行拆除或組織清除，恢復原狀。同時，加強對各聯(lián)席會議成員單位以及涉湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的宣傳，組織學習《中華人民共和國防洪法》《江蘇省湖泊保護條例》等相關(guān)法律和《里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩退圩還湖專項規(guī)劃》，積極推進政府編制退圩還湖工程實施方案，按程序報批后實施退圩還湖。

五、利用聯(lián)席會議機制，聯(lián)合相關(guān)部門，形成合力，查處違建涉湖光伏電站

作為里下河湖區(qū)聯(lián)席會議辦公室日常辦事機構(gòu)，管理處以務(wù)實的態(tài)度做好聯(lián)席會議各項日常工作，切實履行好工作職責，充分利用聯(lián)席會議制度平臺，嚴格按照聯(lián)席會議制度章程，加強與涉湖地方政府部門的溝通，認真指導、協(xié)調(diào)、解決湖泊湖蕩管理與保護、資源開發(fā)利用等方面的問題。

2015年8月，針對湖區(qū)光伏電站建設(shè)，管理處報省水利廳同意，以里下河湖區(qū)管理與保護聯(lián)席會議辦公室發(fā)文《關(guān)于里下河湖區(qū)光伏電站建設(shè)有關(guān)意見的函》到涉湖市人民政府，并抄送省發(fā)改委、省能源局、省水利廳和涉湖縣（市、區(qū)）人民政府，要求各地在里下河湖區(qū)建設(shè)光伏電站時應(yīng)審慎選址，事先履行水行政許可手續(xù)，依法查處已建和在建光伏項目。

2015年9月，針對聯(lián)合巡查發(fā)現(xiàn)的8處涉湖光伏發(fā)電項目未獲行政許可就開工建設(shè)的情況，里下河湖區(qū)管理與保護聯(lián)席會議辦公室專門發(fā)文到相關(guān)縣（市、區(qū)）政府，要求其切實履行聯(lián)席會議成員職責，責成水行政主管部門依法查處，加強轄區(qū)內(nèi)省管湖泊的管理與保護，杜絕類似違法行為發(fā)生，確保區(qū)域防洪安全。

2016年5月，針對某違建光伏項目并網(wǎng)發(fā)電，里下河聯(lián)席會議辦公室發(fā)函到國網(wǎng)江蘇省電力公司，商請省電力公司對該光伏項目的合法性和安全性進行核查，以確保地區(qū)防洪安全、生態(tài)安全和電網(wǎng)安全。6月，針對幾個已建、在建違法光伏電站未得到進一步處理的情況，里下河湖區(qū)聯(lián)席會議辦公室召開專題會議，會商湖泊保護范圍內(nèi)光伏發(fā)電項目建設(shè)的核查工作。會議強調(diào)里下河湖區(qū)現(xiàn)狀迫切需要開展退圩還湖，恢復庫容，恢復生態(tài)，在實施退圩還湖之前，各縣（市、區(qū)）要嚴禁大面積占用湖泊湖蕩進行開發(fā)利用。會議要求各地水行政主管部門和湖泊管理單位要以高度的責任感，梳理遙感監(jiān)測和巡查發(fā)現(xiàn)的重點違建項目，消除對防洪滯澇和電站自身安全的嚴重影響；水利和工管部門要形成合力，加強日常巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時上報和處理；加大督辦力度，對現(xiàn)有違建項目分類處置，結(jié)合退圩還湖規(guī)劃，依法依規(guī)進行。此后，省水利廳、省發(fā)改委、省物價局、省電力公司、國家能源局江蘇監(jiān)管辦公室以及湖區(qū)地方水利部門形成合力，對違法侵占湖泊湖蕩的光伏項目依法依規(guī)進行了嚴肅處理。

六、定期印發(fā)里下河湖區(qū)管理動態(tài)，強化湖泊保護宣傳

《里下河湖區(qū)管理動態(tài)》是管理處承擔湖泊管理職能后編制的湖泊管理簡報，每季度適時編制3期，印發(fā)到各聯(lián)席會議成員單位，通報湖區(qū)管理情況、管理措施，發(fā)布重大問題并協(xié)調(diào)處理進展，宣傳相關(guān)湖泊保護政策和規(guī)定，提醒相關(guān)地方政府、有關(guān)部門遵守相關(guān)水法律法規(guī)，執(zhí)行《江蘇省湖泊保護條例》。

七、多管齊下，取得初步成效

里下河聯(lián)席會議辦公室對相關(guān)政府和有關(guān)部門印發(fā)函的做法取得了成效，省發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整部分地區(qū)2015年光伏電站建設(shè)規(guī)模的通知》（蘇發(fā)改能源發(fā)〔2015〕1197 號）要求各市發(fā)改委加強與其他部門溝通，并明確各有關(guān)市要認真研究 “里下河湖區(qū)聯(lián)辦〔2015〕1 號”文件，有序推動光伏發(fā)電健康發(fā)展。部分縣（市、區(qū)）政府專門就涉湖光伏發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項進行溝通協(xié)調(diào)，與聯(lián)席會議辦公室進行協(xié)商研處，達成共識。2016年4月，里下河湖區(qū)某涉湖地市政府印發(fā) 《進一步促進光伏發(fā)電行業(yè)健康發(fā)展意見的通知》，其中第四條第（三）項“魚塘水面光伏發(fā)電項目”規(guī)定，要求審慎選址、依法占用、規(guī)范審批。項目實施不得影響水資源保護、生態(tài)紅線保護、里下河湖泊退圩還湖規(guī)劃實施及配電網(wǎng)安全等工作，不得涉及濕地保護范圍。

2016年8月，省發(fā)改委在審查省光伏“領(lǐng)跑者”計劃申報單位時，事先征求了省水利廳和里下河聯(lián)席會議辦公室意見，對所有申報光伏企業(yè)進行了篩查，限制了違法光伏企業(yè)的違法建設(shè)，打擊了違法企業(yè)氣焰，給不少違規(guī)利用湖泊資源招商引資的地方政府形成了壓力。

多部門的合力以及 《里下河湖區(qū)管理動態(tài)》的通報和宣傳，使得涉湖地方政府、部門和違法光伏企業(yè)對湖泊保護的認識水平有了進一步提高，為協(xié)力查處湖區(qū)違法光伏建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。此后部分擬招商引進的光伏項目已經(jīng)中止或不在湖泊管理范圍內(nèi)選址建設(shè)，部分縣市已經(jīng)積極推進退圩還湖來加強湖泊保護，協(xié)調(diào)處理違建項目，里下河地區(qū)水利部門和湖泊管理單位對做好湖泊管理工作進一步增強了信心。

[1]胡海洋.淺談其他部門對違法建設(shè)行為的查處職能[J].城市管理，2006（5）.

[2]周潔.省管湖泊流域與區(qū)域相結(jié)合的執(zhí)法新機制探索[J].中國水利,2009(12).

[3]羅尖，劉國紅.太湖流域水事違法案件查處工作實踐與思考[J].中國水利，2014(10).

TV213.4

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1000-1123（2017）12-0049-02

2017-03-12

許靜波，高級工程師，主要從事河湖管理、水利工程管理方面的研究。

責任編輯 楊 軼