上海農(nóng)村外來人口聚居社區(qū)的治理創(chuàng)新

杜學(xué)峰

[摘 要]

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號(hào)] D267.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）01-0040-03

在上海，外來人口在郊區(qū)的大量涌入，既帶來了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮了城市社會(huì)，也給居住地社區(qū)治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。嘉定和奉賢兩區(qū)對(duì)外來人口管理服務(wù)方面進(jìn)行了初步探索，取得一定成效。要真正破解難題，需要政府、社會(huì)和農(nóng)村以及外來務(wù)工人員自身多方面共同努力，實(shí)現(xiàn)外來務(wù)工人員在社區(qū)的真正融入。

農(nóng)村黨建；外來人口；社區(qū)治理

在上海，加強(qiáng)基層建設(shè)創(chuàng)新社會(huì)治理是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。這其中，城市社區(qū)治理是重點(diǎn)，農(nóng)村社區(qū)治理是難點(diǎn)。在農(nóng)村治理中，外來人口聚居社區(qū)治理更是難題中的難題。如何破解？近年來，基層政府在積極探索和實(shí)踐，在這些方面雖然也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但多數(shù)還停留在維持和可控的層面，真正的實(shí)質(zhì)性改革和突破還沒有。因而，需要實(shí)事求是地估計(jì)在新二元結(jié)構(gòu)背景下外來人口聚居社區(qū)治理面臨的問題和困難，立足保障原村民長遠(yuǎn)利益，綜合考慮外來人口生存和發(fā)展訴求，以推進(jìn)公共服務(wù)均等化為突破口，構(gòu)建外來人口聚居區(qū)科學(xué)治理模式，探索外來務(wù)工人員社區(qū)融入有效實(shí)現(xiàn)的途徑和策略。

伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，上海郊區(qū)農(nóng)村特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部和工業(yè)園區(qū)附近農(nóng)村地區(qū)就有外來務(wù)工人員逐步進(jìn)入，他們大都借住在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的出租屋內(nèi)，形成與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民交錯(cuò)雜居的情況；甚至在不少農(nóng)村，由于原住民家庭主要成員大多已遷入城鎮(zhèn)居住，留在村里的房屋幾乎全部出租給外來人口，外來人口已經(jīng)形成了相對(duì)集中居住的情況，出現(xiàn)了一些典型的“同鄉(xiāng)村”。這些地方人口結(jié)構(gòu)普遍出現(xiàn)了本地人口與外來人口數(shù)量和比例的“嚴(yán)重倒掛”現(xiàn)象。

外來務(wù)工人員大量涌入，一方面推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮了城市社會(huì)；另一方面也給居住地社區(qū)治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于外來務(wù)工人員絕大多數(shù)都沒有取得上海戶籍，導(dǎo)致其與本地戶籍人口之間在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等公共服務(wù)權(quán)益方面存在顯著差異。同時(shí)，在社區(qū)公共事務(wù)參與、村居民自治等政治權(quán)利表達(dá)渠道和相關(guān)的制度保障方面也基本上被邊緣化。他們盡管長期居住和生活在本地農(nóng)民周圍，卻因?yàn)樯矸莶煌?，事?shí)上存在著與本地人難以跨越的社會(huì)文化區(qū)隔，無法真正融入到居住地。在此背景下，這些農(nóng)村社區(qū)因公共服務(wù)供給不足、規(guī)劃設(shè)計(jì)混亂、本地外地居民雜居、矛盾與沖突集中帶來了違章搭建、環(huán)境惡化、治安案件頻發(fā)等許多社會(huì)問題，使其正在成為郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理亟待突破的瓶頸和難點(diǎn)。

（一）現(xiàn)象表現(xiàn)：新二元結(jié)構(gòu)特征鮮明。新二元結(jié)構(gòu)是隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來人員大流動(dòng)而自然形成的戶籍與非戶籍人口的區(qū)隔狀態(tài)，其基本特征是流入地鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的封閉、排外與現(xiàn)代化社會(huì)的開放、流動(dòng)形成矛盾和沖突，外來人口與本地人口各自分割的圈層結(jié)構(gòu)難以打破，外來人口無法真正融入本地社區(qū)。上海郊區(qū)在此方面特征十分明顯：一是外來務(wù)工人員數(shù)量龐大。在上海郊區(qū)，幾乎每個(gè)村都有外來務(wù)工人員租住，不少農(nóng)村外來人口的租住比例非常大，出現(xiàn)人口“倒掛”現(xiàn)象。二是公共服務(wù)覆蓋不到位。沒有本地戶籍的外來務(wù)工人員享受不到與本地居民一樣的公共服務(wù)，在就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面明顯處于劣勢地位。三是政治參與和利益表達(dá)難。整體上看，外來務(wù)工人員基本上被排除在城市政治過程之外，無法有效地通過基層組織表達(dá)自己的利益訴求。

（二）現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：社區(qū)治理面臨很多難題。當(dāng)城市治理遭遇新二元結(jié)構(gòu)帶來的矛盾時(shí)，作為問題顯現(xiàn)最直接最清晰的界面，基層農(nóng)村社區(qū)面臨著難以克服的壓力。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，外來流動(dòng)人口日益增多，這些以青壯年為主的外來流動(dòng)務(wù)工人員要進(jìn)入社區(qū)生活，無疑給本來就承受著社會(huì)治理與公共服務(wù)壓力的農(nóng)村社區(qū)增加了更為沉重的負(fù)擔(dān)。另一方面，在當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理中，以村莊集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)所形成的一系列基層社會(huì)制度，構(gòu)筑了封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，事實(shí)上限制了外來人員的真正流入和融入。因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)基本的利益態(tài)勢是封閉運(yùn)作的，村委會(huì)是本地農(nóng)民的基層自治組織，服務(wù)和管理的對(duì)象都是以戶籍和住房為前提的本地常住居民，而對(duì)進(jìn)入并居住在社區(qū)的外來人員，理論上講并不屬于基層治理的服務(wù)對(duì)象。

由于政策給流動(dòng)人口只有“進(jìn)口”的制度限制，卻缺乏“融合”的制度安排，造成了今天流動(dòng)人口的社會(huì)融合難題。對(duì)農(nóng)村而言，原村民基于集體經(jīng)濟(jì)成員的“股東”權(quán)利，對(duì)與村集體產(chǎn)權(quán)沒有任何利益關(guān)系的外來人口總是采取排斥態(tài)度，擔(dān)心他們一旦進(jìn)入社區(qū)治理，參與到社區(qū)事務(wù)中來，會(huì)侵蝕自己的份額。而事實(shí)上，如果這樣的事情真的發(fā)生，那對(duì)本地居民的確是不公平的。但外來人員進(jìn)入上海農(nóng)村居住生活，其原本擁有的農(nóng)民權(quán)利及相關(guān)利益又無法從戶籍地帶出，國家在政策上也沒有此方面的轉(zhuǎn)移安排，導(dǎo)致在社會(huì)服務(wù)保障增量難以兌現(xiàn)的情況下，外來人員參與本地社區(qū)治理事實(shí)上不可能真正實(shí)現(xiàn)。結(jié)果是，外來人員始終處在“流動(dòng)”中，能夠“流入”卻無法“融入”。

但是，農(nóng)村社區(qū)治理又不能無視外來人口的存在，離開外來人員這一社區(qū)主體的參與，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)有序治理，幾乎不可能。在上海，外來人口的主要流向是以制造業(yè)為主的郊區(qū)，而且大都是城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)“結(jié)合部”不只是城區(qū)與農(nóng)村地域意義上的結(jié)合部，也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制機(jī)制中的結(jié)合部，而結(jié)合部往往又是行政管理中的“斷頭路”。這樣一來，一方面，農(nóng)村治理資源本來就十分有限，外來人口的大量涌入，勢必進(jìn)一步稀釋了資源紅利，擴(kuò)大了治理成本。另一方面，在政府公共服務(wù)和治理力量基層投入嚴(yán)重不足的約束條件下，外來人口作為一支可以依靠的治理力量受農(nóng)村制度的制約而無法介入，從而又增加了農(nóng)村社區(qū)的治理難度。

就當(dāng)下而言，上海農(nóng)村外來務(wù)工人員聚居社區(qū)治理的核心還在于通過做好外來人口管理服務(wù)工作，提高社區(qū)生活品質(zhì)，促進(jìn)外來人口與本地居民和諧相處，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。立足現(xiàn)實(shí)，各地在積極探索和不斷創(chuàng)新中推進(jìn)社區(qū)治理工作。

（一）嘉定太平村的探索：“新村民自治”。隨著上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的加速提高，大量外來務(wù)工人員涌入太平村。到2013年時(shí)，外來人口已經(jīng)是本村村民的3倍還多。眾多的外來人口集中居住，給村里環(huán)境和社會(huì)治理帶了巨大的挑戰(zhàn)。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社區(qū)的有效治理，太平村經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，逐步形成了一套村黨總支領(lǐng)導(dǎo)下的新村民自治工作法。

一是建立信息采集系統(tǒng)。以“新村民管理服務(wù)信息中心”為樞紐，并根據(jù)區(qū)域分布狀況，下設(shè)管理分站，負(fù)責(zé)采集新村民信息，加強(qiáng)信息動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)通過建立兩支隊(duì)伍，補(bǔ)充采集信息，一支是部分新村民組成的區(qū)域組長隊(duì)伍，一支是新村民志愿者隊(duì)伍，對(duì)出租房登記信息進(jìn)行信息登記和完善。在采集新村民基本信息的同時(shí)，逐步拓展到采集涉及新村民呼聲、突發(fā)事件等各類信息，及時(shí)掌握各類情況。

二是健全管理組織。成立新村民黨支部，發(fā)揮新村民黨員的作用。新村民黨員既可以參加村黨總支的組織生活，也可以列席村民代表大會(huì)。這樣，他們?cè)谛麓迕褡晕夜芾碇邪l(fā)揮作用，又架設(shè)新村民與老村民溝通的橋梁。成立新村民管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)新村民自我教育、管理和服務(wù)，激發(fā)新村民的認(rèn)同感和歸屬感。新村民管委會(huì)由新村民代表選舉產(chǎn)生，管委會(huì)下設(shè)若干工作小組，通過民主選舉產(chǎn)生新村民代表和新村民組長，開展民主管理，共同參事議事，共商村務(wù)發(fā)展。

三是完善制度體系。制定了《新村民自治管理辦法》，規(guī)范健全新村民黨建工作制度、新村民黨支部監(jiān)督工作職責(zé)、新村民辦證登記工作制度等新村民管理基本制度；制定新村民黨員與新村民結(jié)對(duì)聯(lián)系制度、新村民黨員參與村文明建設(shè)活動(dòng)制度、新村民黨員走訪、談心制度等多項(xiàng)新村民服務(wù)制度。

四是創(chuàng)設(shè)服務(wù)系統(tǒng)。開展系列活動(dòng)，吸引外來務(wù)工者參加，滿足務(wù)工人員的精神文化需求。搭建服務(wù)平臺(tái)，為外來務(wù)工者提供信息獲取、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、權(quán)益保護(hù)、思想交流等渠道和載體。為新村民黨支部提供辦公場所等硬件支撐。

太平村的“新村民自治”在實(shí)踐中取得了明顯成效：一方面，通過建立起基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的新村民自治格局，促進(jìn)了外來人口和本地居民的情感溝通和文化融合，讓外來人員形成穩(wěn)定的地域歸屬和價(jià)值認(rèn)同；另一方面，通過建立和完善與村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的新村民自我管理與服務(wù)機(jī)制，有效解決了外來人口服務(wù)管理問題，使得新老村民和諧相處，青年人才不斷流入，村里企業(yè)不斷發(fā)展壯大。

（二）奉賢高橋村的探索：“以外管外”。高橋村地處經(jīng)濟(jì)園區(qū)內(nèi)，由于村域企業(yè)數(shù)量眾多，且大都是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，吸引了大量的外來人員前來打工并居住。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全村近萬的常住人口中外來人員超過八千人。高橋的外來人員多數(shù)來自比較遠(yuǎn)的安徽、四川、河南等地，其生活習(xí)慣、文化觀念與當(dāng)?shù)鼐用癫煌?，語言溝通困難，很多工作和服務(wù)光靠本村干部無法推進(jìn)、落實(shí)。而與此相對(duì)的，他們往往與同鄉(xiāng)易于溝通，居住區(qū)域也相對(duì)集中。碰到問題，外來人員比本地干部更易做工作。正是基于此，高橋村探索了這種“以外管外”的治理模式，通過搭建外來人員自我教育、自我管理、自我服務(wù)的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)外來人員與本地村民的文化和社會(huì)融合。

一是建立組織架構(gòu)。通過召開外來人員代表大會(huì)，選舉成立了全區(qū)首個(gè)外來人員黨支部和服務(wù)管理委員會(huì)。黨支部書記由一名村支部干部擔(dān)任，同時(shí)任服務(wù)管理委員會(huì)主任；7名服務(wù)管理委員會(huì)委員中，有外來人員4名，其中1人還任黨支部副書記、兼任服務(wù)管委會(huì)副主任，基本建立起外來人員自我教育、自我管理、自我服務(wù)的組織構(gòu)架，為實(shí)現(xiàn)“以外管外”奠定了基礎(chǔ)。

二是完善管理服務(wù)體系。外來人員服務(wù)管理委員會(huì)下設(shè)精神文明建設(shè)、聯(lián)系服務(wù)群眾、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安與安全、權(quán)益保障、人口與計(jì)劃生育等6個(gè)小組，各小組長通過站長和黨建指導(dǎo)員，分類指導(dǎo)服務(wù)站的工作。此外，還通過組建外來人員學(xué)校、外來人員服務(wù)中心和活動(dòng)中心，組建“飛來鳳聊吧”和關(guān)愛之家未成年人工作室等，進(jìn)一步完善來奉人員服務(wù)工作。

三是以文體活動(dòng)凝聚人。為使外來人員真正把高橋村當(dāng)成“第二故鄉(xiāng)”，村黨總支組織開展形式多樣的文體活動(dòng)，并形成了春夏秋冬四季主題活動(dòng)，通過舉辦春季相親會(huì)、夏季廚藝大賽、秋季運(yùn)動(dòng)會(huì)、冬季評(píng)選會(huì)等活動(dòng)，促進(jìn)外來人員之間，外來人員與本地村民之間感情交融、和諧相處。

四是建立機(jī)制重激勵(lì)。通過制定外來人員評(píng)先創(chuàng)優(yōu)工作細(xì)則，以積分制的方式，定期評(píng)選文明家庭、衛(wèi)生標(biāo)兵戶以及先進(jìn)工作者，以賦予外來人員更多的榮譽(yù)，促進(jìn)他們更好地參與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)。

作為社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐和行動(dòng)，這兩個(gè)典型案例從一定角度反映了多年來上海農(nóng)村在探索外來人口管理服務(wù)方面取得的成果和努力，為我們研判農(nóng)村外來人員聚居社區(qū)治理中面臨的問題，探尋破解之道提供某種借鑒和思路。

破解新二元結(jié)構(gòu)背景下外來務(wù)工人員聚居地社區(qū)治理難題，需要政府、社會(huì)和農(nóng)村以及外來務(wù)工人員自身多方面共同努力。從政府角度看，就是要消除外來人口不能享有與城市戶籍人口同等機(jī)會(huì)和待遇的排斥性體制，讓外來務(wù)工人員靠自身努力有機(jī)會(huì)真正融入城市，并公平地分享城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。從社會(huì)層面，要加強(qiáng)外來務(wù)工人員參與的組織建設(shè)，搭建參與平臺(tái)，拓寬參與渠道，保證外來人口合理、有序的參與。從農(nóng)村社區(qū)看，必須著力保障外來務(wù)工人員的政治表達(dá)權(quán)利和參與社區(qū)治理的基本權(quán)益，在社區(qū)范圍內(nèi)形成常住居民協(xié)商共事、合作參與、民主交流、全員共治的社區(qū)治理格局。從外來人員角度，著力于重構(gòu)社會(huì)資本，增強(qiáng)外來人口自身的參與意識(shí)，提高參與能力。

在具體策略上，一是政經(jīng)分開。打破原農(nóng)村社區(qū)的封閉性，避免外來人員進(jìn)入社區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益糾葛和戶籍人口對(duì)集體經(jīng)濟(jì)利益被侵蝕的心理擔(dān)憂。二是村民自治。要樹立開放、包容的理念，主動(dòng)把轄區(qū)內(nèi)所有常住人口都納入到自治體系中來，堅(jiān)持管好存量（村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)利益）、用好增量（新增公共服務(wù)資源）的原則，組織群眾開展自治活動(dòng)。三是均衡服務(wù)。主動(dòng)為外來人口提供與城鎮(zhèn)居民同等質(zhì)量的公共服務(wù)，積極推進(jìn)包括流動(dòng)人口在內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化，并不斷拓展社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)方式，全面提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量。四是社區(qū)建設(shè)。從包括外來人口在內(nèi)的常住居民實(shí)際需求出發(fā)，按照全覆蓋的原則，合理配置公共基礎(chǔ)設(shè)施；同時(shí)注重加強(qiáng)基層建設(shè)，著力培育和發(fā)展社會(huì)組織，提升農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代化水平。五是社會(huì)融合。多方搭建農(nóng)村社區(qū)外來人員與本地居民溝通交往的平臺(tái)，培育和提升外來務(wù)工人員社區(qū)參與的能力，加強(qiáng)外來人口服務(wù)和管理工作，促進(jìn)外來人口與本地居民的社會(huì)融合。

作者單位：中共上海市奉賢區(qū)委黨校