上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的村民自治工作模式

王瑞紅++周建勇

[摘 要]

上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進(jìn)行了村民自治的有益實(shí)踐探索，創(chuàng)造了“1+1+X”的村民自治工作模式，是執(zhí)政黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)村黨組織對(duì)基層社會(huì)的民主治理，是傳統(tǒng)治理體制的完善與改進(jìn)，是解決當(dāng)前基層面臨的各種問(wèn)題的一種選項(xiàng)。

浦東；合慶鎮(zhèn)；“1+1+X”；村民自治工作模式

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號(hào)] D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）01-0035-02

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，賦予和保障廣大村民的自治權(quán)力。在三十多年的實(shí)踐與探索中，村民自治圍繞“四個(gè)民主”展開(kāi)，即把村干部的選任權(quán)交給村民，把重大村務(wù)的決定權(quán)交給村民，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民，把對(duì)村干部的評(píng)議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)交給村民。不過(guò)，在基層群眾自治的進(jìn)程中，黨組織如何保證領(lǐng)導(dǎo)核心地位而不至于被邊緣化；村民自治如何有效進(jìn)行而不至于被“去自治化”“無(wú)效化”，是當(dāng)前在思考村民自治工作機(jī)制中亟待解決的兩大難題。為化解難題，上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進(jìn)行了村民自治的有益探索實(shí)踐。

合慶鎮(zhèn)屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面享受著開(kāi)發(fā)開(kāi)放帶來(lái)的發(fā)展成果，另一方面承受著土地等資源日益緊缺，且由于來(lái)滬人員大量涌入帶來(lái)的環(huán)境臟亂差等問(wèn)題。自2010年開(kāi)始，合慶鎮(zhèn)探索和試點(diǎn)“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全鎮(zhèn)各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治工作法。第一個(gè)“1”是指堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；第二個(gè)“1”是指自治章程，每個(gè)村都注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動(dòng)群眾并依靠群眾，就群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)經(jīng)過(guò)村民民主決策建章立制，形成符合村實(shí)際的自治章程，填補(bǔ)國(guó)家政策法規(guī)顧及不到的農(nóng)村具體村務(wù)事項(xiàng)的空白，使得村民自治有了具體的、群眾公認(rèn)的依據(jù)；“X”是指若干實(shí)施細(xì)則，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議就群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置，制定出若干實(shí)施細(xì)則，如征地安置、集體資產(chǎn)管理、農(nóng)民建房、土地流轉(zhuǎn)、收支預(yù)決算、補(bǔ)貼發(fā)放等，把群眾關(guān)心的公共村務(wù)問(wèn)題都涵蓋進(jìn)去，表決通過(guò)后，由村委會(huì)執(zhí)行，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督。

合慶鎮(zhèn)“1+1+X”體現(xiàn)了村民自治的一些共同特點(diǎn)：比如民主選舉——海選，村民代表會(huì)議表決機(jī)制，村務(wù)、村財(cái)監(jiān)督等，戶籍居民為主的參與等，同時(shí)形成了一些自己的特點(diǎn)。

（一）“1+1+X”工作模式的特點(diǎn)。第一，在黨建引領(lǐng)中將黨建與自治有機(jī)融合。在“1+1+X”工作模式中，黨總支提議，只不過(guò)是提出方案，具體哪些村務(wù)大事被提上議事日程還是村民或村民代表根據(jù)村里實(shí)際需要提出的。黨總支不會(huì)自己提出或做一些村民不認(rèn)可，吃力不討好的事情。而在決策過(guò)程中，黨的意圖與自治得到了很好的結(jié)合，村黨總支在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，提出初步意見(jiàn)和方案，然后兩委班子會(huì)議討論。對(duì)意見(jiàn)分歧比較大的事項(xiàng)，根據(jù)不同情況，可采取口頭、舉手、無(wú)記名等方式表決，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成商議意見(jiàn)。然后以“黨員議事會(huì)”為平臺(tái)，讓廣大黨員參與討論審議，在經(jīng)過(guò)廣泛的參與討論之后，形成一個(gè)更科學(xué)、優(yōu)化的、可執(zhí)行的方案。最后在村委會(huì)的主持下，召開(kāi)村民代表大會(huì)，讓村民代表討論并表決。表決通過(guò)后，在村宣傳欄及網(wǎng)站上公示，在由村委會(huì)組織實(shí)施后，實(shí)施結(jié)果也及時(shí)向全體村民公布。“四議兩公開(kāi)”打破了“書(shū)記一言堂”的傳統(tǒng)，也有效防止了專斷和腐敗的產(chǎn)生，正所謂“給老百姓一個(gè)明白，給村干部一個(gè)清白”。

第二，以具體程序和機(jī)制保障基本政治制度的實(shí)現(xiàn)。具體而言，用村民自治章程和實(shí)施細(xì)則來(lái)保障基層群眾自治制度?！?+1+X”工作模式建立推廣之后，更為關(guān)鍵的就是保證機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)、切實(shí)發(fā)揮可持續(xù)性作用。合慶鎮(zhèn)黨委用“機(jī)制”保障“機(jī)制”，很好地避免了自治機(jī)制的空轉(zhuǎn)或失靈。比如“四議兩公開(kāi)”議事規(guī)則，明確規(guī)定年度工作目標(biāo)任務(wù)、收（支）預(yù)（決）算、10萬(wàn)以上集體投資項(xiàng)目、拆借資金、5萬(wàn)以上集體資產(chǎn)處置、集體企業(yè)改制、村民各類補(bǔ)貼福利發(fā)放、村建設(shè)規(guī)劃以及其他重大事項(xiàng)，必須走“四議兩公開(kāi)”程序，努力確保各項(xiàng)制度的執(zhí)行落地。

第三，自治的目的在于提高基層社會(huì)治理能力。十八屆三中全會(huì)提到了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在村民自治的共性問(wèn)題面前，合慶鎮(zhèn)基層自治的效果最終體現(xiàn)為治理能力的提升。即通過(guò)“1+1+X”工作模式，將基層社會(huì)治理的難題進(jìn)行了逐步化解。

（二）“1+1+X”對(duì)村民自治工作方法的創(chuàng)新?！?+1+X”村民自治工作模式是在自治框架下開(kāi)展有效治理的工作模式。也就是說(shuō)，它是村級(jí)工作運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，而非村級(jí)管理體制的變革。那么，這一工作模式的效果在哪里？其最大效用就在于，較好地將黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民選舉與村民重大決策參與整合起來(lái)了，從而提高了基層的治理能力。因此，合慶鎮(zhèn)的“1+1+X”工作模式其實(shí)是執(zhí)政黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)村黨組織對(duì)基層社會(huì)的民主治理，是傳統(tǒng)治理體制的完善與改進(jìn)，是解決當(dāng)前基層面臨的各種問(wèn)題的一種選項(xiàng)。

在全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。今天的基層群眾自治制度效果如何呢？目前，村民自治既面臨著老問(wèn)題，又出現(xiàn)了新挑戰(zhàn)。鑒于此，我們提出完善村民自治的幾點(diǎn)思考和建議：

（一）合理界定和實(shí)施黨組織與基層政府在村民自治中的作用?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。第五條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。提到執(zhí)政黨，用了“領(lǐng)導(dǎo)、支持、保障”；在基層政府，用了“指導(dǎo)、支持、幫助和不得干預(yù)”。由此可見(jiàn)，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：一是對(duì)政策法律的宣傳和指導(dǎo)；二是對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象的監(jiān)督；三是對(duì)村委會(huì)班子的思想教育與對(duì)不同意見(jiàn)的協(xié)調(diào)。黨組織直接或隨意否決、干預(yù)村委會(huì)是一種侵占村民自治權(quán)的表現(xiàn)。黨和政府要把握好“度”，過(guò)猶不及，在今天，這需要基層領(lǐng)導(dǎo)者的法制意識(shí)、權(quán)力自律與對(duì)人民當(dāng)家作主的尊重，來(lái)更好地推進(jìn)村民自治的有效開(kāi)展。

（二）要鼓勵(lì)真正的協(xié)商。在政協(xié)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。商量的過(guò)程就是協(xié)商的過(guò)程，這也是推動(dòng)基層民主進(jìn)一步發(fā)展的重要舉措。

（三）要鼓勵(lì)“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”由村民表決。習(xí)近平主席指出，我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)的現(xiàn)象。村民就村里的重大事項(xiàng)展開(kāi)表決，有利于推動(dòng)基層群眾自治。

作者王瑞紅系上海黨建文化研究中心研究員，周建勇系中共上海市委黨校黨史黨建教研部副教授

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，賦予和保障廣大村民的自治權(quán)力。在三十多年的實(shí)踐與探索中，村民自治圍繞“四個(gè)民主”展開(kāi)，即把村干部的選任權(quán)交給村民，把重大村務(wù)的決定權(quán)交給村民，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民，把對(duì)村干部的評(píng)議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)交給村民。不過(guò)，在基層群眾自治的進(jìn)程中，黨組織如何保證領(lǐng)導(dǎo)核心地位而不至于被邊緣化；村民自治如何有效進(jìn)行而不至于被“去自治化”“無(wú)效化”，是當(dāng)前在思考村民自治工作機(jī)制中亟待解決的兩大難題。為化解難題，上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進(jìn)行了村民自治的有益探索實(shí)踐。

合慶鎮(zhèn)屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面享受著開(kāi)發(fā)開(kāi)放帶來(lái)的發(fā)展成果，另一方面承受著土地等資源日益緊缺，且由于來(lái)滬人員大量涌入帶來(lái)的環(huán)境臟亂差等問(wèn)題。自2010年開(kāi)始，合慶鎮(zhèn)探索和試點(diǎn)“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全鎮(zhèn)各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治工作法。第一個(gè)“1”是指堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；第二個(gè)“1”是指自治章程，每個(gè)村都注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動(dòng)群眾并依靠群眾，就群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)經(jīng)過(guò)村民民主決策建章立制，形成符合村實(shí)際的自治章程，填補(bǔ)國(guó)家政策法規(guī)顧及不到的農(nóng)村具體村務(wù)事項(xiàng)的空白，使得村民自治有了具體的、群眾公認(rèn)的依據(jù)；“X”是指若干實(shí)施細(xì)則，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議就群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置，制定出若干實(shí)施細(xì)則，如征地安置、集體資產(chǎn)管理、農(nóng)民建房、土地流轉(zhuǎn)、收支預(yù)決算、補(bǔ)貼發(fā)放等，把群眾關(guān)心的公共村務(wù)問(wèn)題都涵蓋進(jìn)去，表決通過(guò)后，由村委會(huì)執(zhí)行，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督。

合慶鎮(zhèn)“1+1+X”體現(xiàn)了村民自治的一些共同特點(diǎn)：比如民主選舉——海選，村民代表會(huì)議表決機(jī)制，村務(wù)、村財(cái)監(jiān)督等，戶籍居民為主的參與等，同時(shí)形成了一些自己的特點(diǎn)。

（一）“1+1+X”工作模式的特點(diǎn)。第一，在黨建引領(lǐng)中將黨建與自治有機(jī)融合。在“1+1+X”工作模式中，黨總支提議，只不過(guò)是提出方案，具體哪些村務(wù)大事被提上議事日程還是村民或村民代表根據(jù)村里實(shí)際需要提出的。黨總支不會(huì)自己提出或做一些村民不認(rèn)可，吃力不討好的事情。而在決策過(guò)程中，黨的意圖與自治得到了很好的結(jié)合，村黨總支在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，提出初步意見(jiàn)和方案，然后兩委班子會(huì)議討論。對(duì)意見(jiàn)分歧比較大的事項(xiàng)，根據(jù)不同情況，可采取口頭、舉手、無(wú)記名等方式表決，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成商議意見(jiàn)。然后以“黨員議事會(huì)”為平臺(tái)，讓廣大黨員參與討論審議，在經(jīng)過(guò)廣泛的參與討論之后，形成一個(gè)更科學(xué)、優(yōu)化的、可執(zhí)行的方案。最后在村委會(huì)的主持下，召開(kāi)村民代表大會(huì)，讓村民代表討論并表決。表決通過(guò)后，在村宣傳欄及網(wǎng)站上公示，在由村委會(huì)組織實(shí)施后，實(shí)施結(jié)果也及時(shí)向全體村民公布?！八淖h兩公開(kāi)”打破了“書(shū)記一言堂”的傳統(tǒng)，也有效防止了專斷和腐敗的產(chǎn)生，正所謂“給老百姓一個(gè)明白，給村干部一個(gè)清白”。

第二，以具體程序和機(jī)制保障基本政治制度的實(shí)現(xiàn)。具體而言，用村民自治章程和實(shí)施細(xì)則來(lái)保障基層群眾自治制度。“1+1+X”工作模式建立推廣之后，更為關(guān)鍵的就是保證機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)、切實(shí)發(fā)揮可持續(xù)性作用。合慶鎮(zhèn)黨委用“機(jī)制”保障“機(jī)制”，很好地避免了自治機(jī)制的空轉(zhuǎn)或失靈。比如“四議兩公開(kāi)”議事規(guī)則，明確規(guī)定年度工作目標(biāo)任務(wù)、收（支）預(yù)（決）算、10萬(wàn)以上集體投資項(xiàng)目、拆借資金、5萬(wàn)以上集體資產(chǎn)處置、集體企業(yè)改制、村民各類補(bǔ)貼福利發(fā)放、村建設(shè)規(guī)劃以及其他重大事項(xiàng)，必須走“四議兩公開(kāi)”程序，努力確保各項(xiàng)制度的執(zhí)行落地。

第三，自治的目的在于提高基層社會(huì)治理能力。十八屆三中全會(huì)提到了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在村民自治的共性問(wèn)題面前，合慶鎮(zhèn)基層自治的效果最終體現(xiàn)為治理能力的提升。即通過(guò)“1+1+X”工作模式，將基層社會(huì)治理的難題進(jìn)行了逐步化解。

（二）“1+1+X”對(duì)村民自治工作方法的創(chuàng)新?！?+1+X”村民自治工作模式是在自治框架下開(kāi)展有效治理的工作模式。也就是說(shuō)，它是村級(jí)工作運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，而非村級(jí)管理體制的變革。那么，這一工作模式的效果在哪里？其最大效用就在于，較好地將黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民選舉與村民重大決策參與整合起來(lái)了，從而提高了基層的治理能力。因此，合慶鎮(zhèn)的“1+1+X”工作模式其實(shí)是執(zhí)政黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)村黨組織對(duì)基層社會(huì)的民主治理，是傳統(tǒng)治理體制的完善與改進(jìn)，是解決當(dāng)前基層面臨的各種問(wèn)題的一種選項(xiàng)。

在全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。今天的基層群眾自治制度效果如何呢？目前，村民自治既面臨著老問(wèn)題，又出現(xiàn)了新挑戰(zhàn)。鑒于此，我們提出完善村民自治的幾點(diǎn)思考和建議：

（一）合理界定和實(shí)施黨組織與基層政府在村民自治中的作用?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。第五條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。提到執(zhí)政黨，用了“領(lǐng)導(dǎo)、支持、保障”；在基層政府，用了“指導(dǎo)、支持、幫助和不得干預(yù)”。由此可見(jiàn)，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：一是對(duì)政策法律的宣傳和指導(dǎo)；二是對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象的監(jiān)督；三是對(duì)村委會(huì)班子的思想教育與對(duì)不同意見(jiàn)的協(xié)調(diào)。黨組織直接或隨意否決、干預(yù)村委會(huì)是一種侵占村民自治權(quán)的表現(xiàn)。黨和政府要把握好“度”，過(guò)猶不及，在今天，這需要基層領(lǐng)導(dǎo)者的法制意識(shí)、權(quán)力自律與對(duì)人民當(dāng)家作主的尊重，來(lái)更好地推進(jìn)村民自治的有效開(kāi)展。

（二）要鼓勵(lì)真正的協(xié)商。在政協(xié)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。商量的過(guò)程就是協(xié)商的過(guò)程，這也是推動(dòng)基層民主進(jìn)一步發(fā)展的重要舉措。

（三）要鼓勵(lì)“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”由村民表決。習(xí)近平主席指出，我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)的現(xiàn)象。村民就村里的重大事項(xiàng)展開(kāi)表決，有利于推動(dòng)基層群眾自治。

作者王瑞紅系上海黨建文化研究中心研究員，周建勇系中共上海市委黨校黨史黨建教研部副教授