建國(guó)以來土地使用制度發(fā)展沿革研究

孫雁

摘要：建國(guó)以來我國(guó)土地使用制度經(jīng)歷的翻天覆地的變化，本文針對(duì)各歷史時(shí)期土地使用制度特征進(jìn)行研究，并分析了土地制度對(duì)城市土地利用變化的影響。

關(guān)鍵詞：土地使用制度土地制度

土地制度是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度。它既是一種經(jīng)濟(jì)制度，又是一種法權(quán)制度，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分。本文以重要?dú)v史時(shí)期變遷為基礎(chǔ)討論土地使用制度的發(fā)展變遷。

1.公有和私有土地所有制并存階段

1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí)，舊中國(guó)的國(guó)有土地，如政府機(jī)關(guān)用地、軍營(yíng)和軍事設(shè)施用地、國(guó)家投資企業(yè)用地、國(guó)家所有的公共設(shè)施用地等，由新的國(guó)家政權(quán)接管。對(duì)舊中國(guó)官僚、買辦資產(chǎn)階級(jí)擁有的土地，一律由新政權(quán)沒收。1949年新中國(guó)成立以后，城市土地使用實(shí)行有償使用制度。各地均沿襲舊中國(guó)的慣例，由當(dāng)?shù)卣杖〕鞘型恋厥褂枚?，用于城市建設(shè)與開發(fā)。

2.公有土地所有制。進(jìn)入無償、無流動(dòng)的土地公有使用制度階段

1952年底土地改革運(yùn)動(dòng)基本完成。通過土地改革，廢除了農(nóng)村封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制。1953～1957年，全國(guó)進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，通過互助組、初級(jí)社、高級(jí)社的循序漸進(jìn)過程，確立了土地集體所有制。1956年隨著私有房地產(chǎn)的社會(huì)主義改造和通過公私合營(yíng)等所有制形勢(shì)，城鎮(zhèn)土地收歸國(guó)有一部分。1958年全國(guó)實(shí)行人民公社化，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)主義土地共有制完全建立。1958年，在中國(guó)掀起了“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)，土地作為生產(chǎn)資料，其公有化的程度越來越高，加上政社合一，農(nóng)村土地實(shí)際上無異于國(guó)有土地。城市土地實(shí)際上絕大部分屬于國(guó)家所有。十年的“文化大革命”進(jìn)一步強(qiáng)化了人民公社化運(yùn)動(dòng)和城市對(duì)資本主義工商業(yè)改造所確立的土地所有制度和使用制度。因此，從1956年開始城市土地收歸國(guó)有，由私有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。國(guó)家所有土地，用地單位只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，所有權(quán)屬于國(guó)家。全國(guó)各城市基本取消了城市土地使用稅，逐漸形成了城市土地?zé)o償、無限期、無流動(dòng)的使用制度。

3.探索和實(shí)施土地有償使用制度

1978年以后，為了適應(yīng)對(duì)外開放的需要，中國(guó)開始了城市土地有償使用的探索和試驗(yàn)。1979年，在國(guó)家的一些地區(qū)，開始以場(chǎng)地使用權(quán)作為股份與外商合資，興辦中外合資企業(yè)或向中外合資企業(yè)收取場(chǎng)地使用費(fèi)。中國(guó)城市土地的有償使用首先是從中外企業(yè)中規(guī)定收取土地使用費(fèi)開始的。當(dāng)時(shí)，為了貫徹中央對(duì)有關(guān)用地的政策和規(guī)定，深圳、珠海、廈門、汕頭等經(jīng)濟(jì)特區(qū)和14個(gè)沿海開放城市經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定和頒布了相應(yīng)的地方性法規(guī)，對(duì)外資企業(yè)用地征收土地使用費(fèi)。1980年明確提出征收城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)的問題。1984年開始了征收土地使用費(fèi)的研究和試驗(yàn)。1984年遼寧省經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將撫順市作為土地有償使用的試點(diǎn)區(qū)，對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地征收使用費(fèi)，在全國(guó)率先對(duì)國(guó)有土地有償使用進(jìn)行了改革。1987年12月1日，深圳市以公開拍賣的方式出讓土地使用權(quán)，開創(chuàng)了中國(guó)土地使用制度改革的先河，使中國(guó)的土地使用制度改革進(jìn)入到—個(gè)新的時(shí)期。

1990國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。按照土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，地下資源，埋葬物及市政公用設(shè)施除外。國(guó)家出讓每宗土地使用權(quán)，都對(duì)土地用途、使用年限、轉(zhuǎn)讓、出租做出了明確規(guī)定。對(duì)違反規(guī)定的土地使用者，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，或收回土地使用權(quán)。這些都有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，發(fā)揮土地綜合效益。1990～1999年，城市土地有償使用全面推進(jìn)。城市土地的出讓、轉(zhuǎn)讓走上了有法可依的軌道，使土地使用制度改革向前推進(jìn)了一大步。在此期間對(duì)國(guó)有企業(yè)劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行改革。當(dāng)時(shí)，通過補(bǔ)繳出讓金，補(bǔ)辦出讓手續(xù)，轉(zhuǎn)入出讓制；實(shí)施租賃制；通過土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股轉(zhuǎn)入出讓制；國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)4種方式，對(duì)企業(yè)國(guó)有土地進(jìn)行改革，進(jìn)—步推行土地有償使用制度。

4.初步形成有形土地市場(chǎng)制度

2000年以來，城市土地有償使用制度逐步完善。主要有建立土地有形市場(chǎng)制度，就是通過設(shè)立固定場(chǎng)所，健全交易規(guī)則，提供相關(guān)服務(wù)，形成土地使用權(quán)公平、公開、公正交易的市場(chǎng)環(huán)境；2001年明確提出經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招牌掛”制度。隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，但國(guó)有土地資產(chǎn)通過市場(chǎng)配置的比例不高，透明度低，隱形交易頻繁。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呼喚著土地使用制度的進(jìn)一步變革；2001年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土土地市場(chǎng)管理的通知》，明確提出為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則確保土地使用權(quán)的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。并第一次為經(jīng)營(yíng)性用地協(xié)議出讓亮起了“紅燈”，是國(guó)有土地實(shí)行市場(chǎng)配置的第一個(gè)國(guó)家政策，成為經(jīng)營(yíng)性土地由非市場(chǎng)配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變的分水嶺，對(duì)土地資源市場(chǎng)配置制度的確立具有重要?dú)v史意義。隨著土地制度改革的進(jìn)一步深入，中國(guó)土地市場(chǎng)制度不斷完善，經(jīng)營(yíng)性土地出讓一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣或者掛牌制度。2004年10月開始要求，工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓，推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置。

中國(guó)的土地制度改革開始沿著建立健全土地市場(chǎng)的方向前進(jìn)。規(guī)范化土地供應(yīng)制度和土地使用市場(chǎng)形成促進(jìn)了土地資源高效優(yōu)化配置。土地拍賣收益實(shí)現(xiàn)了從土地開發(fā)到土地出讓的良性循環(huán)，從根本上解決了城市建設(shè)資金不足的難題。