我國(guó)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)對(duì)策

王亦寧，鐘玉秀

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

農(nóng)村水利

我國(guó)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)對(duì)策

王亦寧，鐘玉秀

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

通過(guò)對(duì)典型地區(qū)的調(diào)查，指出我國(guó)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)存在供水規(guī)模偏小、法律法規(guī)支撐不足、資金投入不夠、日常管護(hù)不到位、基層管理體系不健全、農(nóng)民參與不足等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出要根據(jù)我國(guó)農(nóng)村飲用水工程建設(shè)和運(yùn)行實(shí)際需要，加強(qiáng)水源規(guī)劃布局調(diào)整和優(yōu)化整合，同時(shí)要在法規(guī)制度建設(shè)、投入機(jī)制、監(jiān)管體系等方面強(qiáng)化水源保護(hù)針對(duì)性措施，并探索農(nóng)民參與式水源長(zhǎng)效保護(hù)模式。

農(nóng)村飲用水水源；農(nóng)村飲水安全；水源保護(hù)

一、我國(guó)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)基本情況

我國(guó)在 《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》中提出了農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的技術(shù)措施、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?！度珖?guó)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》對(duì)受益人口1 000人以上的集中式供水工程依法劃定水源保護(hù)區(qū)做出了明確的要求。各地水利、環(huán)保、林業(yè)等部門通過(guò)河道整治、小流域綜合治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、水土保持等項(xiàng)目開展了一些農(nóng)村水源保護(hù)工作，但整體上看工作仍比較滯后。

農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理對(duì)策研究課題組對(duì)北京、江蘇、安徽、廣西、重慶、湖北、云南、山西、寧夏等 9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）典型市縣開展了一次專項(xiàng)調(diào)查，共調(diào)查農(nóng)村飲用水水源地685處，其中供水在1 000人以上的水源地 523處，1 000人以下的水源地162處，分別占76.35%和23.65%；地表水水源地474處，地下水水源地211處，分別占69.20%和30.80%。

1.水源保護(hù)區(qū)（保護(hù)范圍）劃定

情況

在調(diào)查的523處供水人口在1 000人以上的水源地中，設(shè)置水源保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍的水源地占51.43%。

2.水源日常管理情況

從調(diào)研地區(qū)實(shí)際情況看，農(nóng)村飲用水水源日常管理主要是兩類主體負(fù)責(zé)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，二是供水工程管理單位。

3.水源管理制度建設(shè)情況

523處供水人口在1 000人以上的水源地中， 有取水許可的占42.83%，有應(yīng)急預(yù)案的占42.83%，有備用水源的占13.58%。從整體情況看，管理制度建設(shè)較為滯后。

4.水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理情況

各地水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)尚未形成制度，監(jiān)測(cè)頻次差異較大，有的每季度監(jiān)測(cè)1次，有的每月或每?jī)稍卤O(jiān)測(cè)1次，有的1年監(jiān)測(cè)1次。

二、農(nóng)村飲用水水源保護(hù)存在的主要問(wèn)題

1.供水規(guī)模偏小影響水源保護(hù)工作開展

由于我國(guó)特殊的國(guó)情和發(fā)展階段，特別是受水源條件、工程狀況、居住分布、人口變化和標(biāo)準(zhǔn)提升等因素影響，農(nóng)村供水仍存在供水規(guī)模偏小、供水保證率不高、凈水設(shè)施不齊備、入戶率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率偏低等問(wèn)題。從農(nóng)村飲水工作發(fā)展歷程看，在最初的飲水解困階段，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、投資標(biāo)準(zhǔn)低，難以發(fā)展集中供水工程。為優(yōu)先解決“吃上水”的問(wèn)題，建設(shè)了很多散而小的工程，水源選址為自發(fā)形成或是歷史沿襲，在一定程度上缺乏對(duì)日后水源保護(hù)的整體規(guī)劃和考慮。

2.保護(hù)法律法規(guī)支撐不足

目前飲用水水源保護(hù)的法律規(guī)定主要散見(jiàn)于水法、水污染防治法、環(huán)境保護(hù)法和一些相關(guān)部門的規(guī)章及規(guī)范性文件中。從這些法律法規(guī)的內(nèi)容看，制度設(shè)計(jì)主要是針對(duì)城鎮(zhèn)飲用水水源保護(hù)，對(duì)農(nóng)村飲用水水源安全保護(hù)只作了一些概括性、原則性的規(guī)定。對(duì)農(nóng)村相對(duì)分散且供水規(guī)模較小的供水工程水源，其保護(hù)工作缺乏系統(tǒng)的和可操作的法律規(guī)定。

3.保護(hù)資金投入不足

當(dāng)前農(nóng)村集中供水工程建設(shè)資金來(lái)源中，中央補(bǔ)助和省級(jí)配套資金主要用于主體工程建設(shè)，市、縣級(jí)配套資金解決取水水源補(bǔ)償費(fèi)、工程建設(shè)征地費(fèi)、輸供水主管占地補(bǔ)償費(fèi)等。對(duì)于農(nóng)村飲用水水源保護(hù)，還沒(méi)有相應(yīng)的資金投入渠道。

地方政府投入積極性不高。一些縣級(jí)政府未將最基本的水質(zhì)監(jiān)測(cè)納入財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算規(guī)劃中，由各相關(guān)部門自行組織、自行負(fù)擔(dān)，有經(jīng)費(fèi)就做一點(diǎn)，沒(méi)有則不開展。典型調(diào)研地區(qū)中，部分縣級(jí)水利部門在工程建設(shè)過(guò)程中列支資金設(shè)立了水源保護(hù)界標(biāo)和警示標(biāo)志，但日常管護(hù)資金卻要由供水運(yùn)行單位自行籌集，沒(méi)有穩(wěn)定保障。

4.日常管護(hù)不到位

許多農(nóng)村飲用水水源沒(méi)有劃分保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍，即使設(shè)立了保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍的，保護(hù)措施也不規(guī)范，僅在取水口周邊一定范圍內(nèi)設(shè)置標(biāo)志牌，沒(méi)有相應(yīng)的圈層防護(hù)措施，不少保護(hù)區(qū)形同虛設(shè)。

相關(guān)行政部門對(duì)農(nóng)村飲用水水源執(zhí)法巡查和監(jiān)督工作沒(méi)有做到制度化、經(jīng)?；?。農(nóng)村供水工程管理單位出于供水安全需要，承擔(dān)了一些水源保護(hù)的任務(wù)，但限于自身權(quán)限和能力，很多工作難以開展，只是進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的巡查。

農(nóng)村飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力薄弱。各地普遍反映水質(zhì)監(jiān)測(cè)人員有限、監(jiān)測(cè)設(shè)備缺乏、監(jiān)測(cè)頻次過(guò)低，有毒有機(jī)物的監(jiān)測(cè)未納入分析項(xiàng)目，自動(dòng)監(jiān)測(cè)、移動(dòng)監(jiān)測(cè)手段缺乏，難以適時(shí)掌握水質(zhì)變化情況。

5.基層水資源保護(hù)和管理體系不健全

當(dāng)前，基層（縣級(jí)及縣級(jí)以下）對(duì)農(nóng)村水源地的保護(hù)和管理非常滯后。一般縣級(jí)水利部門的農(nóng)水科或工程科組織開展水源選址和農(nóng)村水廠建設(shè)，水資源科負(fù)責(zé)水源地保護(hù)等工作。但典型地區(qū)調(diào)研中，都反映縣級(jí)水資源管理機(jī)構(gòu)職能薄弱，主要工作是征收水資源費(fèi)和負(fù)責(zé)取水許可，水資源保護(hù)工作相對(duì)滯后，針對(duì)縣城的集中式飲用水水源地能夠開展一些保護(hù)和治理工作 （更多是與環(huán)保部門聯(lián)合開展），但針對(duì)農(nóng)村飲用水水源地的保護(hù)和治理工作開展很少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)水資源管理和保護(hù)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔(dān)責(zé)任，但實(shí)際上也很少開展工作。

6.農(nóng)村飲用水水源保護(hù)農(nóng)民參與不足

近年隨著農(nóng)村居民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，多數(shù)農(nóng)民也意識(shí)到水源保護(hù)的重要，但對(duì)于各類污染的危害和防治卻缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)，化肥農(nóng)藥使用不當(dāng)，畜禽養(yǎng)殖、生活污水隨意排放，垃圾隨意堆放現(xiàn)象仍普遍存在，有的村民甚至在水源井周邊建造滲水廁所，危害了飲用水水源安全。由于多數(shù)農(nóng)村的生產(chǎn)力水平仍不高,農(nóng)村居民更多關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)環(huán)境保護(hù)參與的意愿和能力均不足。

三、加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)對(duì)策

迫切需要提高重視程度，強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)督力度，切實(shí)發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用和主體責(zé)任。要根據(jù)農(nóng)飲工程建設(shè)和運(yùn)行實(shí)際需要，加強(qiáng)水源規(guī)劃整合和布局調(diào)整，同時(shí)要在法規(guī)制度建設(shè)、工程建設(shè)、投入機(jī)制、監(jiān)管體系等方面強(qiáng)化針對(duì)性措施。

1.優(yōu)化農(nóng)村飲用水水源布局，加快水源調(diào)整和合并力度

根據(jù)農(nóng)飲工程建設(shè)和運(yùn)行實(shí)際需要，優(yōu)化農(nóng)村飲用水水源布局，加快水源調(diào)整和合并力度。一方面要將已經(jīng)不合適的水源摒棄，選用新的優(yōu)質(zhì)水源。另一方面要結(jié)合城鄉(xiāng)供水一體化思路，通過(guò)分區(qū)分片，將小型和分散式水廠進(jìn)行整合兼并，建設(shè)集中式供水工程，特別是突出日供水1 000 t或受益人口1萬(wàn)人以上的規(guī)?；泄┧こ?，從而改變點(diǎn)多面廣的局面，降低水源保護(hù)的工作難度，提高水源保護(hù)工作效率。在此基礎(chǔ)上，按照專業(yè)化管理的要求，逐步落實(shí)水源保護(hù)人員，切實(shí)采取有效措施，抓好水源保護(hù)工作。

建議由水利部指導(dǎo)，省級(jí)水行政主管部門具體組織，以縣為單位盡快開展一輪全面的農(nóng)村飲用水水源安全評(píng)估論證。對(duì)各種可能選用的水源做充分比較，開展包含水量、水質(zhì)及未來(lái)發(fā)展預(yù)測(cè)的全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，考慮自然條件、建設(shè)條件、供水范圍、人口規(guī)模、水源水質(zhì)問(wèn)題類型等因素，加快開展水源地優(yōu)化調(diào)整和合并工作。同時(shí)，合理開發(fā)必要的備用飲用水水源，改變單一水源供水現(xiàn)狀。

2.出臺(tái)《飲用水水源地保護(hù)辦法》

農(nóng)村飲用水水源保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從整體上規(guī)劃水資源利用，也需要對(duì)污水、垃圾、面源污染等統(tǒng)籌治理，對(duì)農(nóng)村水環(huán)境全面整治。環(huán)保部門和水利部門要加大污染防治監(jiān)督管理工作力度，大力推進(jìn)村鎮(zhèn)污水處理廠或污水處理設(shè)施建設(shè)并保證正常運(yùn)行。另外，要大力推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，山丘區(qū)農(nóng)村進(jìn)一步深化小流域綜合治理，平原區(qū)農(nóng)村強(qiáng)化河道整治和養(yǎng)護(hù)。

建議水利部、環(huán)保部聯(lián)合制定《飲用水水源地保護(hù)辦法》，整合有關(guān)制度，統(tǒng)籌考慮飲用水水源的水量水質(zhì)保護(hù)，規(guī)范水源保護(hù)區(qū)的劃定和管理，明確水源保護(hù)的工程措施與非工程措施，健全水源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和應(yīng)急處置制度，形成有效的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰制度?？紤]到農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的特點(diǎn)，該辦法應(yīng)當(dāng)專章設(shè)置農(nóng)村飲用水水源保護(hù)制度，明確針對(duì)性措施，規(guī)范農(nóng)村飲用水水源保護(hù)工作。

3.改進(jìn)農(nóng)村飲用水工程資金投入支持方式，多渠道爭(zhēng)取保護(hù)資金

之前建設(shè)的農(nóng)村飲水工程，國(guó)家財(cái)政資金按人補(bǔ)助，但不同自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，投入標(biāo)準(zhǔn)差異性極大。一些地方由于資金不足，在一定程度上限制了水源的選擇空間。應(yīng)改變按人補(bǔ)助的投入方式，采用針對(duì)具體工程，缺什么補(bǔ)什么的原則，即根據(jù)工程建設(shè)和改造的實(shí)際設(shè)計(jì)規(guī)劃進(jìn)行投資。在這一模式下，可將涉及水源地論證評(píng)估等前期工作費(fèi)用納入經(jīng)費(fèi)支持，還可以將供水工程水源改造和建設(shè)的資金納入其中，包括支持水源調(diào)整和合并工作，通過(guò)增加投資更換一些優(yōu)質(zhì)水源，以及支持新建水源工程和開展備用水源建設(shè)。

同時(shí)，建議中央和省級(jí)層面加強(qiáng)必要的引導(dǎo)性資金支持，推動(dòng)市縣級(jí)財(cái)政設(shè)立專門的農(nóng)村供水設(shè)施維護(hù)基金，將水源保護(hù)工作納入支持范圍，對(duì)開展水源監(jiān)測(cè)、監(jiān)控和圍護(hù)設(shè)施建設(shè)等提供補(bǔ)助。此外，要利用好農(nóng)村環(huán)境整治、水土保持、中小河流治理等方面的資金，引導(dǎo)地方投入，開展飲用水水源保護(hù)區(qū)污染源搬遷、污染源治理、生態(tài)修復(fù)等工作，并積極發(fā)掘水源地周邊林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，擴(kuò)展外部效益，吸引社會(huì)資本參與水源保護(hù)。

4.切實(shí)強(qiáng)化水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)

根據(jù)農(nóng)村監(jiān)測(cè)力量和監(jiān)測(cè)手段薄弱的實(shí)際狀況，合理安排監(jiān)測(cè)重點(diǎn)，常規(guī)監(jiān)測(cè)和應(yīng)急監(jiān)測(cè)相結(jié)合，將較為緊張的監(jiān)測(cè)力量用在刀刃上。常規(guī)監(jiān)測(cè)要抓住容易出現(xiàn)問(wèn)題的點(diǎn)，配置更多監(jiān)測(cè)力量，加大監(jiān)測(cè)頻次，實(shí)現(xiàn)定期監(jiān)測(cè)；應(yīng)急監(jiān)測(cè)主要根據(jù)特殊天氣情況、突發(fā)污染事件來(lái)確定，并要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用裢对V和反映。

把好水廠原水水質(zhì)檢測(cè)關(guān)，加快建立完善水廠自檢、縣域巡檢等相結(jié)合的水質(zhì)管理體系。加快建設(shè)和完善縣級(jí)農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測(cè)中心，并將入廠水質(zhì)作為一項(xiàng)重要的檢測(cè)項(xiàng)目。按照國(guó)家發(fā)展改革委、水利部等四部委 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)檢測(cè)能力建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2014〕2259號(hào)），落實(shí)日供水1 000 t或服務(wù)人口1萬(wàn)人以上的供水工程單位水質(zhì)檢測(cè)責(zé)任，配備與供水規(guī)模和水質(zhì)檢驗(yàn)要求相適應(yīng)的檢驗(yàn)人員和儀器設(shè)備。

5.強(qiáng)化基層水資源管理能力建設(shè)，健全縣、鄉(xiāng)級(jí)水源保護(hù)監(jiān)督體系

強(qiáng)化縣級(jí)水利部門對(duì)水資源保護(hù)的監(jiān)管執(zhí)法工作。以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度為抓手，切實(shí)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備等方面能力建設(shè)，保證執(zhí)法頻次和成效，推動(dòng)水資源保護(hù)執(zhí)法工作制度化、常態(tài)化。特別是要切實(shí)加大對(duì)隨意傾倒污染物和排放污水、占用河道水域岸線、非法采砂、生態(tài)資源濫用等方面的執(zhí)法、處罰力度，樹立執(zhí)法主體權(quán)威，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管部門保護(hù)責(zé)任。今后隨著基層水利服務(wù)體系的健全和最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在水資源管理和保護(hù)方面需要承擔(dān)更多責(zé)任。建議下一步中央和省級(jí)水行政主管部門加強(qiáng)調(diào)研和指導(dǎo)力度，引導(dǎo)市縣水行政主管部門逐步開展試點(diǎn)探索工作，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)水資源技術(shù)服務(wù)組織，從監(jiān)測(cè)、巡查、工程治理、應(yīng)急管理等方面加快健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理和保護(hù)工作體系，切實(shí)提高基層水資源管理隊(duì)伍能力。

6.切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民主體作用，探索農(nóng)民參與水源長(zhǎng)效管護(hù)模式

農(nóng)村飲用水水源保護(hù)與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)。要進(jìn)一步發(fā)揮好村委會(huì)、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村其他相關(guān)自治組織的作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與農(nóng)村水源保護(hù)。地方政府在開展農(nóng)村水源保護(hù)工作中，要主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，實(shí)施計(jì)劃要向群眾征求意見(jiàn),籌資籌勞由群眾決定,資金使用和用工情況請(qǐng)群眾審定,工程竣工驗(yàn)收請(qǐng)群眾參與。要在考察當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約基礎(chǔ)上制訂農(nóng)村社區(qū)飲用水水源管理制度,使保護(hù)制度更結(jié)合實(shí)際、更具體、更可行。

要因地制宜探索農(nóng)村水源長(zhǎng)效管護(hù)模式。比如，可由市、縣補(bǔ)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體適當(dāng)出資,組建專門隊(duì)伍負(fù)責(zé)一些專業(yè)化要求較高的養(yǎng)護(hù)任務(wù)，如污水處理、垃圾清運(yùn)、河道保潔等。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)靈活劃分黨員責(zé)任區(qū)、村民“門前三包”等方式發(fā)揮好農(nóng)民監(jiān)督和參與作用。 ■

[1]水利部發(fā)展研究中心.農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理對(duì)策研究——農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)對(duì)策[R].2015.

[2]李仰斌，等.農(nóng)村飲用水源保護(hù)及污染防控技術(shù)[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2010.

責(zé)任編輯 韋鳳年

Problems and solutions on protection of drinking water sources in rural areas of China

Wang Yining,Zhong Yuxiu

Based on investigations of typical areas,problems with protection of drinking water sources in rural areas of China are examined,such as small scale of water utilities,lacking of rules and regulations,shortage of funds,lacking of proper operation and maintenance,insufficiency of local management system and less participation of farmers.In order to protect water resources,concrete measures are proposed,including making adjustment and optimizing water resources planning and layout,strengthening water legislation,raising funds,improving monitoring system and adopting long-term protection mode with participation of local farmers.

drinking water sources in rural areas;rural drinking water safety;water source protection

S273

B

1000-1123（2017）09-0024-03

2017－01－11

王亦寧，博士，高級(jí)工程師，主要從事水利政策研究。

2016年水利部政策研究項(xiàng)目農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理對(duì)策研究。