建立健全地下水資源產(chǎn)權(quán)制度建議

于麗麗，李云玲，陳 飛，丁躍元，唐世南，劉昀竺，凌敏華

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京；2.鄭州大學(xué)，450001，鄭州）

水資源管理

建立健全地下水資源產(chǎn)權(quán)制度建議

于麗麗1，李云玲1，陳 飛1，丁躍元1，唐世南1，劉昀竺1，凌敏華2

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京；2.鄭州大學(xué)，450001，鄭州）

建立健全地下水資源產(chǎn)權(quán)制度，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的產(chǎn)權(quán)制度，是實現(xiàn)地下水合理開發(fā)、高效利用、有效保護與可持續(xù)利用的前提。在分析我國地下水資源產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，借鑒國外地下水資源管理和產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的有益做法，研究提出建立健全我國地下水資源產(chǎn)權(quán)制度的建議方案。

地下水資源；管理；產(chǎn)權(quán)制度；國外啟示；建議

我國多年平均地下水資源量（礦化度M≤2g/L）為8 218億m3，約占全國水資源總量的30%。其中，與地表水不重復(fù)計算量為1 024億m3。現(xiàn)狀全國地下水利用總量約1 100億m3，占全國總供水量的19%。全國653個城市中，有400多個以地下水為主要飲用水水源。農(nóng)業(yè)是地下水用水大戶，全國65%的地下水開采用于農(nóng)業(yè)，一些北方省（自治區(qū)）用于農(nóng)業(yè)的地下水開采量占其全省地下水開采總量的70%以上。與地表水相比，地下水受氣候因素變化和人為活動的影響較小，水質(zhì)潔凈、水量穩(wěn)定，供水保證程度高，是重要的抗旱及應(yīng)急供水水源。此外，礦泉水、地?zé)崴彩堑叵滤_發(fā)利用的重要組成。據(jù)國土資源部門估算，我國礦泉水允許開采資源量為8.34億m3/a，地?zé)崴砷_采資源量為68億m3/a。

一、我國地下水資源管理存在的問題及分析

1.存在的問題

長期以來，由于對地下水合理開發(fā)利用認(rèn)識不足，監(jiān)管和保護不到位，導(dǎo)致我國地下水無序開發(fā)嚴(yán)重，問題突出，已嚴(yán)重制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（1）我國地下水超采問題嚴(yán)重

全國有23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）存在地下水超采問題，全國超采區(qū)面積近30萬km2；北方平原區(qū)地下水平均開發(fā)利用程度達85%，其中河北、天津、河南、山西超過100%。地下水超采引發(fā)了地面沉降、地面塌陷及地裂縫、海（咸）水入侵、土地荒漠化、泉水衰減等一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。

（2）我國地下水水質(zhì)問題日漸突出

地下水污染總體上呈現(xiàn)由點狀、條帶狀向面上擴散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延的趨勢。根據(jù)2015年《中國水資源公報》中水利部對2 103眼地下水水井進行監(jiān)測的成果，水質(zhì)優(yōu)良或良好的監(jiān)測井比例僅為20.4%。

2.原因分析

雖然我國地下水資源管理在法規(guī)制度建立、管理體制機制建設(shè)等方面取得了長足進步，但仍存在管理不到位等問題，與實行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求很不適應(yīng)。

（1）地下水資源產(chǎn)權(quán)不清晰

一是所有權(quán)的行使主體在實踐中不明確。我國法律規(guī)定水資源屬于國家所有，其所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，在實際操作中，行使所有權(quán)的有國務(wù)院水行政主管部門、各級地方政府、水行政主管部門，中央和地方事權(quán)劃分還不夠清晰，有時存在地下水資源所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)相含混的問題。

二是使用權(quán)屬不清。全國還未建立覆蓋省市縣三級的地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)體系。用戶取水許可是獲取地下水資源使用權(quán)的主要方式，但目前全國納入取水許可管理的地下水用水量僅占地下水用水總量的38%。家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水，不需要申請取水許可的地下水用水量目前尚不清楚。

（2）地下水資源管理不到位

《中華人民共和國水法》要求國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，包括地表水與地下水。但地下水管理面臨可持續(xù)利用、飲水安全、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護等多方面，涉及水行政主管部門、國土資源行政主管部門、環(huán)境保護行政主管部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門等，各部門都有一定的地下水資源監(jiān)管權(quán)，存在業(yè)務(wù)交叉、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)困難等問題。另外，對農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水的管理不到位。由于農(nóng)用地下水涉及面廣，用水具有一定的隱秘性，管理成本高，加大了農(nóng)用地下水的管理難度。同時，還存在為了保證糧食生產(chǎn)、保護農(nóng)民利益，不僅對灌溉用水長期疏于管理，一些地區(qū)還對打井用于農(nóng)業(yè)灌溉給予資金支持，加劇了農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的混亂狀態(tài)。

（3）地下水資源監(jiān)管手段不完善

一是目前我國地下水用水量計量率低，我國幾乎全部農(nóng)業(yè)用地下水和很多工業(yè)與生活用地下水以分散自備水源方式開采，加大了計量難度；二是沒有形成一套完善的地下水監(jiān)測體系，存在監(jiān)測站網(wǎng)布局不合理、站網(wǎng)密度不夠、監(jiān)測不及時等問題；三是地下水資源監(jiān)督考核機制尚處于試行階段。

（4）地下水資源管理法律法規(guī)體系不健全

水法和水污染防治法在地下水資源管理與保護方面提出了宏觀要求，但國家層面缺乏地下水資源管理的專門性法規(guī)。

二、國外地下水資源產(chǎn)權(quán)制度特點與啟示

1.普遍界定地下水公共資源的性質(zhì)

盡管國外水資源產(chǎn)權(quán)界定包括水權(quán)私有等多種形式，但是在地下水管理法律制度中，卻普遍以明確地下水的公共資源性質(zhì)為前提。很多國家的經(jīng)驗說明，地下水作為公共資源是地下水管理法律制度的關(guān)鍵點，是公平合理和持續(xù)開發(fā)利用地下水并實施有力保護措施的依據(jù)。

美國弗吉尼亞州1992年的 《地下水法案》是對1973年地下水法案的修正，表明其立法目的之一是承認(rèn)并宣布本州境內(nèi)所有地下水資源的合理控制權(quán)屬于公眾。在水資源私有產(chǎn)權(quán)制度發(fā)達的美國東部實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，深刻表明將地下水作為公共資源管理是具有普遍意義的。

西班牙1879年水法中規(guī)定地下水私有，1985年針對過量使用地下水而頒布的《水法案》改變了這一狀況，地下水由私人所有變?yōu)閲宜小?/p>

以色列水法指出，各類水源均屬以色列的國家財產(chǎn)。其水資源管理包括地下水管理的法律制度體現(xiàn)的是一種毫不含糊的公共資源界定，完全排除水資源私有制度。

南非水法序言提出：“人們認(rèn)識到水是一種屬于全體人民的自然資源，而以往南非種族歧視的法律和制度妨礙了人們公平公正地得到水，也妨礙了水資源的合理開發(fā)和利用；現(xiàn)在人們承認(rèn)應(yīng)由中央政府全面負(fù)責(zé)管理全國的水資源，以及處理一些國際水資源事項”。這是在結(jié)束南非種族隔離制度的背景下，水法改變了原先依附于私有土地的水資源私有，尤其是地下水私有的狀況。

韓國的《地下水管理法案》中，地下水被界定為公共資源，由政府制定綜合計劃和政策，進行統(tǒng)一管理。

2.普遍體現(xiàn)了集中管理、中央與地方協(xié)調(diào)、多部門協(xié)調(diào)的管理體制特點

不同背景下管理體制的集中程度有所分別。

以色列建立了一種最為集中的水資源包括地下水的管理體制。在農(nóng)業(yè)發(fā)展部和環(huán)境部的日常管理之外，為了緩解水資源的供需矛盾，加強管理，在水法中規(guī)定政府任命一個職能部門即水資源委員會，負(fù)責(zé)制定水利政策、分配額度、用水計劃與水資源發(fā)展規(guī)劃等廣泛事務(wù)。農(nóng)業(yè)部長（農(nóng)業(yè)部主管水資源事務(wù)）擔(dān)任水資源委員會的主席，任命的水行政長官為副主席，此外還有社會公眾的代表、政府代表、世界猶太組織等機構(gòu)的代表。

美國一般由州水資源部管理地下水，此外，各州往往建立一個專門管理地下水事務(wù)、權(quán)力集中的委員會。美國弗吉尼亞《地下水法案》中規(guī)定成立專門委員會負(fù)責(zé)管理地下水事務(wù)，并對委員會充分授權(quán)，負(fù)責(zé)調(diào)查和評估地下水資源，以及與地下水有關(guān)的全部事務(wù)。這些授權(quán)使得委員會成為一個可以統(tǒng)籌全州地下水管理并直接采取關(guān)鍵行動的非常強勢的管理機構(gòu)。

南非根據(jù)水法，中央政府、19個新設(shè)的流域管理局和地方用水者社區(qū)作為三級管理者參與水資源包括地下水的管理。其中，國家對水資源開發(fā)利用制定策略、實施監(jiān)控和提供信息（國家地下水信息系統(tǒng)）。地方用水者社區(qū)對含水層回灌補給、地下水水源的保護等擔(dān)負(fù)責(zé)任，但在目前仍然高度集中的管理體制下，其實際作用有待進一步強化。

韓國的《地下水法案》確定了由建設(shè)和交通部長官負(fù)責(zé)地下水管理事務(wù)、在水質(zhì)管理方面與環(huán)境部長官充分協(xié)調(diào)、在其他事務(wù)中與相關(guān)中央機構(gòu)協(xié)調(diào)，并由一級行政區(qū)長官和二級行政區(qū)長官充分參與管理的體制。其強調(diào)分層管理，中央一級部門管理與地方行政區(qū)域管理之間進行分工。地方政府在地下水管理中具有非常具體和廣泛的管理權(quán)限，往往與主管中央機關(guān)具有同等的管理地位。

另外，各國地下水管理體制中越來越強調(diào)基層用水組織的參與。這是因為高度集中的管理體制雖然必要，卻不可能單獨完成對分散開放的地下水資源的有效管理，在社區(qū)層面的組織基礎(chǔ)不可或缺。

三、建立健全地下水資源產(chǎn)權(quán)制度的建議

1.總體思路

地下水資源產(chǎn)權(quán)制度的完善應(yīng)按照“必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”的總體要求，立足于我國社會主義市場經(jīng)濟和水資源社會主義國有制的基本國情，針對當(dāng)前地下水資源產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任不明確、監(jiān)管不到位等問題，借鑒國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)的做法和經(jīng)驗，明確地下水資源產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)等的權(quán)限劃分、歸屬、權(quán)責(zé)和義務(wù)，實現(xiàn)地下水精細(xì)化管理，促進地下水有效保護與可持續(xù)利用。

2.總體框架

（1）強化地下水資源所有權(quán)人的權(quán)益

在現(xiàn)行法律法規(guī)明確“水資源屬于國家所有”的基礎(chǔ)上，進一步明晰具體行使地下水資源所有權(quán)的主體、權(quán)責(zé)，建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的制度體系，嚴(yán)格水資源管理，保護所有權(quán)人的權(quán)益。同時，嚴(yán)格地下水開采總量控制與地下水水位控制雙控管理，倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；合理調(diào)整地下水資源費標(biāo)準(zhǔn)和水價水平，充分反映地下水資源的稀缺性、生態(tài)損害成本和修復(fù)效益，充分體現(xiàn)水資源所有權(quán)人權(quán)益。

（2）完善地下水資源使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)

嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，按照水源屬性和用水戶類型，科學(xué)核定取用水戶的水資源使用權(quán)，進一步完善地下水資源使用權(quán)人的具體權(quán)利和責(zé)任義務(wù)內(nèi)容。深入推進地下水資源使用權(quán)確權(quán)登記和交易試點，加快建立水權(quán)交易平臺，建立健全水權(quán)制度建設(shè)。

（3）進一步完善地下水管理權(quán)設(shè)置

按照一件事由一個部門管理的原則，進一步完善現(xiàn)有水資源統(tǒng)一管理體制，由國務(wù)院水行政主管部門統(tǒng)一行使水資源管理權(quán)。推進完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，合理劃分中央與地方事權(quán)。同時健全涉水部門間的協(xié)作機制，發(fā)展改革、財政、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、監(jiān)察等部門按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，形成合力。要進一步加強部門溝通和協(xié)調(diào)，重點處理好水資源保護與水污染防治的協(xié)調(diào)關(guān)系，處理好涉水事務(wù)一體化管理與城市建設(shè)管理的協(xié)調(diào)關(guān)系，處理好地下水資源管理與礦產(chǎn)資源管理的協(xié)調(diào)關(guān)系。

3.制度設(shè)計

（1）地下水資源確權(quán)登記制度

在全國地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋省地縣三級的地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)。以現(xiàn)行地下水取水許可制度為基礎(chǔ)，以明確地下水取用水戶的使用權(quán)和對應(yīng)的責(zé)任義務(wù)為重點，進一步完善地下水資源確權(quán)登記，分析分行業(yè)用水情況，對地下水用水戶進行地下水使用權(quán)確權(quán)登記。生活用水分配到供水廠（站），工業(yè)用水分配到企業(yè)，生態(tài)環(huán)境用水分配到相應(yīng)管理單位，農(nóng)業(yè)用水分配到農(nóng)業(yè)用水戶。

（2）地下水用途管制制度

在全國主體功能區(qū)劃等國土空間用途管制要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合流域綜合規(guī)劃、全國水資源綜合規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃、地下水利用與保護規(guī)劃的要求，根據(jù)區(qū)域地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀和存在問題以及未來經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的需求，加強對生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生態(tài)環(huán)境等不同行業(yè)使用地下水的管制。地下水資源用途管制的主體是國家，其主要執(zhí)行者是各級政府，客體是人類開發(fā)利用的地下水資源。在管制過程中，不僅要處理好管制機關(guān)（水行政主管部門）與管制對象（水資源使用權(quán)擁有者）之間管理與被管理的關(guān)系，還要處理好公共利益與使用權(quán)擁有者之間、使用權(quán)擁有者之間的利益平衡關(guān)系。其根本目的是保證地下水資源的合理利用以及經(jīng)濟、社會、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)，增大用水的綜合效益。

（3）強化水資源統(tǒng)一調(diào)度

完善正常年度水資源調(diào)度預(yù)案，制定特殊干旱年份的應(yīng)急調(diào)度預(yù)案，實現(xiàn)當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水和其他水源以及外調(diào)水的多水源聯(lián)合調(diào)度。優(yōu)化調(diào)度管理方式，實現(xiàn)水量、水質(zhì)、水生態(tài)的多目標(biāo)聯(lián)合調(diào)度。建立地下水儲備制度，提高應(yīng)對突發(fā)水污染事件及特殊枯水年和連續(xù)干旱年城鄉(xiāng)生活等重要供水目標(biāo)的供水安全，同時“以豐補欠”，保障地下水資源系統(tǒng)良性循環(huán)。

（4）加強監(jiān)管考核與責(zé)任追究

在國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目和國家地下水監(jiān)測工程的基礎(chǔ)上，建立健全地下水監(jiān)管體系。依法規(guī)范機井建設(shè)審批管理，對各類地下水取水工程登記造冊，建立地下水取水工程臺賬。大力推進農(nóng)業(yè)、工業(yè)等取用水計量設(shè)施建設(shè)，大幅度提高計量監(jiān)控覆蓋率。加大對地下水超采治理、地下水資源源頭保護、水質(zhì)污染防治等內(nèi)容的考核力度，將有關(guān)考核結(jié)果納入干部考核機制。探索編制地下水資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行地下水資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

（5）推行交易流轉(zhuǎn)

在地下水資源確權(quán)的基礎(chǔ)上，建立地下水資源管理市場機制，充分發(fā)揮市場機制在地下水開發(fā)、利用、保護與管理中的基礎(chǔ)性作用，鼓勵和引導(dǎo)用水戶間開展地下水資源使用權(quán)交易，調(diào)節(jié)水資源短缺矛盾。 ■

責(zé)任編輯 張瑜洪

Suggestion on establishing a property ownership system for groundwater management

Yu Lili,Li Yunling, Chen Fei,Ding Yueyuan,Tang Shinan,Liu Yunzhu,Ling Minhua

The precondition for realization of rational development,highly-effective use and protection of groundwater, and securing health and sustainable utilization of aquifer system is to establish a complete water right system,so as to improve property management with a clear ownership,specified rights and obligations and effective monitoring and supervision.Alternatives are examined in order to create a property ownership management system for groundwater resources in China,taking current situation and existed problems into full consideration.Best practices in the area of groundwater management both home and abroad are also reviewed.

underground water resources;management;property ownership management system;foreign enlightment; suggestion

TV213.6

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1000-1123（2017）09-0006-03

2017-03-02

于麗麗，高級工程師。