當(dāng)前水利吸引社會(huì)資本應(yīng)避免陷入的幾個(gè)誤區(qū)

馬 超，喬根平，厲 娜（.水利部發(fā)展研究中心，00038，北京；.青島市科學(xué)技術(shù)信息研究所，6607，青島）

當(dāng)前水利吸引社會(huì)資本應(yīng)避免陷入的幾個(gè)誤區(qū)

馬 超1，喬根平1，厲 娜2
（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.青島市科學(xué)技術(shù)信息研究所，266071，青島）

水利工程長(zhǎng)期以政府為主組織設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，在吸引社會(huì)資本參與方面缺乏成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，加之有關(guān)方面對(duì)PPP的概念和內(nèi)涵缺乏正確的認(rèn)識(shí)和理解，實(shí)踐過(guò)程中容易陷入幾個(gè)誤區(qū)，導(dǎo)致一些水利PPP項(xiàng)目難以有效落地。結(jié)合部分地區(qū)的實(shí)踐案例，對(duì)水利吸引社會(huì)資本過(guò)程中容易出現(xiàn)的四個(gè)誤區(qū)進(jìn)行了辨析，并重點(diǎn)從轉(zhuǎn)變政府職能、明確優(yōu)惠措施、完善合作機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面，提出了有關(guān)政策建議。

水利；政府和社會(huì)資本合作（PPP）；誤區(qū)

國(guó)家高度重視創(chuàng)新投融資機(jī)制，把水利作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域之一，先后制定出臺(tái)了一系列吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的政策措施。水利部會(huì)同有關(guān)部門(mén)和地方積極創(chuàng)新投融資模式，科學(xué)設(shè)計(jì)社會(huì)資本參與方式，細(xì)化完善政府支持政策，較好激發(fā)了社會(huì)資本參與水利建設(shè)的動(dòng)力與活力。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間全國(guó)水利建設(shè)投資中社會(huì)資本為1 683億元，約占水利總投資的7.8%，相比“十一五”期間提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。但由于水利具有很強(qiáng)的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、財(cái)務(wù)回報(bào)率低，長(zhǎng)期由政府組織實(shí)施，與交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相比，市場(chǎng)開(kāi)放程度總體依然不高。特別是通過(guò)調(diào)查了解和案例分析發(fā)現(xiàn)，由于在吸引社會(huì)資本方面缺乏成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)方面對(duì)PPP的概念、內(nèi)涵還缺乏正確的認(rèn)識(shí)和理解，具體實(shí)踐中容易陷入幾個(gè)誤區(qū)，影響了水利在更大程度上向社會(huì)資本開(kāi)放。本文對(duì)幾個(gè)誤區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)辨析，并提出有關(guān)建議。

一、誤區(qū)：吸引社會(huì)資本主要目的是解決水利建設(shè)資金缺口

1.描述：對(duì)于盈利條件較好、融資能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，一些地方認(rèn)為沒(méi)有必要推行PPP模式

本屆政府以來(lái)，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)展、讓企業(yè)擁有投資自主權(quán)，是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，要求發(fā)揮投資關(guān)鍵作用、以結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下提出的。由于水利的市場(chǎng)化程度低，目前開(kāi)展的政府和社會(huì)資本合作實(shí)踐較少，業(yè)內(nèi)對(duì)于PPP內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和理解還有一些片面和狹窄。有觀點(diǎn)認(rèn)為，開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作的主要甚至唯一目的是解決水利建設(shè)資金缺口問(wèn)題。因此，只有在水利建設(shè)資金特別是地方配套資金存在較大缺口時(shí)，才會(huì)想到引入社會(huì)資本參與，而對(duì)于盈利和融資能力較好的水利項(xiàng)目，許多地方認(rèn)為沒(méi)有必要，或者不愿意將其拿出來(lái)吸引社會(huì)資本參與。據(jù)了解，浙江某引調(diào)水工程在籌集項(xiàng)目建設(shè)資金時(shí)，由于工程本身效益較好、融資能力較強(qiáng)，加之融資環(huán)境較好，其通過(guò)貸款、專(zhuān)項(xiàng)債券的平均融資成本僅為1.5%左右，但如果采取吸引社會(huì)資本的方式，為滿(mǎn)足社會(huì)投資人的回報(bào)需求，融資成本最低也要達(dá)到6%左右，單純從財(cái)務(wù)可行性角度權(quán)衡，地方政府吸引社會(huì)資本參與的意愿不強(qiáng)。一位在黑龍江某水庫(kù)從事項(xiàng)目融資的人員介紹，目前中央和省級(jí)兩級(jí)財(cái)政已經(jīng)落實(shí)了該水庫(kù)項(xiàng)目總投資的70%以上，對(duì)于剩余資金缺口，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為采取PPP模式引入社會(huì)資本規(guī)模不大、必要性不強(qiáng)，更愿意采用政府自籌、銀行貸款等傳統(tǒng)方式，造成了“好的項(xiàng)目進(jìn)不來(lái)，差的項(xiàng)目沒(méi)人來(lái)”的困境。

2.辨析：政府與社會(huì)資本合作的根本目的是通過(guò)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)營(yíng)效率

從概念產(chǎn)生的背景來(lái)看，PPP最早由英國(guó)政府于20世紀(jì)80年代提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)?？梢?jiàn)，PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式的關(guān)鍵區(qū)別，在于社會(huì)資本是否有機(jī)會(huì)參與傳統(tǒng)由政府投資的項(xiàng)目（如發(fā)電、供水、土地開(kāi)發(fā)等），并分享決策權(quán)與收益權(quán)。因此PPP不僅是一種融資模式的創(chuàng)新，還體現(xiàn)在建設(shè)管理模式的創(chuàng)新，無(wú)論從其內(nèi)涵本身還是許多市場(chǎng)化程度較高的行業(yè)實(shí)踐來(lái)看，吸引社會(huì)資本除了解決資金問(wèn)題，更重要的目的和作用是通過(guò)引入市場(chǎng)主體，更好地發(fā)揮公私部門(mén)的各自?xún)?yōu)勢(shì)，提高工程建設(shè)管理水平和運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和激勵(lì)相容。

3.建議：加快轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)揮社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)營(yíng)造良好環(huán)境

政府和社會(huì)資本合作，“主動(dòng)權(quán)”更多在于政府。建議各級(jí)水利部門(mén)要樹(shù)立對(duì)PPP的正確認(rèn)識(shí)和理解，加大宣傳引導(dǎo)和政策扶持力度，為社會(huì)資本參與創(chuàng)造良好條件。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步通過(guò)深化行政審批制度改革、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式等，增強(qiáng)政府市場(chǎng)意識(shí)，提高創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本的主動(dòng)性。二是加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，及時(shí)宣傳報(bào)道吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的方針政策、方案和措施，宣傳社會(huì)資本在水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面的積極作用，讓社會(huì)資本了解參與方式、運(yùn)營(yíng)方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。三是加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，及時(shí)推介、扶持、培育一批水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP案例，做好跟蹤分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣，讓有關(guān)方面特別是地方政府充分認(rèn)識(shí)到，社會(huì)資本進(jìn)入不僅可以成為解決資金缺口的有效途徑，而且在分擔(dān)政府投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率方面同樣具有重要作用。

二、誤區(qū)：只有盈利條件好的水利建設(shè)項(xiàng)目才能吸引社會(huì)資本

1.描述：對(duì)于財(cái)務(wù)收益較差、引入社會(huì)資本難度較大的水利項(xiàng)目，一些地方推行PPP模式的有效辦法不多

據(jù)了解，許多以防洪、生態(tài)、灌溉為主的水利工程，沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)收益，而對(duì)于收益狀況相對(duì)較好的引調(diào)水工程、水源工程而言，一般財(cái)務(wù)收益率也不高于4%，與投資城市供水、發(fā)電等其他產(chǎn)業(yè)的平均投資回報(bào)水平8%相比差距較大，單純自身收益很難吸引社會(huì)資本進(jìn)入。從目前各地向社會(huì)資本推介的項(xiàng)目類(lèi)型看，多數(shù)為具有一定供水或發(fā)電效益的水利工程，其中能夠有效落地的則更多是“優(yōu)中選優(yōu)”，例如江西峽江水利樞紐、安徽白蓮崖水庫(kù)等，將水利工程中效益較好的電站部分單獨(dú)剝離出來(lái)吸引社會(huì)資本。而對(duì)于盈利性較差的灌區(qū)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、河道綜合整治等項(xiàng)目，主管部門(mén)認(rèn)為單純依靠項(xiàng)目自身收益難以吸引社會(huì)資本，在推行PPP模式時(shí)普遍存在畏難情緒，創(chuàng)造條件推動(dòng)項(xiàng)目落地的辦法不多，主要寄希望于中央給予加大補(bǔ)助資金支持等優(yōu)惠政策。比如，重慶觀景口水庫(kù)先后2次進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)都以失敗告終，主要原因就是該工程承擔(dān)的公益性功能較多，社會(huì)資本投資收益難保障，導(dǎo)致社會(huì)投資人積極性不高。四川大橋水庫(kù)二期工程的經(jīng)營(yíng)收入主要包括農(nóng)業(yè)供水和城鎮(zhèn)生活供水等，由于公益性部分較多，經(jīng)測(cè)算，工程建成后預(yù)期財(cái)務(wù)收益相對(duì)較低，當(dāng)?shù)卣块T(mén)在吸引社會(huì)資本方面感覺(jué)有些 “束手無(wú)策”，至今尚未制定提出切實(shí)可行的PPP實(shí)施方案。

2.辨析：PPP項(xiàng)目收益不一定來(lái)源于自身收益，不僅可以由使用者付費(fèi)（如用水戶(hù)繳納水費(fèi)），也可以由政府付費(fèi)（如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）

有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的實(shí)踐表明，PPP的應(yīng)用范圍并非局限于盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，通過(guò)合理的合作模式、有效的支持政策等，公益性強(qiáng)的項(xiàng)目同樣可以引入社會(huì)資本，相關(guān)做法在水利領(lǐng)域也開(kāi)始初顯成效。近年，隨著探索實(shí)踐的不斷深入，加之有效的政策支持，水利PPP實(shí)施范圍進(jìn)一步拓寬，方式也逐漸靈活多樣，不僅盈利能力較高的水源工程、調(diào)水工程能夠吸引社會(huì)資本，農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全等公益性強(qiáng)、盈利能力弱的水利項(xiàng)目，也開(kāi)始逐漸成為社會(huì)資本參與的重要領(lǐng)域。如云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)通過(guò)初始水權(quán)分配、建立健全水價(jià)形成機(jī)制、建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，明確了社會(huì)資本回報(bào)方式，穩(wěn)定了回報(bào)預(yù)期，引入社會(huì)資本500萬(wàn)元，成為國(guó)內(nèi)通過(guò)招商方式引入社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的成功案例。在農(nóng)村飲水安全工程中，2014年全國(guó)各地通過(guò)各種鼓勵(lì)和支持措施共籌集社會(huì)資金17.3億元用于工程建設(shè)，占當(dāng)年全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)總投資的5%，緩解了地方配套資金落實(shí)難、缺口大的問(wèn)題。重慶等一些地方在城市水環(huán)境整治中，通過(guò)允許分享周邊土地增值等方式，引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體參與項(xiàng)目建設(shè)，既解決了公益性項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口問(wèn)題，又滿(mǎn)足了社會(huì)資本的投資回報(bào)要求，實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本合作的“雙贏”。

3.建議：明確優(yōu)惠的渠道和扶持政策，提高社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體的收益預(yù)期

借鑒部分地區(qū)的成功做法和典型經(jīng)驗(yàn)，可采用如下方式解決項(xiàng)目自身盈利能力不足、吸引社會(huì)資本困難的問(wèn)題。一是項(xiàng)目“打捆”。比如，重慶觀景口水庫(kù)考慮到僅依靠原水經(jīng)營(yíng)引資效果不明顯，擬通過(guò)與中標(biāo)社會(huì)投資人簽訂供水協(xié)議，將配套的觀景口水廠(chǎng)一并納入PPP合作范圍，相應(yīng)配置水廠(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)原水和制水“一體化”實(shí)現(xiàn)較好經(jīng)營(yíng)指標(biāo)。經(jīng)了解，黑龍江奮斗水庫(kù)、安徽江巷水庫(kù)也初步考慮把水廠(chǎng)和部分供水管網(wǎng)等項(xiàng)目進(jìn)行 “打捆”，以吸引社會(huì)投資，提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)收益預(yù)期。二是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。如浙江麗水、江蘇鎮(zhèn)江等地在水環(huán)境整治中，考慮項(xiàng)目自身沒(méi)有盈利能力，確定以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式吸引社會(huì)資本，即通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，社會(huì)資本投資成本和收益在項(xiàng)目建成后由政府每年按照一定額度支付。三是配套優(yōu)惠扶持政策。如湖南莽山水庫(kù)采取投資補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼等措施，保障社會(huì)投資人獲得合理回報(bào)，在投資方面，明確項(xiàng)目法人投入4.2億元，由于政策等因素變化增加的投入由政府籌措；在收益方面，當(dāng)農(nóng)業(yè)灌溉水量低于設(shè)計(jì)規(guī)模的80%或城鎮(zhèn)生活供水量低于設(shè)計(jì)規(guī)模的90%時(shí)，承諾向項(xiàng)目公司補(bǔ)貼水費(fèi)收入，確保灌溉水費(fèi)和城鎮(zhèn)生活供水年收入分別不低于500萬(wàn)元。

三、誤區(qū)：水利吸引社會(huì)資本必須保障投資者獲得穩(wěn)定收益

1.描述：許多社會(huì)投資方不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，要求政府部門(mén)承諾給予“收益保底”

社會(huì)投資者普遍反映，有的水利工程盡管具有一定供水發(fā)電收益，自己也有興趣參與，但考慮水利工程涉及水文地質(zhì)勘查、征地移民搬遷、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、供水發(fā)電定價(jià)及收費(fèi)等眾多事項(xiàng)，以及未來(lái)項(xiàng)目投產(chǎn)后供水達(dá)產(chǎn)率、水費(fèi)收取率等都有很大不確定性，沒(méi)有明確的收益預(yù)期，因此在投資決策時(shí)往往將政府給予最低收益或保證作為前提條件。比如，安徽江巷水庫(kù)在招商引資過(guò)程中，一位社會(huì)投資人提出，由于工程建設(shè)周期長(zhǎng)、不可預(yù)測(cè)因素多，建議采用BT模式，由社會(huì)資本出資建設(shè)，在項(xiàng)目建成后由政府根據(jù)約定的回報(bào)率分年度支付償還，使投資回報(bào)有保障，避免項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)經(jīng)營(yíng)期投資回報(bào)的不確定性。對(duì)社會(huì)投資人而言，考慮自身利益最大化，要求參與工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)必須獲得合理穩(wěn)定的收益；對(duì)政府部門(mén)而言，考慮已經(jīng)將工程經(jīng)營(yíng)性收益“讓渡”給社會(huì)資本，不愿意再額外進(jìn)行無(wú)條件的“兜底”。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，往往是政府部門(mén)妥協(xié)，有的因此背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使PPP效果適得其反。

2.辨析：PPP是一種合作伙伴關(guān)系，既強(qiáng)調(diào)收益共享，也強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中風(fēng)險(xiǎn)和收益總是相伴而生，PPP的關(guān)鍵目標(biāo)也在于實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。以代表性的BOT（建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng)）模式為例，政府根據(jù)測(cè)算的項(xiàng)目總投資和財(cái)務(wù)收益率賦予社會(huì)投資人一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于項(xiàng)目運(yùn)行情況、特許經(jīng)營(yíng)狀況均存在不確定性，社會(huì)投資人在獲得特許經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)，也必然應(yīng)該承擔(dān)一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)水利PPP而言，與以政府為主實(shí)施的傳統(tǒng)建管模式相比，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式將工程經(jīng)營(yíng)收益承諾給社會(huì)投資人的同時(shí)，也將部分工程經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o社會(huì)投資人，這一做法有助于促進(jìn)投資人改善技術(shù)和管理水平，提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。但如果社會(huì)投資人只關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)收益甚至超額回報(bào)，而不愿意承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，要求政府部門(mén)給予收益上的最低保障，將導(dǎo)致雙方的合作失去平衡，此時(shí)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益多數(shù)由社會(huì)投資人獲得，而經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)則幾乎全部“轉(zhuǎn)嫁”給政府，不僅不利于提高投資者改善經(jīng)營(yíng)管理的積極性，也可能因此加重政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3.建議：完善PPP項(xiàng)目論證和競(jìng)爭(zhēng)合作機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”

最佳的PPP合作模式在于尋找各方利益的平衡點(diǎn)，建議要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：一是在項(xiàng)目選擇時(shí)，要認(rèn)真開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力分析，將適合開(kāi)展PPP的項(xiàng)目遴選出來(lái)。要委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估論證，對(duì)擬采用PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，重點(diǎn)判斷與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式相比，采用PPP模式能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高效率，對(duì)于部分由政府付費(fèi)或需政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，要判斷財(cái)力能否承受。二是在項(xiàng)目推介時(shí)，政府和社會(huì)資本雙方要對(duì)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架以及相關(guān)配套政策等進(jìn)行充分溝通協(xié)商，特別是在簽訂合作協(xié)議時(shí)，要對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)和交易條件邊界進(jìn)行認(rèn)真研究，如投資分?jǐn)偡绞健⒇?cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制等，還要建立完善選擇社會(huì)投資者的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，確保雙方分配的收益和分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)均控制在合理區(qū)間。三是在項(xiàng)目操作實(shí)施時(shí)，要建立健全相關(guān)制度規(guī)范，編制出臺(tái)操作指南，從制度層面對(duì)政府和社會(huì)資本雙方的行為進(jìn)行規(guī)范和約束，明確哪些事情可以做、由誰(shuí)做、怎么做，確保公共服務(wù) “優(yōu)化而不退化”，社會(huì)資本“盈利而不暴利”，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”。

四、誤區(qū)：向社會(huì)資本“敞開(kāi)大門(mén)”等同于“一放到底”

1.描述：有的地方認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)基本交由市場(chǎng)實(shí)施，政府不能干預(yù)太多

水利工程長(zhǎng)期由政府直接組織建設(shè)實(shí)施，由于政府既是投資主體，又是建設(shè)和管理主體，容易產(chǎn)生政事不分、政企不分和違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率低下。社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，有助于打破傳統(tǒng)水利建設(shè)模式中的行政性壟斷，促進(jìn)水利建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)的科學(xué)化、規(guī)范化，提升水利工程建設(shè)管理效率和服務(wù)水平。為此有的社會(huì)投資人認(rèn)為，政府賦予社會(huì)資本一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能干預(yù)社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的建設(shè)管理行為。此外，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》明確指出，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不能作為PPP的主體。有的地方對(duì)此理解為賦予社會(huì)投資主體充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府主體只是起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管的職責(zé)，因此在具體建設(shè)和管理活動(dòng)中應(yīng)該盡量 “少插手”甚至“不插手”。

2.辨析：PPP模式并不排斥政府資本參與，而且對(duì)監(jiān)督管理提出了更高要求

一方面，政府資本參與PPP項(xiàng)目有助于穩(wěn)定收益。既能充分參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、論證，從而了解項(xiàng)目的盈利能力，避免在社會(huì)資本獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的情況下因信息不對(duì)稱(chēng)而使項(xiàng)目形成暴利或者虧損，特別是對(duì)于盈利能力較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，政府參股還能從中取得穩(wěn)定的分紅收入。另一方面，政府資本參與PPP項(xiàng)目有助于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。水利工程往往既有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能，也有防洪、灌溉、生態(tài)用水等公益性功能。由于社會(huì)資本特別是民間資本具有一定的分散性、逐利性，在工程建設(shè)和運(yùn)行管理中，為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，或?qū)a(chǎn)生與防洪安全、供水安全等公益性目標(biāo)的背離，對(duì)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)一定影響。比如對(duì)于具有多種供水用途的工程而言，社會(huì)資本為追求經(jīng)濟(jì)利益，可能更加傾向于城鎮(zhèn)生活、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性供水，而忽視了農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)等公益性用水需求，給水資源用途管制增加了難度。為此，政府必須加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)管，以提高社會(huì)資本參與水平和效率，保障社會(huì)資本合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。

3.建議：政府應(yīng)履行好公共管理職能，通過(guò)多種途徑加強(qiáng)水利PPP項(xiàng)目監(jiān)管

政府和社會(huì)資本合作雙方都應(yīng)明確，“敞開(kāi)大門(mén)”不等于 “撒手不管”，政府要通過(guò)多種方式加強(qiáng)對(duì)水利PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，主要包括以下幾個(gè)方面：一是直接參與PPP項(xiàng)目實(shí)施。如由政府出資人代表與社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體以一定持股比例聯(lián)合組成項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于公益性較強(qiáng)、與公共安全和公眾利益密切相關(guān)的水利工程，可由政府出資人代表控股。二是加強(qiáng)監(jiān)督管理。水行政主管部門(mén)應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，健全市場(chǎng)信用體系，強(qiáng)化責(zé)任追究，確保工程質(zhì)量、安全和公益性效益發(fā)揮。此外，可由政府成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或親自選定工作人員履行監(jiān)事職責(zé)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，或由政府和社會(huì)資本雙方共同設(shè)立運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，列席項(xiàng)目公司董事會(huì)和股東大會(huì)，對(duì)合同履行情況進(jìn)行監(jiān)管，并協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題。三是完善退出機(jī)制。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)建立健全社會(huì)資本退出機(jī)制，在嚴(yán)格清產(chǎn)核資、落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運(yùn)行后續(xù)方案的情況下，應(yīng)允許社會(huì)資本退出，妥善做好項(xiàng)目移交接管，確保水利工程的順利實(shí)施和安全運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害。

總體而言，水利領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作仍處于實(shí)踐探索階段，既要采取合理的融資模式、穩(wěn)定的扶持政策，確保社會(huì)資本“進(jìn)得來(lái)、留得住”，也要通過(guò)規(guī)范的、有效的監(jiān)督管理，促進(jìn)水利項(xiàng)目“建得好、長(zhǎng)受益”。當(dāng)然，也要注意雙方合作的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性和實(shí)質(zhì)性效果，避免為了PPP而PPP，防止將水利PPP變成一種新的政府“債務(wù)”平臺(tái)。

[1]國(guó)務(wù)院.關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/ OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/ 2014-11/26/content_9260.htm.

[2]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].http: //www.sdpc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_ 651014.html.

[3]國(guó)家發(fā)展改革委，財(cái)政部，水利部.關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)[EB/OL]. [2015-03-19].http://www.gov.cn/xinwen/ 2015-03/19/content_2836367.htm.

[4]張旺.關(guān)于水利投融資機(jī)制的探索和創(chuàng)新[J].中國(guó)水利，2010（14）.

[5]劉汗，喬根平，徐波.吸引社會(huì)資本參與準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目投資——來(lái)自已有的經(jīng)驗(yàn)和啟示[J].水利發(fā)展研究，2013（4）.

[6]馬超，劉小勇.項(xiàng)目法人招標(biāo)典型案例分析及啟示[J].中國(guó)水利，2015（22）.

[7]畢小剛，郭暉，范景銘.社會(huì)資本參與重大水利項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式探索[J].水利經(jīng)濟(jì)，2016（1）.

[8]馬毅鵬.地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑：透視水利行業(yè)[J].改革，2015（3）.

責(zé)任編輯 楊 軼

Several misunderstandings need to be avoided with participation of private investment in water project construction

//Ma Chao,Qiao Genping,Li Na

In China,the design,construction and operation of water projects have long been organized by government agencies.Little experience has been accumulated regarding attracting private investment in water project construction. There is a little knowledge on the concept and connotative meaning of Public-Private-Partnership(PPP)that has resulted in misunderstanding and difficulty of putting water-related PPP projects into operation.These misunderstandings have been easily appeared with involvement of private investment.Therefore it is suggested to transform government functions, issue preferential policies,perfect cooperative mechanism and reinforce supervision and management.

water resources;Public-Private-Partnership(PPP);misunderstanding

F830.59+TV

B

1000-1123（2017）03-0044-04

2016-05-23

馬超，高級(jí)工程師，主要從事水利政策研究。

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)極端水旱災(zāi)害的虛擬水期權(quán)契約設(shè)計(jì)研究”（41301630）。