甘肅省山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行管理淺析

李德國，姜付仁（.甘肅省抗旱防汛指揮部辦公室，730000，蘭州；.中國水利水電科學(xué)研究院，00038，北京）

甘肅省山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行管理淺析

李德國1，姜付仁2
（1.甘肅省抗旱防汛指揮部辦公室，730000，蘭州；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

甘肅省山洪災(zāi)害防治非工程措施建成對全省的防洪減災(zāi)發(fā)揮了重要作用。通過多年建設(shè)，全省建立了山洪災(zāi)害防御運(yùn)行機(jī)制和管理體制，建立健全了規(guī)章制度，建立了臺賬，多措并舉提高設(shè)施設(shè)備運(yùn)行良好率，初步建成專群結(jié)合的非工程綜合防御體系。同時也存在運(yùn)行管理機(jī)制不完善、運(yùn)行管理費(fèi)用難以足額到位、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等問題。提出了確保山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)良好穩(wěn)定運(yùn)行的建議。

山洪災(zāi)害防治；非工程措施；運(yùn)行管理；甘肅

甘肅省地處黃土高原、內(nèi)蒙古高原和青藏高原三大高原交會地帶，地形復(fù)雜多樣，以山地和高原為主，是我國山洪災(zāi)害受災(zāi)最重、發(fā)生最為頻繁的省份之一。防治山洪災(zāi)害，減輕山洪災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，一直是國家和甘肅省各級政府的工作重點。根據(jù)國家防總和甘肅省政府的部署，截至2015年年底，83個縣（市、區(qū)）基本建成覆蓋全省山區(qū)的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)及群測群防體系，監(jiān)測及時，預(yù)警到位，山區(qū)群眾防災(zāi)避險意識明顯增強(qiáng)，在山區(qū)防汛及山洪災(zāi)害防治工作中成效顯著。甘肅省山洪災(zāi)害防治非工程措施體系的建成，使山洪災(zāi)害防御由被動變?yōu)橹鲃樱篮闇p災(zāi)水平上了一個新臺階。山洪災(zāi)害防治非工程措施監(jiān)測預(yù)警平臺成了保護(hù)全省山區(qū)群眾生命財產(chǎn)的 “千里眼”，其社會經(jīng)濟(jì)效益十分顯著。

一、甘肅省山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)情況

1.建立了運(yùn)行順暢的山洪災(zāi)害防御運(yùn)行機(jī)制

甘肅省水利廳高度重視山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)，明確了“嚴(yán)格招標(biāo)程序、嚴(yán)肅評標(biāo)紀(jì)律、加強(qiáng)信息交流、切實優(yōu)中選優(yōu)、加強(qiáng)建設(shè)管理、確保運(yùn)行安全、落實管護(hù)責(zé)任、長久發(fā)揮效益”八項標(biāo)準(zhǔn)，精心組織實施。省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級形成合力，多措并舉，全面推進(jìn)項目建設(shè)。截至2015年年底，甘肅省初步建成83個縣（市、區(qū)）級監(jiān)測預(yù)警平臺，涉及179個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5 929個村1 526萬人，基本覆蓋 2 511個小流域 12.84萬km2山洪災(zāi)害防治區(qū)，初步形成了“縱向到底、橫向到邊、自上而下、自下而上”的省、市、縣、鄉(xiāng)、村、組六級監(jiān)測預(yù)警信息反饋機(jī)制，保障處于山洪災(zāi)害發(fā)生區(qū)域的群眾及時獲取預(yù)警信息。在山洪災(zāi)害預(yù)警防范工作中，實行縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村，充分發(fā)揮群測群防體系作用。

2.建立了責(zé)任明確、分工合理的管理體制

為進(jìn)一步加強(qiáng)山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警工作，甘肅省14個市（州）的83個縣（市、區(qū)）基本建成了分級管理、分級負(fù)責(zé)的管理體制，并明確了各級管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。截至2015年年底，建立了37個專設(shè)機(jī)構(gòu)、46個管理機(jī)構(gòu)，共有運(yùn)行管理人員275人，平均每個縣（市、區(qū)）有運(yùn)行管理人員3人。如天?？h水務(wù)局成立了山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也相應(yīng)成立了山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，各山洪災(zāi)害防治區(qū)內(nèi)村組指定專門監(jiān)測預(yù)警信息員，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級山洪災(zāi)害防御組織機(jī)構(gòu)。天?？h自動雨量站、自動預(yù)警廣播站由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，轄區(qū)水管單位負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對站點運(yùn)行維護(hù)負(fù)總責(zé)；轄區(qū)內(nèi)的站點管護(hù)責(zé)任明確落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部和村組具體管護(hù)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部負(fù)責(zé)監(jiān)督，村組管護(hù)人對站點進(jìn)行日常維護(hù)。簡易雨量站由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對站點運(yùn)行維護(hù)負(fù)總責(zé)，指定村組負(fù)責(zé)人，并將站點運(yùn)行維護(hù)管理責(zé)任落實到各村組預(yù)警信息員，定期查看設(shè)備運(yùn)行情況。

3.建立健全了覆蓋全面的各項規(guī)章制度

為使山洪災(zāi)害防治非工程措施充分發(fā)揮作用，甘肅省、市（州）、縣（市、區(qū)）各級管理機(jī)構(gòu)都建立了操作性強(qiáng)的規(guī)章制度。如臨澤縣編制印發(fā)了 《臨澤縣山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目設(shè)備運(yùn)行管理制度》《臨澤縣防汛預(yù)警預(yù)報工作制度》《臨澤縣自動雨量站、自動水位站、簡易雨量站運(yùn)行管理及維護(hù)規(guī)程》等管理制度，各項制度中進(jìn)一步明確了設(shè)備巡查時間、次數(shù)，設(shè)備日常的運(yùn)行維護(hù)操作方法及規(guī)范要求，為設(shè)備的正常運(yùn)行奠定了堅實的基礎(chǔ)。為做到有計劃、有準(zhǔn)備地防御山洪災(zāi)害，臨澤縣編制完善了1個縣級、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、53個村級山洪災(zāi)害防御預(yù)案。

4.多措并舉提高設(shè)施設(shè)備運(yùn)行良好率

為加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治非工程措施的日常管理，甘肅省及各市（州）、各縣（市、區(qū)）采取建立臺賬、通告社會等多種措施，激發(fā)和強(qiáng)化了干部群眾保護(hù)、管護(hù)設(shè)施設(shè)備的責(zé)任心和使命感，有效提高了設(shè)施設(shè)備良好及正常運(yùn)行率。如康樂縣以縣人民政府通告的形式發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對山洪災(zāi)害非工程措施項目設(shè)備管護(hù)的通告》，明確設(shè)施設(shè)備屬國家財產(chǎn)，由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府負(fù)責(zé)，任何單位和個人不得侵占和破壞。

為全面掌握全省山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行狀況，甘肅省防辦下發(fā)了《關(guān)于開展山洪災(zāi)害防治非工程措施信息統(tǒng)計的函》。從上報情況看，全省共建成山洪災(zāi)害防治非工程措施設(shè)施設(shè)備30 180臺（套），總體運(yùn)行良好。

5.初步建成專群結(jié)合的非工程綜合防御體系

甘肅省各級政府和防汛部門高度重視山洪災(zāi)害防御工作，不斷創(chuàng)新建設(shè)管理模式、探索新的防御方式和方法，基本實現(xiàn)了監(jiān)測到位、預(yù)警及時、反應(yīng)迅速、轉(zhuǎn)移快捷、避險有效，全面提高了山洪災(zāi)害綜合防御能力。

（1）高標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)山洪災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

在山洪災(zāi)害防治區(qū)，新建了自動雨量站4 349個、自動水位站242個、圖像視頻站421個、縣級監(jiān)測預(yù)警平臺83個，完善了山洪災(zāi)害防治非工程措施設(shè)施設(shè)備，有效增加了山洪災(zāi)害防治區(qū)站網(wǎng)密度，基本解決了甘肅省山洪災(zāi)害防御缺乏監(jiān)測手段和設(shè)施的突出問題。

（2）統(tǒng)一建設(shè)市、縣級監(jiān)測預(yù)警平臺

同步統(tǒng)一建設(shè)了14個市（州）和83個縣（市、區(qū)）的兩級山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺，在完善省、市、縣（區(qū)）各級信息管理和共享系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了雨水情等基礎(chǔ)信息及時入庫、匯集，共享水文監(jiān)測站點和部分氣象監(jiān)測站點信息，實現(xiàn)了自動監(jiān)測、實時監(jiān)視、動態(tài)分析、統(tǒng)計查詢、在線預(yù)警等功能，有效提高了縣級防汛部門對暴雨山洪的監(jiān)測預(yù)警水平。

（3）持續(xù)化建設(shè)群測群防體系

通過多年山洪災(zāi)害縣級非工程措施項目建設(shè)，已安裝簡易手搖報警器5 532個、銅鑼5 918面、簡易雨量站12 067個、簡易水位報警器1 775個、無線預(yù)警廣播11 326個，結(jié)合傳統(tǒng)的電話、傳真等措施和方法，初步形成了快捷、準(zhǔn)確的監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)。積極開展編制或修訂完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）山洪災(zāi)害防御預(yù)案1 079件和5 929件，落實了縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、戶五級山洪災(zāi)害防御責(zé)任。

二、存在的主要問題和不足

1.運(yùn)行管理機(jī)制有待完善

山洪災(zāi)害防治非工程措施項目數(shù)量多、分布廣、技術(shù)含量高，操作、檢修和維護(hù)需要專業(yè)知識較強(qiáng)的人員，不但要能夠判斷硬件設(shè)備的故障，還需要懂得網(wǎng)絡(luò)通信和軟件知識，因此需要配備專業(yè)運(yùn)行管理維護(hù)人員。受行政和事業(yè)編制的制約，部分縣（市、區(qū)）防辦存在人員少、技術(shù)力量薄弱、機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位、人員隊伍不穩(wěn)定等突出問題，不僅影響日常工作的正常開展，也影響工作人員的積極性和主動性，難以保證項目的正常運(yùn)行和滿足日常操作、檢修、維護(hù)的需要。

2.運(yùn)行管理費(fèi)用難以足額到位

甘肅省水利廳和財政廳制定了各級山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用測算標(biāo)準(zhǔn)，但因各地財政困難、稅收狀況不同，運(yùn)行管理費(fèi)用落實情況參差不齊，很難足額到位。部分縣（市、區(qū)）還未將運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)列入本級年度財政預(yù)算，難以保障系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)管理的實際需要。

3.運(yùn)行管理難度大

甘肅不少地區(qū)山大溝深，監(jiān)測預(yù)警設(shè)施分布零散，點多面廣，設(shè)備運(yùn)行管理維護(hù)難度大。在設(shè)施設(shè)備出現(xiàn)故障和每年汛前汛后對各類站點進(jìn)行全面檢修維護(hù)時，由于缺乏必要的交通工具，使應(yīng)急除險和檢修維護(hù)工作十分困難，造成監(jiān)測、預(yù)警和信息共享系統(tǒng)保障率大打折扣，存在監(jiān)測預(yù)警信息系統(tǒng)不能穩(wěn)定良好運(yùn)行的潛在隱患。

4.專業(yè)技術(shù)人員缺乏造成站點檢修維護(hù)困難

山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)信息管理和共享系統(tǒng)技術(shù)含量高，監(jiān)測設(shè)施設(shè)備對精度、系統(tǒng)維護(hù)技術(shù)的要求都很高，需要專業(yè)技術(shù)人員精心維護(hù)才能正常穩(wěn)定運(yùn)行。隨著監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)完成并投入運(yùn)行，市級和縣級平臺的日常運(yùn)行和維護(hù)管理至少需要2～3名專職技術(shù)維護(hù)人員，分布零散的監(jiān)測站點也更需要相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)人員進(jìn)行定期維護(hù)和檢測。但目前市縣防辦水利信息化專業(yè)人才短缺，系統(tǒng)運(yùn)行及后期維護(hù)升級存在困難，一定程度上影響了工作的有序開展。

5.自動監(jiān)測站點存在誤報漏報現(xiàn)象

自動監(jiān)測站點設(shè)備是高靈敏度的電子產(chǎn)品，其功能元件易受溫度、雜物、風(fēng)力、供電、環(huán)境、不當(dāng)操作等因素影響發(fā)生誤報漏報現(xiàn)象。甘肅省河西部分縣市所配規(guī)格為0.1 mm的雨量報警器靈敏度高，因風(fēng)力吹動或沙土堵塞容易出現(xiàn)誤報漏報。南部地區(qū)部分縣區(qū)地形復(fù)雜，植被茂密，監(jiān)測及傳輸設(shè)備易受太陽能電池板采光、電力儲備等因素影響，發(fā)生滯后、誤報或產(chǎn)生奇異值現(xiàn)象，不僅增加了值班人員詢問落實的工作量，也同時影響了監(jiān)測、預(yù)警信息的正常采集、傳輸、決策、發(fā)布、反饋和落實。

6.軟件更新難度大、費(fèi)用高

山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺需要專用的軟件才能充分發(fā)揮建設(shè)作用。由于各市（州）、縣（市、區(qū)）監(jiān)測系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)及縣級監(jiān)測預(yù)警平臺建設(shè)的時間不同，采用了不同時期不同廠家的設(shè)備設(shè)施、不同時期不同軟件公司開發(fā)的實用軟件、不同時期不同的承建單位實施建設(shè)，致使系統(tǒng)和平臺的設(shè)備設(shè)施及軟件系統(tǒng)存在不同系統(tǒng)間兼容難度大等問題。同一系統(tǒng)因涉及施工承建單位多，檢修維護(hù)管理職責(zé)難界定，責(zé)任不夠明晰，出現(xiàn)故障后不能及時進(jìn)行檢修和維護(hù)。部分設(shè)備設(shè)施因更新?lián)Q代、產(chǎn)品下線、配件斷貨或存在技術(shù)價格保護(hù)等問題，致使檢修、維護(hù)困難，費(fèi)用居高不下。

三、幾點建議

山洪災(zāi)害防治是政府主導(dǎo)的公益性事業(yè)，為充分利用國家和各級政府投資建設(shè)的山洪災(zāi)害防治非工程措施設(shè)施設(shè)備，需要各級政府加大支持力度，確保山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)良好穩(wěn)定運(yùn)行，發(fā)揮最大效益。主要建議如下：

1.進(jìn)一步明確各級政府責(zé)任

以甘肅省加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行管理的基本要求為基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化防汛屬地管理行政首長負(fù)責(zé)制為主導(dǎo)的責(zé)任制，切實加大政府的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用；落實各級政府各部門的責(zé)任，加強(qiáng)防汛、氣象、水文、國土、民政等各部門協(xié)作，建立健全運(yùn)行管理和會商管理機(jī)制，明確責(zé)任追究和年度總結(jié)考核，政府各部門各負(fù)其責(zé)、各司其職、各記其功，全力服務(wù)于山洪災(zāi)害防御工作。

2.進(jìn)一步明確各級管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和保障措施

借鑒兄弟省份的做法及經(jīng)驗，按照分類管理、分級負(fù)責(zé)的原則，明確氣象部門負(fù)責(zé)強(qiáng)降雨、強(qiáng)對流天氣的預(yù)報、會商、發(fā)布和實時降雨跟蹤、反饋。縣級防汛部門負(fù)責(zé)預(yù)警信息的發(fā)布、反饋和落實。廣電部門負(fù)責(zé)廣播、電視預(yù)警信息的發(fā)布和山洪預(yù)警廣播的管理維護(hù)。水文及氣象部門負(fù)責(zé)雨水情監(jiān)測站點監(jiān)測信息的傳輸、共享和運(yùn)行維護(hù)。地方財政部門負(fù)責(zé)落實相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，并列入各級財政年度預(yù)算，確保山洪災(zāi)害防治協(xié)作部門聯(lián)動，同軸共轉(zhuǎn)，高效、有序開展工作。

3.規(guī)范運(yùn)行操作

根據(jù)山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)各種設(shè)施設(shè)備的運(yùn)行管理狀況，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)《山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)操作規(guī)程》、各種設(shè)施設(shè)備操作使用手冊的完善、使用和人員培訓(xùn)，在確保運(yùn)行操作人員配備齊全、隊伍相對穩(wěn)定的前提下，切實規(guī)范運(yùn)行操作及維護(hù)人員操作流程和操作步驟，以確保各種設(shè)施設(shè)備安全正常運(yùn)行，充分發(fā)揮作用。

4.核定各級年度運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)

根據(jù)《山洪災(zāi)害防治非工程措施系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)測算辦法》制定的《甘肅省山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)》核定各級年度運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)，并列入本級財政預(yù)算予以落實，為各級山洪災(zāi)害防治非工程措施監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)正常、穩(wěn)定運(yùn)行提供經(jīng)費(fèi)保障。

[1]甘肅省抗旱防汛指揮部辦公室,北京中水科工程總公司.甘肅省山洪災(zāi)害防治項目實施方案 （2013—2015年）[R].2013.

[2]《中國氣象災(zāi)害大典》編委會.中國氣象災(zāi)害大典甘肅卷[M].北京：氣象出版社，2005.

[3]國家防辦，財政部農(nóng)業(yè)司.關(guān)于印發(fā)山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行維護(hù)指南的通知[R].2015.

[4]水利部.全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目（2010—2013年）建設(shè)管理工作總結(jié)報告[J].中國水利，2014（18）.

[5]何秉順，嚴(yán)建華，凌永玉.山洪地質(zhì)災(zāi)害人防與技防互補(bǔ)互備的預(yù)警模式[J].中國水利，2016（21）.

責(zé)任編輯 張金慧

Operation and management of non-structural measures for mountain flood disaster prevention in Gansu Province

//Li Deguo,Jiang Furen

Non-structural measures have played a critical role for mountain flood control and disaster reduction in Gansu Province.A comprehensive prevention mechanism have been built that combines the efforts of professional teams with local people for disaster reduction,including specified rules and regulations as well as establishment of data for maintenance of facilities.Concerning to the issues such as lacking of funds for operation and maintenance and technical staff,measures are proposed for ensuring a sound operation of early-warning system.

mountain flood prevention;non-structural measures;operation and management;Gansu

TV877

：B

：1000-1123（2017）03-0030-03

2017-01-04

李德國，抗旱防汛督察主任。