長治市立法保護辛安泉飲用水水源地的特點解析

程 飛，武舉國，李福翠，田 昊

（1.山西省長治市水資源管理委員會辦公室，046000，長治；2.長治市第十四屆人民代表大會法制委員會，046000，長治）

長治市立法保護辛安泉飲用水水源地的特點解析

程 飛1,2，武舉國1，李福翠1，田 昊1

（1.山西省長治市水資源管理委員會辦公室，046000，長治；2.長治市第十四屆人民代表大會法制委員會，046000，長治）

長治市辛安泉是山西省第二大巖溶泉，為全國重要水源地之一。長治市啟動了首批地方性法規(guī)《長治市辛安泉飲用水水源地保護條例》的立法工作。本文從立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性方面，解析了長治市立法保護辛安泉飲用水水源地的特點，旨在推進水源地保護工作的“于法有據(jù)”。

水資源；立法；辛安泉；飲用水水源地；水污染；長治市

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，水源地安全問題日益突出，飲用水水源地保護成為共同關(guān)注的話題。諸多學(xué)者結(jié)合飲用水水源地保護規(guī)劃、飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)等工作，針對國內(nèi)的重要流域或典型片區(qū)進行了飲用水水源地現(xiàn)狀調(diào)查評價及保護探討，更有許多學(xué)者研究和解決飲用水水源地保護立法的健全、完善以及執(zhí)法問題，將飲用水水源地保護提升到法律保障層面。

結(jié)合山西省長治市實際，加強辛安泉飲用水水源地立法保護已成為非常重要與迫切的議題。長治市啟動了《長治市辛安泉飲用水水源地保護條例》（以下簡稱 《條例》）的立法工作。從地方立法工作部署、專題調(diào)研、《條例》草案以及立法說明，可以看出長治市立法保護辛安泉飲用水水源地的工作具有針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性等特點。

一、立法的針對性

辛安泉是山西省第二大巖溶泉，泉域面積10 950 km2，涵蓋長治市除沁源縣之外的其他12個縣（市、區(qū)），以及晉中市的榆社縣。辛安泉水量豐沛，水質(zhì)優(yōu)良，泉水集中出露于潞城市、黎城縣、平順縣三地交界的濁漳河河谷地帶。長治市飲用水水源地建設(shè)在這一區(qū)域的潞城市辛安泉鎮(zhèn)西流村，由長治市供水總公司在此提水，供水范圍包括長治市主城區(qū)，長治市郊區(qū)馬廠鎮(zhèn)、故縣，潞城市城區(qū)和管道沿線村莊以及長治縣縣城，供水區(qū)域約80 km2，覆蓋人口約80萬人，是長治人民的“生命泉”。2011年長治市辛安泉水源地被水利部列入全國重要水源地名錄。

此次立法，《條例》中明確“辛安泉飲用水水源地”是指長治市在潞城市辛安泉鎮(zhèn)西流村辛安泉排泄區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地?！稐l例》適用于辛安泉飲用水水源地保護區(qū)和辛安泉域范圍內(nèi)的水環(huán)境、水資源保護及相關(guān)管理活動。

二、立法的及時性

1.立法條件初成

根據(jù) 《中華人民共和國立法法》和山西省十二屆人大常委會第二十三次會議決定，長治市被賦予地方立法權(quán)，可以在對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護方面的事項制定地方性法規(guī)。已頒布執(zhí)行的《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》《山西省水資源管理條例》《山西省泉域水資源保護條例》等法律法規(guī)對飲用水水源地保護已作出了相應(yīng)的法律規(guī)定。在國家和山西省法規(guī)體系建設(shè)層面，目前已經(jīng)頒布施行的諸多相關(guān)法律法規(guī)主要是在水利工程建設(shè)、水污染防治、水資源保護等方面。上海、浙江及山西大同等省市近年先后出臺并施行的飲用水水源保護條例，為長治市辛安泉飲用水水源地保護立法提供了借鑒。中共長治市委、市人大、市政府在水源地的水資源保護、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)與水環(huán)境治理等方面做了大量積極的工作，為水源地保護立法積累了實踐經(jīng)驗。社會公眾對保護長治市“生命泉”辛安泉的呼聲和要求也越來越高，為水源地保護立法創(chuàng)造了良好的社會氛圍。

2.保護形勢緊迫

①辛安泉泉水流量呈總體減少趨勢。降雨補給是影響泉水流量的主要因素，隨著降雨量的減少，辛安泉泉水流量總體呈減少趨勢。1956—1979年，全市平均降雨量為606 mm，泉水平均流量為10.1 m3/s；1980—2000年，全市平均降雨量為537 mm，泉水平均流量為8.58 m3/s；2001—2014年，泉水平均流量僅為4.51 m3/s。

②辛安泉地下水水位呈下降趨勢。辛安泉巖溶地下水開采量由1980年的0.03 m3/s發(fā)展到2014年的3.4 m3/s，已占其可開采量 （7.22 m3/s）的47.1%.巖溶地下水開采量的逐年加大，導(dǎo)致辛安泉地下水水位呈總體下降趨勢。1997—2012年，年度降幅為0.12~0.39 m。2013—2015年，經(jīng)過山西省、長治市兩級政府開展的“地下水水位止降返升”“關(guān)井壓采”專項工作，辛安泉地下水水位有所回升，年平均回升約0.52 m。

③辛安泉地下水水質(zhì)在一定程度上受到污染。多年來辛安泉水源地水質(zhì)一直達到地下水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類水以上標(biāo)準(zhǔn)，符合國家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。但在其水質(zhì)評價中氯化物、硫酸鹽、氨氮、總硬度、礦化度等一些指標(biāo)顯現(xiàn)出增高的趨勢。

④水源地水生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞。水源地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用化肥、農(nóng)藥，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)投放餌料，農(nóng)村生活垃圾隨意堆放等，從點到面對辛安泉水源地水質(zhì)造成了直接影響。泉域重點保護區(qū)部分河段開發(fā)水上漂流等旅游項目，修建碼頭、酒店等附屬設(shè)施；水源地部分林地被占用，致使天然濕地面積大幅度減少，水源涵養(yǎng)林地大面積退化等因素嚴(yán)重破壞了水源地原有的生態(tài)環(huán)境。

三、立法的系統(tǒng)性

1.法律法規(guī)為指導(dǎo)

我國新立法法第七十二條第二款明確指出“設(shè)區(qū)市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”；水法第六條、第十四條、第三十條分別從水污染防治、城鄉(xiāng)局面生活用水、水長期供求規(guī)劃等方面做出了要求；環(huán)境保護法第二十九條從生態(tài)紅線保護層面對“重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域”要求采取措施予以保護，嚴(yán)禁破壞；水污染防治法第三條中提出“優(yōu)先保護飲用水水源”，第七條明確國家可通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制，第五十六條寫明國家建立飲用水水源保護區(qū)制度；《水污染防治法實施細(xì)則》和《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》就保護區(qū)的劃分及相應(yīng)的管理辦法作出了具體指導(dǎo)?！渡轿魇∷Y源管理條例》和《山西省泉域水資源保護條例》更是有針對性地給出了河湖水庫、水源河源、泉域生態(tài)、劃定保護等方面管理工作的法律依據(jù)。

2.制度細(xì)則相配套

①建立辛安泉飲用水水源地分級保護制度。根據(jù)水源地保護實際需要，沿用環(huán)保部門劃定的辛安泉飲用水水源地一級、二級保護區(qū)，劃定辛安泉飲用水水源地準(zhǔn)保護區(qū)，同時考慮水利部門劃定的辛安泉域重點保護區(qū)范圍。根據(jù)各級保護區(qū)的范圍，以及區(qū)域水文地質(zhì)特點對水源地水質(zhì)、水量產(chǎn)生的影響，禁止各種類別的行為活動，制訂不同級別的保護措施。

②建立飲用水水源地保護區(qū)禁止行為細(xì)則。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，圍繞水源地保護的目標(biāo)，明確水源地各級保護區(qū)禁止行為，在準(zhǔn)保護區(qū)內(nèi)禁止：a.直接或間接向水域排放不符合國家及地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的廢水；b.利用滲井、廢棄礦井、廢棄井孔等排放工業(yè)廢水、生活污水和礦坑水；c.孔隙水、裂隙水和巖溶水混合開采；d.襯砌封閉河道底板；e.法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁止行為。在二級保護區(qū)內(nèi)除禁止準(zhǔn)保護區(qū)內(nèi)禁止的行為外，還應(yīng)當(dāng)禁止：a.新建、改建、擴建煉焦、化工、煉油、冶煉、電鍍、皮革、造紙、制漿、印染、染料、放射性及其他排放污染物的建設(shè)項目；b.設(shè)置垃圾填埋場、油庫、危險化學(xué)品倉庫以及有毒有害廢棄物貯存、堆放場所；c.新建規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖場；d.可能對飲用水水源地造成危害的其他行為。在一級保護區(qū)和辛安泉域重點保護區(qū)內(nèi)除禁止準(zhǔn)保護區(qū)、二級保護區(qū)內(nèi)禁止的行為外，還應(yīng)當(dāng)禁止：a.新建、改建、擴建與供水設(shè)施、防洪設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目；b.網(wǎng)箱養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖；c.旅游、游泳、垂釣、水上訓(xùn)練等活動；d.農(nóng)業(yè)種植使用農(nóng)藥、化肥；e.其他危害一級保護區(qū)水環(huán)境安全的行為。政府法制部門將根據(jù)以上禁止行為配套制定細(xì)則。

③建立辛安泉巖溶水區(qū)域限批制度。主要是根據(jù)山西省人民政府關(guān)于加強地下水管理與保護工作的有關(guān)精神，對辛安泉飲用水水源地水量保護的一項制度性措施。實行區(qū)域限批制度，明確各縣市區(qū)巖溶水開采控制指標(biāo)，嚴(yán)格控制辛安泉巖溶地下水開采。對巖溶水取水量已達到或超過控制指標(biāo)的縣（市、區(qū)），暫停審批新增巖溶水取水；對巖溶水取水量接近控制指標(biāo)的縣（市、區(qū)），限制審批新增巖溶水取水。

④建立辛安泉取水用途管制制度。主要是根據(jù)水利部關(guān)于加強水資源用途管制的指導(dǎo)意見，將保障城鄉(xiāng)居民生活飲水作為水資源用途管制的第一目標(biāo)，按照優(yōu)水優(yōu)用的原則，加強取水用途管制，對于辛安泉域水資源保護具有重要作用。擬在條例中規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)的取用辛安泉巖溶地下水的單位或者個人，須依照取水許可規(guī)定的條件取水，不得超出核定的取水量，不得轉(zhuǎn)供水。未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變?nèi)∷猛?，確需改變的需經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)同意。飲用水水源地水量不足時要限制其他行業(yè)取用巖溶地下水，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水。

⑤建立飲用水水源地水質(zhì)水量監(jiān)測制度。加強水質(zhì)水量監(jiān)測是保護水源地、保障飲水安全的重要措施，需要明確環(huán)保、水利及水源地供水單位關(guān)于水質(zhì)、水量監(jiān)測的職責(zé)和工作。擬在條例中規(guī)定：環(huán)境保護行政主管部門做好飲用水水源地保護區(qū)環(huán)境質(zhì)量和水質(zhì)狀況的監(jiān)測；水行政主管部門做好辛安泉域巖溶地下水水位、水量、水質(zhì)的長期觀測，健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；住建部門監(jiān)督指導(dǎo)水源地供水單位做好供水水質(zhì)、水量的監(jiān)測，定期向水利、環(huán)保主管部門報送監(jiān)測數(shù)據(jù)；有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)予以配合。

⑥建立飲用水水源地突發(fā)水污染事故應(yīng)急機制。確保非常狀況下水源地安全，需要明確市縣政府及其有關(guān)部門以及水源地保護區(qū)內(nèi)用水企業(yè)事業(yè)單位，在突發(fā)水污染事故情況下的工作職責(zé)和應(yīng)急處置機制。擬在條例中規(guī)定：飲用水水源地保護區(qū)和辛安泉域范圍內(nèi)市縣兩級人民政府應(yīng)制定突發(fā)水污染事故應(yīng)急預(yù)案，落實預(yù)警、預(yù)防機制和保障措施，提高突發(fā)水污染事故防范和處理能力。辛安泉飲用水水源地供水單位應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事故供水安全保障應(yīng)急預(yù)案。

四、立法的可操作性

1.章節(jié)設(shè)置完整

《條例》擬設(shè)五章共41條，依次分別為總則8條，保護措施15條，監(jiān)督管理5條，法律責(zé)任12條，附則1條。其中，總則包含了立法目的和依據(jù)、適用范圍、保護原則、政府職責(zé)、監(jiān)督管理和部門職責(zé)、轄區(qū)負(fù)責(zé)、宣傳教育和公眾參與。保護措施中明確了專項規(guī)劃、保護區(qū)劃界設(shè)標(biāo)、準(zhǔn)保護區(qū)、二級和一級保護區(qū)禁止性規(guī)定、保護區(qū)內(nèi)已建污染項目處理、嚴(yán)格取水許可、規(guī)范鑿井行為、取水許可前置條件、取水量控制、水質(zhì)水量監(jiān)測、水源置換、優(yōu)先保障、防治污染、污染事故應(yīng)急處置。監(jiān)督管理中強調(diào)了政府職責(zé)、水利部門職責(zé)、環(huán)保部門職責(zé)、住建部門職責(zé)和其他部門職責(zé)。法律責(zé)任中規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門針對建設(shè)項目、毒害固廢、養(yǎng)殖旅游項目等禁止行為及應(yīng)急預(yù)案違規(guī)行為的處罰措施，水行政主管部門針對混合開采、水面活動禁止行為及取水許可、鑿井違規(guī)行為的處罰措施，以上兩部門針對干擾、破壞監(jiān)控設(shè)施及監(jiān)測設(shè)備行為的處罰措施，農(nóng)業(yè)行政主管部門針對使用化肥禁止行為的處罰措施，實施人員失職處理和執(zhí)法保障。附則中設(shè)置生效時間條款。

2.職責(zé)措施明確

《條例》圍繞辛安泉飲用水水源地保護的目標(biāo)和任務(wù)，列明了水源地各級保護區(qū)，明確了水利、環(huán)保、住建等相關(guān)部門的工作職責(zé)，提出了水源地保護的各項保護措施以及保護區(qū)各類禁止行為相對應(yīng)的處罰措施；強調(diào)了水污染防治、取水許可管理等行政監(jiān)督對辛安泉飲用水水源地產(chǎn)生的保障作用，促進了水資源論證、辛安泉域水資源影響評價等管理制度更好發(fā)揮積極作用；加強了飲用水水源地水質(zhì)水量監(jiān)測，增強了全社會保護水源地的法律意識，將能達到長治市立法保護辛安泉飲用水水源地的目的。

五、結(jié)語

擬出臺的《長治市辛安泉飲用水水源地保護條例》是長治市首批啟動的地方實體性法規(guī)之一，對辛安泉飲用水水源地進行立法保護，將為水源地保護工作提供有力的法律支持，推進水源地保護工作的“于法有據(jù)”，促進各項保護措施落到實處，保證水源地水質(zhì)和水量良好狀態(tài)，保護水源地生態(tài)環(huán)境，利于群眾飲水安全和身體健康，為長治市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供保障。同時，長治市此項立法工作的針對性、系統(tǒng)性、及時性和可操作性明顯，預(yù)期能夠切實發(fā)揮地方首批實體性法規(guī)的旗艦效果，為今后長治市地方立法工作及其他地方的水源地立法保護工作提供寶貴經(jīng)驗和實施參考。

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[5]賀榮兵，等.湖北英山山區(qū)飲用水水源地安全保護對策淺析[J].中國水利，2014(19).

責(zé)任編輯 車小磊

Characteristicanalysison how to conserveXin'an Spring drinking watersourceby legislation in Changzhi City

Cheng Fei,Wu Juguo,Li Fucui,Tian Hao

Being the second largest karst spring,Xin'an Spring in Changzhi City has been listed as one of the main water sources in China.The city has initiated the legislation process for Regulations on Protection of of Xin'an Spring Drinking Water Source within the first group of local bills.Main characters that underpin the legal protection of city's drinking water sources are examined in order to promote law-based water source protection.

water resources;legislation;Xin'anquan;drinking water source;water pollution;Changzhi City

TV213.4

：B

：1000-1123（2017）10-0041-03

2016-12-28

2017-05-10

程飛，高級工程師，博士，從事水資源規(guī)劃及利用工作。