推進(jìn)北京農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革難點(diǎn)及對(duì)策建議

單 軍，于占成，王 ?。?北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心，0095，北京；.北京市房山區(qū)水務(wù)局，044，北京）

推進(jìn)北京農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革難點(diǎn)及對(duì)策建議

單 軍1，于占成2，王 健1
（1.北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心，100195，北京；2.北京市房山區(qū)水務(wù)局，102442，北京）

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革；水權(quán)；節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)；做法；北京

北京是資源型重度缺水的特大城市，近4年全市用水總量逐步上升，由35.88億m3上升到 38.20億m3，而農(nóng)業(yè)用水量由占全市用水總量的25.9%下降到16.9%。通過(guò)完善農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格總量控制和定額管理等措施，農(nóng)業(yè)節(jié)水還有很大空間。2014年9月，北京市委市政府印發(fā)《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見(jiàn)》明確提出強(qiáng)化灌溉用水收費(fèi)管理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，同年10月房山區(qū)被確定為全國(guó)80個(gè)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)之一。

一、試點(diǎn)區(qū)基本情況

房山區(qū)現(xiàn)有灌溉面積 2.55萬(wàn)hm2，耕地有效灌溉面積1.94萬(wàn)hm2，園林草有效灌溉面積0.64萬(wàn)hm2。多年平均水資源總量3.9億m3，占全市水資源總量的14%。近年，房山區(qū)大力發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用新水量由2011年的1.26億m3降低到2015年的0.89億m3，農(nóng)業(yè)節(jié)水取得顯著成效，但部分地區(qū)農(nóng)業(yè)用水灌溉方式粗放、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重、用水效率不高、灌溉設(shè)施維護(hù)不到位等問(wèn)題仍然突出。為此，房山區(qū)以農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的重大機(jī)遇和重要突破口，積極探索推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。

按照“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推廣”的原則，房山區(qū)選取了田間灌溉和計(jì)量設(shè)施較為完善的竇店鎮(zhèn)竇店村片區(qū)、河口村片區(qū)、蘆村片區(qū)、琉璃河鎮(zhèn)周莊片區(qū)、賈河片區(qū)等5個(gè)片區(qū)先行先試，共涉及11個(gè)村，約6 000戶，1.4萬(wàn)人。試點(diǎn)范圍內(nèi)灌溉面積0.14萬(wàn)hm2，灌溉機(jī)井181眼。

二、主要內(nèi)容及做法

1.完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施

一是完善田間高效節(jié)水灌溉設(shè)施，按照“節(jié)水規(guī)?；?、灌溉計(jì)量化、輸水管道化”的標(biāo)準(zhǔn)，全面配套田間工程，推廣噴灌、滴灌、微噴等節(jié)水設(shè)施，提高水資源利用率。11個(gè)試點(diǎn)村共建設(shè)噴灌面積305.3 hm2，滴灌面積18.7 hm2。二是加快智能計(jì)量設(shè)施建設(shè)，試點(diǎn)范圍內(nèi)的181眼農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井全部安裝了智能計(jì)量設(shè)備，為實(shí)行水費(fèi)預(yù)繳、刷卡取水、實(shí)時(shí)記錄和計(jì)量收費(fèi)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

一是測(cè)算成本水價(jià)，深入調(diào)研試點(diǎn)范圍內(nèi)種植結(jié)構(gòu)、灌溉方式、用水量等現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了灌溉水費(fèi)支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比例和農(nóng)民對(duì)水費(fèi)的承受能力。按照“補(bǔ)償成本、保本微利”的原則，將農(nóng)業(yè)水費(fèi)構(gòu)成確定為提水動(dòng)力費(fèi)、管水人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)維費(fèi)等實(shí)際發(fā)生費(fèi)用，測(cè)算了成本水價(jià)。二是發(fā)布政府指導(dǎo)價(jià)，落實(shí)超限額累進(jìn)加價(jià)制度。按照確定的農(nóng)業(yè)灌溉用水限額標(biāo)準(zhǔn)，確定政府指導(dǎo)價(jià)限額內(nèi)為0.56～1.0元/m3。超過(guò)限額部分執(zhí)行懲罰水價(jià)，按1.5元/m3收取水費(fèi)并征收水資源費(fèi) (水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為大田0.08元/m3，其他0.16元/m3)。三是召開村民代表大會(huì)，確定執(zhí)行水價(jià)。11個(gè)試點(diǎn)村召開村民代表大會(huì)通過(guò) “一事一議”方式確定執(zhí)行水價(jià)0.56元/ m3，最終形成政府指導(dǎo)與村委會(huì)自主協(xié)商相結(jié)合的價(jià)格形成機(jī)制。

3.實(shí)行限額管理與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度

一是實(shí)行用水總量控制和限額管理，將市水務(wù)局分配給房山區(qū)的農(nóng)業(yè)用水控制指標(biāo)9 270萬(wàn)m3，自上而下層層分解至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量控制；按照設(shè)施作物、大田、果樹的年用水限額標(biāo)準(zhǔn)分別為每畝（1畝=1/15hm2）500 m3、200 m3、100 m3（簡(jiǎn)稱“521”限額標(biāo)準(zhǔn)），對(duì)11個(gè)改革試點(diǎn)村進(jìn)一步細(xì)化分解用水指標(biāo)到機(jī)井、到農(nóng)戶。二是明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)，核發(fā)取水許可證，累計(jì)完成312個(gè)村、3 442眼農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井的取水許可證核發(fā)工作，明確具體的用水量。三是明確節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)資金來(lái)源，每節(jié)水1 m3獎(jiǎng)勵(lì)1元，直接對(duì)用水戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

4.創(chuàng)新農(nóng)田水利工程管護(hù)機(jī)制

一是探索設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，按照產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一，充分發(fā)揮小型水利工程功能的原則，明確小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交原則和程序，頒發(fā)權(quán)屬證書，明確了權(quán)、利、義關(guān)系。二是頒布了《房山區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)費(fèi)管理辦法》，實(shí)現(xiàn)工程“有人建、有人管”的目標(biāo)，為小型水利工程正常運(yùn)行、充分發(fā)揮效益提供制度保障。三是加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)，修訂完善協(xié)會(huì)章程、財(cái)務(wù)管理、工程管護(hù)、灌溉管理、水費(fèi)征收使用管理、節(jié)約用水管理等規(guī)章制度，進(jìn)一步明確農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在管護(hù)中的職責(zé)。四是推進(jìn)管水員隊(duì)伍改革，修訂管水員管理辦法，進(jìn)一步明確管水員職責(zé)，細(xì)化和規(guī)范管水員工作標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)，更好發(fā)揮管水員在農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)中的作用。五是通過(guò)提高管水員待遇，增加農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)補(bǔ)貼、配置日常巡查設(shè)施，提升協(xié)會(huì)履職能力、管理水平與服務(wù)能力。

5.推進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用

一是建設(shè)農(nóng)業(yè)用水管理平臺(tái)，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)土壤墑情、氣象數(shù)據(jù)、地下水動(dòng)態(tài)等，通過(guò)農(nóng)業(yè)用水管理平臺(tái)分析和發(fā)布灌溉信息，指導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)行精準(zhǔn)灌溉、科學(xué)灌溉。二是開發(fā)手機(jī)APP模塊，方便用戶灌溉控制。根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)灌溉特點(diǎn)，開發(fā)APP應(yīng)用模塊，安裝在用水戶的手機(jī)，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程遙控灌溉、分戶灌溉，還方便用戶查詢用水、繳費(fèi)等信息，節(jié)省了大量灌溉人力成本和時(shí)間成本。

三、改革中難點(diǎn)問(wèn)題

1.農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)方式有待完善

長(zhǎng)期以來(lái)，北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)未納入政府管理范圍。房山區(qū)探索建立了政府指導(dǎo)下的村民協(xié)商定價(jià)的方式，但11個(gè)村均執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)的最低價(jià)，反映出該種定價(jià)方式還存在定價(jià)機(jī)制不靈活、村民參與定價(jià)的積極性不高等問(wèn)題。房山區(qū)在農(nóng)業(yè)水價(jià)的具體定價(jià)方法、程序、價(jià)格構(gòu)成等方面，從法律角度來(lái)說(shuō)，其合法性受到部分群眾質(zhì)疑。農(nóng)業(yè)水價(jià)應(yīng)由市級(jí)還是區(qū)級(jí)價(jià)格主管部門組織定價(jià)，還存在一些困惑亟待破解。

2.作物年用水限額標(biāo)準(zhǔn)有待完善

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)中，主要通過(guò)作物年用水限額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)用水定額管理。年用水限額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，即使精打細(xì)算也不夠用，將大大增加農(nóng)戶水費(fèi)支出；年用水限額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，達(dá)不到節(jié)水的目的，還將增加節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金負(fù)擔(dān)。首先，“521”限額標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)條件下的作物用水情況來(lái)制定的，對(duì)于尚未建設(shè)高效節(jié)水設(shè)施的地區(qū)，農(nóng)戶年用水指標(biāo)可能遠(yuǎn)低于灌溉實(shí)際用水量。其次，“521”限額標(biāo)準(zhǔn)是全市統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，未充分考慮不同地區(qū)土壤條件、豐枯水年等差異。

3.節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金保障體系有待完善

房山區(qū)改革試點(diǎn)的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金由市政府對(duì)區(qū)縣分類考核獎(jiǎng)勵(lì)資金中解決。在沒(méi)有其他節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金穩(wěn)定來(lái)源的情況下，首先，房山區(qū)必須保證每年都獲得市政府對(duì)區(qū)縣分類考核獎(jiǎng)勵(lì)資金；其次，隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)范圍的全區(qū)推廣，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金需求量也將增加；同時(shí)，遇到豐水年，村民用水減少、節(jié)水量增加，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金需求量也將大幅度增加。房山區(qū)必須確保獲得的市政府對(duì)區(qū)縣分類考核獎(jiǎng)勵(lì)資金能夠足額支出節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，如不能按時(shí)向村民足額支付節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，可能打擊村民繳納農(nóng)業(yè)水費(fèi)的積極性，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的成效。

4.田間高效節(jié)水設(shè)施和計(jì)量設(shè)施有待完善

在市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政的大力支持下，房山區(qū)大力推進(jìn)試點(diǎn)范圍內(nèi)田間高效節(jié)水設(shè)施和計(jì)量設(shè)施建設(shè)，但部分地塊設(shè)施仍不完善。沒(méi)有田間高效節(jié)水設(shè)施，無(wú)法按照“521”限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限額用水管理，沒(méi)有計(jì)量設(shè)施，無(wú)法實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量收費(fèi)、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等關(guān)鍵制度的落實(shí)，影響水價(jià)改革進(jìn)程。

四、對(duì)策建議

2016年1月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作出頂層設(shè)計(jì)；5月水利部等四部委印發(fā)了貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的通知，要求各地穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。北京市積極行動(dòng)，各區(qū)正抓緊編制本區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方案，結(jié)合房山區(qū)試點(diǎn)工作，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提出如下對(duì)策建議。

1.完善農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)方式

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，完全放開農(nóng)業(yè)水價(jià)可能損害農(nóng)民利益。為了基層有力推進(jìn)水價(jià)改革，建議市級(jí)價(jià)格主管部門盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策，為建立水價(jià)機(jī)制提供政策支撐。在市級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策中應(yīng)明確農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)方式、程序、水價(jià)構(gòu)成、征收主體、征收時(shí)間、投訴部門和方式等，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作的監(jiān)管和指導(dǎo)。有條件的地區(qū)對(duì)不同作物類型、不同水源實(shí)行差別化的價(jià)格，并使水價(jià)隨水資源緊缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系等變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，更好發(fā)揮水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

2.建立分區(qū)作物年用水限額標(biāo)準(zhǔn)

各區(qū)要結(jié)合實(shí)際，在“521”灌溉限額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分考慮土壤、灌溉方式、水源、豐枯水年等因素，分區(qū)制定灌溉用水限額標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)對(duì)不同作物類型制定分類灌溉用水限額標(biāo)準(zhǔn)，合理分配農(nóng)戶、地塊的年用水指標(biāo)，既體現(xiàn)用水公平性，又體現(xiàn)水資源稀缺性。

3.完善節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)資金籌措機(jī)制

改變僅依據(jù)結(jié)余水量來(lái)進(jìn)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的方式，統(tǒng)籌考慮節(jié)水措施、節(jié)水效果等，探索建立靈活的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方式，使真正采取更多節(jié)水措施或節(jié)水效果更好的用水戶得到獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)作用。 在保障對(duì)用水戶節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，探索對(duì)主動(dòng)采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予更多獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置。各區(qū)要科學(xué)測(cè)算年度節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金需求計(jì)劃，完善節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金保障體系，探索多元化的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金籌措渠道，建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金并加強(qiáng)資金管理。

4.推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新

加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰工程所有權(quán)和使用權(quán)，探索將產(chǎn)權(quán)模糊的小型農(nóng)田水利設(shè)施移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)；探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種水利工程管護(hù)模式，推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)理論、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升服務(wù)能力，加大政府購(gòu)買小型農(nóng)田水利管護(hù)服務(wù)的范圍和數(shù)量；建立健全監(jiān)督考核機(jī)制，建立考核標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政府對(duì)小型農(nóng)田水利管護(hù)工作的監(jiān)督和考核，促使管護(hù)單位接受用水戶、政府和社會(huì)的監(jiān)督。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)政府部門，要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，明確部門責(zé)任分工，細(xì)化落實(shí)責(zé)任，又要加強(qiáng)統(tǒng)籌、形成合力，協(xié)調(diào)解決好改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，因地制宜穩(wěn)妥推進(jìn)。 ■

責(zé)任編輯 安天杭

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B

1000-1123（2017）04-0025-02

2016-09-27

單軍，高級(jí)工程師，主要從事農(nóng)田水利工作。