甘肅農(nóng)業(yè)水價綜合改革基礎(chǔ)與路徑

陳德興

（甘肅省水利廳，730000，蘭州）

甘肅農(nóng)業(yè)水價綜合改革基礎(chǔ)與路徑

陳德興

（甘肅省水利廳，730000，蘭州）

甘肅??；水利；價格；改革

隨著先民逐水草而徙棲的自然水系結(jié)束，人工鑿井、簡單引水的半自然水系開始，人類已經(jīng)在通過勞動改造水的世界，貢獻(xiàn)著利用水的智慧。在甘肅，東漢開拓河西五郡，隨著水利工程建設(shè)和社會發(fā)展，農(nóng)業(yè)水費逐步開始征收，從水糧、水費、水價演變遞進歷程，折射著社會發(fā)展，反映著水從自然資源到生產(chǎn)資料再到商品的演變。建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，特別是2011年中央1號文件出臺以來，甘肅省立足于省情、水情、農(nóng)情、工情，著眼于農(nóng)業(yè)和水利發(fā)展，著力推進農(nóng)業(yè)水價改革，為當(dāng)前推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定了一定基礎(chǔ)，積累了初步經(jīng)驗，也為改革路徑的選擇進行了探索。

一、推進改革的起點

據(jù)統(tǒng)計，甘肅全省現(xiàn)行平均農(nóng)業(yè)水價0.156元/m3，達(dá)到完全成本0.26元/m3的59%，達(dá)到運行維護成本（不計提折舊費用）的79%。2015年全省水費總收入9.8億元。主要特點：

①農(nóng)業(yè)水價持續(xù)調(diào)整，水費負(fù)擔(dān)沒有增加?，F(xiàn)行平均水價比2010年增加了 0.035元/m3，增長 29%，是1994年的7倍多。但是，畝均水費占畝產(chǎn)值的比例并沒有增加，60年來一直在2%～4%左右。

②供水成本持續(xù)增長，人員經(jīng)費占比較高。供水成本比2010年增加0.073元/m3，增長39%。成本增長幅度比水價調(diào)整幅度高10%。當(dāng)前成本是1994年典型調(diào)查成本的8倍多。供水成本的增長，有資產(chǎn)增加、工資調(diào)整、物價上漲等客觀原因，但也有管理冗員多、管理效率低的因素。成本構(gòu)成上人員經(jīng)費占大頭，占到完全供水成本的31%，占到運行成本的41%。

③農(nóng)業(yè)水費持續(xù)增加，水管單位仍然虧損。2015年農(nóng)業(yè)水費總收入9.8億元，比2010年增加2.12億元，增長29%。農(nóng)業(yè)水費是水管單位的主要經(jīng)費來源。據(jù)統(tǒng)計，2015年全省水管單位總收入11.4億元，其中水費9.8億元（上繳財政“兩條線”管理2.1億元），財政撥款3.7億元?？傊С?3.6億元，收支虧損2.2億元。按年總成本計，缺口5.1億元，按年運行維護成本計，缺口1億元。

④探索定價權(quán)限下放，水價水費制度建立。張掖市將農(nóng)業(yè)水價定價權(quán)下放至縣級政府，實現(xiàn)了責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，進一步理順了水價定價機制。酒泉市實行骨干工程水價加末級渠系水價的終端水價制度。武威市實行超定額累進加價等差別化的水價制度，探索了以節(jié)水為核心的水價形成機制。大中型灌區(qū)建立了較合理的成本核算制度、較科學(xué)的定價機制，較完善的水費計收制度。水費、水價、水量（面積）“三公開”，水票、水賬、配水記錄、配水手冊“四配套”，預(yù)售水票、憑票供水、配水到組、以組收費。

⑤試點取得了突破，改革積累了經(jīng)驗。2014年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部將甘肅省高臺、民樂、涼州、民勤、白銀5縣（區(qū)）列入全國80個農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣。通過近1年的試點，取得重大突破。水價平均上調(diào)了50%（0.05元/m3），水費收入增加0.4億元。試點區(qū)域節(jié)約用水0.26億m3。水價機制促進了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，畝均產(chǎn)值增加25%，單方水效益提高28%，群眾水費支出占畝均產(chǎn)值仍在3%左右，沒有增加負(fù)擔(dān)。形成了可復(fù)制、可推廣的“三個堅持”經(jīng)驗：堅持水價改革與工程改造、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整“三位一體”；堅持農(nóng)業(yè)水權(quán)與工程產(chǎn)權(quán) “兩權(quán)互動”；堅持加強用水管理與強化供水服務(wù)“兩輪驅(qū)動”。

二、推進改革的困難和問題

分析甘肅近兩年推進農(nóng)業(yè)水價改革的實踐探索，歸納起來在推進中主要存在以下困難和問題：

①末級渠系及計量設(shè)施配套率低。全省骨干渠道襯砌率79%，末級渠系僅襯砌了37%，16%的有效灌溉面積沒有進行田間配套，已節(jié)水配套的65%以常規(guī)節(jié)水為主。農(nóng)田水利薄弱是水價改革最大的硬傷。

②農(nóng)業(yè)初始水權(quán)制度不完善。水權(quán)理論20年前在黑河治理中落地實踐，10年前在石羊河治理中全面推行已成“盆景”，時至今日未在全省推開。確權(quán)上，人、水、地關(guān)系錯綜復(fù)雜，合理有效的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)確權(quán)制度還在探索中。過程上，用水指標(biāo)、灌溉計劃、輪次用水等沒有在根本上得以厘清。區(qū)域上，中部地區(qū)、隴東南地區(qū)的自流灌區(qū)吃大鍋水的現(xiàn)象仍然普遍。流轉(zhuǎn)上，農(nóng)業(yè)內(nèi)部水權(quán)交易不活躍，農(nóng)轉(zhuǎn)非還是個例，水權(quán)、水價、水市場還不健全。水權(quán)不清導(dǎo)致水價促節(jié)水的機制難以發(fā)揮作用。

③農(nóng)田水利管理改革不到位。很多灌區(qū)管理單位定性為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，事業(yè)單位分類改革還沒有突破性進展，政企不分、政事不分、事企不分、控不住人、籌不到錢的問題突出。如果水管單位陷入“收水費是為養(yǎng)人，養(yǎng)人是為收水費”的怪圈，農(nóng)業(yè)水價綜合改革就會失去群眾基礎(chǔ)，難以取得成功。

④利益相關(guān)方目標(biāo)不一致。地方政府求穩(wěn)怕亂，缺乏決心。水利系統(tǒng)重建輕管，力不從心。用水群眾仍然有“皇糧國稅都免了，農(nóng)業(yè)水費也應(yīng)該免”心理預(yù)期，對調(diào)價和補貼并重的農(nóng)業(yè)水價改革舉措沒有耐心。

⑤農(nóng)產(chǎn)品市場價格變化大。2015年以來，小麥、玉米的收購價格下滑，降幅較大。僅以玉米為例，市場收購價格從2.4元/kg下行至1.6元/kg，僅此，水費占畝產(chǎn)值的比例由3.1%上升至4.6%，增幅高達(dá)50%。下游產(chǎn)品價格的變化必然反饋于上游生產(chǎn)資料價格的調(diào)整，給農(nóng)業(yè)水價綜合改革特別是水價調(diào)整帶來明顯的影響。

三、甘肅農(nóng)業(yè)水價綜合改革的策略和路徑

農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策性強、涉及面廣、影響深遠(yuǎn)，既有國家的要求，也是甘肅自身發(fā)展的需求，有壓力，有動力。改革勢在必行但又錯綜復(fù)雜，改革刻不容緩但又不能一蹴而就，要打好組合拳。

①工程打基礎(chǔ)。通過從水源到田間的供水系統(tǒng)配套，供好水。通過計量設(shè)施配套，計準(zhǔn)水。下大力氣推進灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、大中型泵站更新改造、高效節(jié)水灌溉等農(nóng)田水利項目建設(shè)。

②水權(quán)把總量。流域和區(qū)域相結(jié)合，以縣為單元，將不突破“三條紅線”的水資源確權(quán)后，合理配置到生活、生產(chǎn)、生態(tài)部門，生產(chǎn)用水按農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)等合理劃分確權(quán)。初始水權(quán)分配，地表水按豐枯平三套指標(biāo)、地下水按許可開采量分配。以二輪土地延包基數(shù)為基礎(chǔ)，同時兼顧政策性土地增減，確權(quán)到地、到戶。與土地的承包權(quán)相匹配、與延包期相一致，與土地流轉(zhuǎn)相同步。水權(quán)過程管理。實行年初預(yù)算、年中審計、年末決算、年度調(diào)劑的水權(quán)管理辦法。地下水一井一表一卡一臺賬，以電控水、刷卡供水。地表水定額管理、輪次控制。水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，以流域為界，建立水權(quán)交易市場，自由競價，有序交易。交易余量，政府兜底，高于供水價回收，年度清零。水權(quán)確定后新增的用水戶從水市場購買水權(quán)。倒逼農(nóng)業(yè)節(jié)水向水市場供應(yīng)水權(quán)，或者企業(yè)投資農(nóng)業(yè)節(jié)水形成余量水權(quán)，市場調(diào)劑。用水權(quán)把住總量紅線，用流轉(zhuǎn)提升效率效益，促進水流向高效益、高產(chǎn)值、低耗水行業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

③水價建機制。牽好水價改革“牛鼻子”，實行的水價既要符合市場導(dǎo)向、反映水資源稀缺程度，又不大幅度增加農(nóng)業(yè)成本，能被廣大農(nóng)民用水戶接受，同時還能吸引社會資本進入農(nóng)田水利獲利。一要合理制定水價。農(nóng)業(yè)水價按供水運行維護成本定價，根據(jù)實際情況建立政府精準(zhǔn)補貼制度。二要探索差別水價。建立?；尽⒋俟?jié)水、調(diào)結(jié)構(gòu)的差別化水價機制：季節(jié)水價，豐低枯高，峰高谷低，調(diào)節(jié)供需；浮動水價，限制類上浮，鼓勵類下浮，獎優(yōu)罰劣；階梯水價，超用累進，少用遞減，節(jié)獎超罰。三要推行協(xié)商定價。社會資本投入建設(shè)的工程，按“成本+利潤”原則，供用水雙方協(xié)商定價，政府調(diào)控。以差別化的水價機制促進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加畝產(chǎn)值，提高用水群眾的水價承受能力。

④運營建法人。水具有商品屬性，供水有一定成本，供水、水權(quán)交易要入市，就應(yīng)組建市場主體——法人。創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式，以縣為單元，以現(xiàn)有農(nóng)田水利工程為依托，所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離，以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為股本，以水費收入為現(xiàn)金流，組建農(nóng)村水利建設(shè)管理法人。政企分開，事企分離，企業(yè)化管水。水行政主管部門經(jīng)授權(quán)行使出資人代表權(quán)力，從管資產(chǎn)向管資本發(fā)展。培育水利投融資公司，資本運作，市場融資，加快農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展。

⑤改革活市場。按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，政府將逐步建立公共財政水利投入穩(wěn)定增長機制，進一步落實好土地出讓收益計提農(nóng)田水利建設(shè)資金的政策，加快落實灌排工程運行維護財政補助政策等，政府主導(dǎo)辦水利的這些政策利好是激活水市場的重大吸引力。農(nóng)業(yè)水價綜合改革、水權(quán)交易形成的利好是激活水市場的內(nèi)生動力。先期選擇一些見效快、收益穩(wěn)的農(nóng)田水利項目，采取政府和社會資本PPP方式建設(shè)，使其盡快產(chǎn)生效益，是激活水市場的重要舉措。通過這些措施，形成利益洼地，吸引社會資本投入農(nóng)田水利，以資本的力量推動水價形成機制的改革。 ■

責(zé)任編輯 李建章

F323.213

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1000-1123（2017）04-0023-02

2017-01-18

陳德興，副廳長。