生態(tài)堤防與湖北長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展

趙金河（湖北省水利廳，430071，武漢）

生態(tài)堤防與湖北長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展

趙金河
（湖北省水利廳，430071，武漢）

結合湖北長江生態(tài)環(huán)境建設實際，分析湖北生態(tài)堤防發(fā)展面臨的問題。從長江大保護的角度，提出加快生態(tài)堤防建設的基本思路。有針對性地提出加快生態(tài)堤防建設、推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的建議。

長江大保護；生態(tài)堤防；綠色發(fā)展；長江經(jīng)濟帶；湖北

2016年1月，習近平總書記在重慶召開的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，從中華民族的長遠利益出發(fā)，提出長江大保護思想，強調長江經(jīng)濟帶建設要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使母親河永葆生機活力。

湖北地處長江中游，境內(nèi)長江干流長達1 046 km，為全國之最，是長江之“腰”，在長江經(jīng)濟帶建設、長江生態(tài)保護中處于特殊地位，負有特別責任。早在2010年8月，湖北省政府在《湖北長江經(jīng)濟帶開放開發(fā)總體規(guī)劃》中，率先提出將湖北長江經(jīng)濟帶建成生態(tài)文明示范帶；2015年5月，《省人民政府關于國家長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施意見》中，明確提出實施最嚴格水資源管理制度，協(xié)調好江河湖泊、干支流關系，把長江經(jīng)濟帶建成全國生態(tài)文明建設先行區(qū)；為落實習總書記重要講話，湖北省又制定推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護決定，提出要迅速調整思路，立即付諸行動，落實生態(tài)優(yōu)先，推動綠色發(fā)展。

湖北省河道堤防建設管理局作為全省保護河道和堤防工程的行業(yè)主管部門，要按照“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，著力建設健康河流、綠色堤防、安全工程，用生態(tài)堤防助推湖北長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展。

一、生態(tài)堤防發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

經(jīng)過’98大水后的大規(guī)模堤防建設，長江中下游堤防防洪能力得到顯著提高，綜合運用三峽水庫調蓄和沿江分蓄洪工程，湖北長江堤防達到了防御百年一遇洪水的標準。長江干流水資源、水環(huán)境和水生態(tài)狀況總體良好，具備一定的水安全保障能力。特別是近幾年在長江流域部分縣市試行以改善水生態(tài)環(huán)境為主要內(nèi)容的水系連通工程、“河長制”試點和大力發(fā)展堤防防浪林、防護林，長江流域水生態(tài)環(huán)境得到一定程度的改善。但是，隨著長江流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、人類活動強度不斷加大以及全球氣候變化等因素影響，長江流域水環(huán)境和水生態(tài)均面臨不同程度的問題和威脅，流域開發(fā)與生態(tài)保護問題日益凸顯。

1.無序的河道采砂危害河道堤防安全

河道采砂是一面雙刃劍。有序、科學的采砂，對疏通河道、改善航道、加大泄洪和航運能力都有著積極作用。但是，無序的亂采濫挖，將給河道、航道帶來不可估量的危害。而采砂業(yè)的暴利，又催生了這一產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展。2015年，僅省水利、公安、海事聯(lián)合執(zhí)法的314次行動中，就查獲非法采砂船只162艘。這還不包括上級機關、下級單位組織的執(zhí)法行動和相關部門單獨組織的執(zhí)法行動。非法采砂已導致個別江段岸坡不穩(wěn)、危及堤防、航道受阻、影響通航，河道堤防安全受到嚴峻挑戰(zhàn)。

2.無序的岸線開發(fā)影響河道堤防安全

岸線資源不可再生、不可替代。湖北雖然擁有最長的長江河道，但未來可供利用和開發(fā)的岸線資源卻十分有限，其根本原因就是無序占用、非法占用過多過濫，影響統(tǒng)籌開發(fā)利用。據(jù)省交通運輸部門統(tǒng)計，到2015年年底，全省長江干線共有無證碼頭477個，占用岸線56.6km，其中2004年《中華人民共和國港口法》頒布后非法占用的碼頭203個，非法占用岸線22.5 km。黃石、黃州、枝江、嘉魚等地沿江成為非法碼頭的重災區(qū)。這些非法碼頭建設者大多數(shù)在建設過程中不但沒有對河道岸坡進行防護，而且還亂開上下堤坡道，碾壞堤防防洪通道，削減了堤防工程防洪能力，損壞了周邊環(huán)境，不僅影響了今后的岸線開發(fā)與利用，甚至直接影響了河道堤防的安全。

3.沿江污染排放嚴重影響水生態(tài)環(huán)境

省環(huán)保部門監(jiān)測成果顯示，湖北年排污量約26億m3，其中40%排入長江，12%排入漢江，48%排入其他河流、湖泊和水庫。沿江城市普遍存在岸邊污染帶，其中武漢主城區(qū)江段長60km，污染帶就有43km，占71.7%。而省水利廳對全省2015年全年285個水功能區(qū)考核、376個監(jiān)測斷面水質監(jiān)測成果顯示，達標水功能區(qū)只有174個，僅占61.1%。

4.侵占河道堤防事件時有發(fā)生

一方面是未批先建或者不按批復要求建設等涉河違規(guī)建設現(xiàn)象屢禁不止，甚至少數(shù)地方打著招商引資、重點項目、政府工程等旗號公然違規(guī)建設；而對涉河安全的補償工程又久拖不建，或未完成補償工程就將主體工程投資使用。另一方面，工程管理范圍內(nèi)的內(nèi)外平臺劃界確權不落實、不徹底，有的有證無權，有的有所有權而沒有經(jīng)營權，近兩成的堤防工程內(nèi)平臺被沿堤居民、企事業(yè)單位侵占，不僅不利于工程管理，而且危及工程安全。

5.河道堤防管理體制不順暢

一方面是長江岸線的多頭管理?！吨腥A人民共和國河道管理條例》規(guī)定，河道管理范圍包括兩堤之間的水域、岸線和洲灘。按照這一規(guī)定，河道管理范圍內(nèi)的相關建設包括岸線開發(fā)、碼頭建設都應當由水行政主管部門或河道專門管理機關負責管理。但《中華人民共和國港口法》規(guī)定，交通主管部門主管全國的港口工作。而在實際工作中，岸線開發(fā)、碼頭建設等港口工作基本上是根據(jù)投資渠道多頭立項、多頭審批、多頭管理。另一方面是河道管理部門自身的管理體制不順暢。水利部在全國設立了七大流域管理機構，黃河、淮河、海河等河流的管理工作都列入了水利部直屬管理，而作為全國最大的河流長江卻還是劃歸地方各級政府的水行政主管部門負責管理。在湖北省內(nèi)，長江河道管理體制也不順暢，同一條河流也是多個管理體制，管轄荊州市境內(nèi)長江河道管理單位的人員編制在省里，人員經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費都列入了省級財政預算，而其他管理單位人員編制和兩項經(jīng)費都由地方政府安排。

6.河道堤防工程管理經(jīng)費不落實

河道堤防工程是純公益性水利工程，按照水利工程管理單位改革的總體要求，其人員經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費應全額列入財政預算。水管體制改革工作自2004年開展以來已經(jīng)過去十多年，湖北省河道堤防管理單位絕大多數(shù)兩項經(jīng)費都沒有全額列入財政預算，個別管理單位人員經(jīng)費完全沒有列入地方同級財政預算，過去一直依賴征收河道工程修建維護費解決經(jīng)費不足的問題。2015年9月省政府作出暫停征收河道工程修建維護費的決定后，按規(guī)定應落實的替代財源至今沒有一個地方完全落實。

二、加快生態(tài)堤防建設的基本思路

1.建設長江生態(tài)堤防，助推湖北經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，必須要有大保護意識作保證

思想決定行動，綠色決定生死。牢固樹立和全面落實“要搞大保護、不搞大開發(fā)，堅持綠色發(fā)展”的理念，按照創(chuàng)新發(fā)展的要求，尊重自然、敬畏自然、順應自然、保護自然，在堅持生態(tài)保護優(yōu)先的前提下，努力追求更高水平、更高質量和效益的發(fā)展；要牢固樹立生態(tài)也是產(chǎn)品、生態(tài)也是效益、水是生態(tài)之基的理念，按照黨的十八屆五中全會提出的“堅持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優(yōu)質生態(tài)新產(chǎn)品”和綠色發(fā)展的要求，把在長江流域實施重大生態(tài)修復工程作為默認選項，重點抓好長江防護林體系建設、水土流失治理、退耕還林還草、河湖和濕地修復、水功能區(qū)劃分和飲用水水源地保護等工作；要牢固樹立人水和諧的理念，按照協(xié)調發(fā)展的要求，尊重自然規(guī)律，統(tǒng)籌好治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，重點抓好水利工程確權劃界、河道岸線登記和保護、堅決制止和打擊非法采砂、整治沿岸非法碼頭、清除沿江阻水建筑物等工作。

2.建設長江生態(tài)堤防，助推湖北經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，必須要有安全的工程打基礎

防汛抗災始終是湖北天大的事，江河防汛始終是湖北防汛的重中之重。沒有堤防工程的安全，就沒有人民生命財產(chǎn)的安全；沒有安全的堤防工程，長江經(jīng)濟帶建設、湖北經(jīng)濟社會綠色發(fā)展都將是一句空話。近幾年，湖北境內(nèi)長江防洪能力得到了顯著提高，聯(lián)合調度三峽工程和沿江分蓄洪工程，長江達到了防御百年一遇洪水的能力。但是，包括漢江、東荊河在內(nèi)的連江支流還沒有得到根本整治，依然是湖北江河防洪最大的短板；江河崩岸特別是荊江河段崩岸時有發(fā)生，還沒有得到根本治理，依然是江河防汛安全的重大隱患；在經(jīng)歷了’98抗洪和大規(guī)模堤防建設后，沿江干部群眾認為有三峽工程和堅固的堤防可以高枕無憂了，思想麻痹依然是奪取抗洪勝利的重大障礙。要持之以恒地落實好工程措施，抓好防洪工程建設，特別是荊江大堤、荊江河勢控制、荊南四河堤防、漢江中下游堤防、沮漳河堤防等工程建設，打好防洪保安的基礎；同時，要下大力氣落實非工程措施，建立可操作性強的防洪預案，加強防汛隊伍建設和憂患意識培育，強化工程的運行維護和管理，提高水情雨情測報精度，科學調度，確保江河防洪工程安全，為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。

3.建設長江生態(tài)堤防，助推湖北經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，必須要有健康的河流作支撐

水利是湖北的生態(tài)之魂、為政之要、民生之本、興盛之基。人類從逐水草而居發(fā)展到今天，從依賴河流提供生產(chǎn)生活用水到修建工程控制河水，興利除害；從經(jīng)濟大發(fā)展帶來的水質污染、環(huán)境破壞，到重視改善水質、恢復生態(tài)和河流功能的種種努力，充分說明了健康河流對生態(tài)文明的重要、對經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要。河流專家認為，一個健康的河流，是在河流生命存在的前提下，其社會功能與自然生態(tài)功能能夠取得平衡，也就是說河流在滿足基本水量的前提下，具有穩(wěn)定的河道、適度的洪水、清潔的水質、健康的流域生態(tài)系統(tǒng)和持續(xù)的造物能力等。因此抓住長江“水”的治理就抓住了生態(tài)長江、綠色長江的龍頭。

4.建設長江生態(tài)堤防，助推湖北經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，必須要有規(guī)范的管理作保障

保護長江，關鍵在行動，落實在管理。在做好工程運行維護和管理的同時，要樹立大管理意識，轉變陳舊落后思想，關停排污不達標企業(yè)；治水、治岸、治山、治人、治企，對破壞長江生態(tài)環(huán)境的企業(yè)、人員和行為，加大處罰力度；把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，千方百計恢復自然生態(tài)；堅決退出不適宜沿江布局的產(chǎn)業(yè)項目，大力發(fā)展生態(tài)替代性產(chǎn)業(yè)，形成科學合理的生產(chǎn)力布局空間，騰出空間建設長江生態(tài)廊道。

三、用生態(tài)堤防建設助推長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的建議

1.要從健康河流抓起，全面推行河道生態(tài)環(huán)境管理行政首長負責制

湖北省水網(wǎng)密布，河道眾多，流域面積50 km2以上的河流1 232條，長逾4萬km，其中1 193條屬于長江流域水系，是湖北省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎性資源。湖北省委、省政府《關于加快推進生態(tài)文明建設的實施意見》提出，要推行流域水污染治理行政首長負責制（河長制）。建立政府主導、水利部門牽頭、有關部門分工負責，職責清晰、監(jiān)督到位、獎罰分明的河道生態(tài)環(huán)境管理新機制，是落實新時期治水思路、強化政府職能的重要舉措；是從源頭治理水污染、改善水環(huán)境的重要手段；是組織動員全社會力量共同保護河道，建設美麗鄉(xiāng)村、美麗中國，實行河道資源長效管理、效益長期發(fā)揮的重要途徑。實行“河長制”，應遵循“政府主導、分級負責，統(tǒng)籌兼顧、分步實施，建管并重、強化管理，上下聯(lián)動、協(xié)調配合，屬地為主、以獎代補”的基本原則，爭取到2020年建立起省、市、縣、鄉(xiāng)四級“河長制”，并覆蓋到長江流域所有流域面積50 km2以上河流，通過截污治污、河道綜合治理以及長效管護，實現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美，重要江河水功能區(qū)水質達標率提高到85%以上，長江、漢江主要控制斷面水質好于Ⅲ類的比例穩(wěn)定在90%以上，重要河道管理范圍內(nèi)可綠化面積林木綠化率達到95%。

2.要加強規(guī)劃引領，統(tǒng)籌做好河道生態(tài)大保護規(guī)劃工作

遵循河道自然生態(tài)規(guī)律，將生態(tài)理念融入城鄉(xiāng)建設、河道整治、旅游休閑、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項目的規(guī)劃、設計、建設、管理全過程，在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和各領域、各部門、各行業(yè)專項規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮長江流域水資源條件、環(huán)境承載能力、防洪要求和生態(tài)安全，促進河道生態(tài)環(huán)境治理保護工作，逐步推進水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源、交通運輸?shù)炔块T與河道環(huán)境有關的規(guī)劃“多規(guī)合一”。推進河道水系生態(tài)空間劃定工作，保障防洪安全。

3.要突出制度規(guī)范，加強河道生態(tài)保護制度建設

建立河道管理與保護生態(tài)補償制度，將河道管理與保護納入生態(tài)補償范圍，補償資金重點用于河道保護管理工作；建立建設項目占用水域補償制度，按照占補平衡、等效替代的原則消除對水域功能的不利影響；完善河道及堤防管理養(yǎng)護制度，明確河道管理與保護的主體和責任，積極推行管養(yǎng)分離和政府購買服務模式，實行管護專業(yè)化、社會化；建立“河長制”考核問責制度，強化黨政領導干部河道生態(tài)環(huán)境治理保護職責，組建考核專班，建立考核體系，加強日常監(jiān)督和考核問責，促進河道生態(tài)環(huán)境治理保護和地方經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。

4.要強化源頭治理，加強截污治污和水資源保護

加快實施入河排污口截污治理，按照輕重緩急制定治理方案和實施計劃，有效控制河道水體污染，確保污水無直排；加強對企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染及船舶港口污染的防治工作，落實部門分頭推進防治措施；加強村鎮(zhèn)污水處理、坑塘整治、面源污染控制，綜合整治農(nóng)村水環(huán)境。建立河道生態(tài)補水長效機制，鼓勵使用再生水、雨洪水向河湖、濕地補水。加強河道跨界斷面、主要交匯處、重點水域的水量、水質和環(huán)境等監(jiān)測工作，強化突發(fā)水污染處置應急監(jiān)測措施。嚴格環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、水環(huán)境惡化區(qū)域水污染排放標準，從源頭杜絕水體污染。

5.要強化基礎性工作，劃定河道水系生態(tài)保護空間

組織開展河道及其水利工程劃界確權工作，明確河道管理范圍和水利工程管理與保護范圍；組織開展水域岸線登記工作，依法劃定岸線保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)；加強河道采砂管理，劃定可采區(qū)、可采期和禁采區(qū)、禁采期，依法做好采砂許可工作；加強涉河事務管理，按照規(guī)范一批、取締一批、提升一批的要求，重點清理整治沿江砂場、碼頭；加強河道濕地修復與保障，開展河道沿岸綠化造林，改善河道生態(tài)環(huán)境，維護河道空間均衡。

6.要從理順體制入手，建立適應長江大保護的河道堤防管理體制

一方面，要進一步理順河道堤防管理體制，改變當前“一河多制”的模式，實現(xiàn)省內(nèi)長江、漢江及重要支流由省級垂直管理，逐步將人員經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費全額列入省級財政預算。全省長江、漢江及其重要支流現(xiàn)有堤防4 000多km，由11家市級河道堤防管理單位、9 000多人負責管理。到目前為止，已有3家市級管理單位、4 038人的人員經(jīng)費和約1 700 km堤防的維修養(yǎng)護經(jīng)費列入了省級財政預算；武漢市3 000人及820 km堤防全額列入了地方財政預算。其他7個管理單位管轄堤防約1 500 km，在職人員不到2 000人，經(jīng)過2004年開始的水利工程管理單位體制改革后，其管理職責基本明確，人員得到精減，基本具備了統(tǒng)一管理的條件。另一方面，要進一步理順河道堤防管理部門的職責，特別是與交通、海事、航道、林業(yè)等部門在河道岸線、碼頭、林木等方面的管理職責，促進河道的統(tǒng)一管理。

7.要加強工程措施，建立防洪保安的安全屏障

在長江干堤全面整險加固的基礎上，重點突出漢江、東荊河、沮漳河等連江支流堤防建設，補齊防洪的“短板”，形成防洪保護圈的完整閉合；建立長江、漢江崩岸等突發(fā)險情應急搶險機制，及時有效治理險情；注重江湖、江河水系連通工程建設，不斷改善水生態(tài)環(huán)境；注重沿江地區(qū)山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設，提高應急反應能力。

8.要突出生態(tài)保護，加快推進長江防護林體系建設

河道堤防工程防浪林和防護林，既是防洪工程的重要組成部分，也是生態(tài)堤防的重要內(nèi)容，具有十分顯著的防洪效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。要按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求，以增加森林面積、提高森林質量為主攻方向，以增強森林水源涵養(yǎng)功能、防治水土流失為重點，以體制、機制和科技創(chuàng)新為動力，開展大規(guī)模堤防綠化行動，加快構筑結構穩(wěn)定、功能完備的森林生態(tài)系統(tǒng)，著力建設好長江經(jīng)濟帶綠色生態(tài)廊道。 ■

責任編輯 張金慧

Promoting green growth of Yangtze Economic Belt in Hubei Province with construction of ecological embankments

Zhao Jinhe

Issues with construction of ecological embankments have been examined taking the actual needs of green growth of Yangtze Economic Belt in Hubei Province into consideration.Basic ideas for accelerating construction of ecological embankments are raised from the respect of protection of Yangtze River Basin.Some suggestions are put forward for promoting green growth of Yangtze Economic Belt with focus on speeding up construction of ecological embankments.

Yangtze River Protection;ecological embankment;green growth;Yangtze Economic Belt;Hubei

TV871.2+X171.4

B

1000-1123（2017）04-0012-03

2016-07-26

趙金河，副廳長，省河道堤防建設管理局局長。