完善縣級預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的思考
——以湖北省京山縣為例

●郭定斌 李 芹

完善縣級預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的思考
——以湖北省京山縣為例

●郭定斌 李 芹

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是根據國庫集中支付制度和財政財務管理的有關規(guī)定，以動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為平臺，對財政資金支付的全過程進行監(jiān)督檢查，并對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行處理，以增強預算執(zhí)行的約束性，提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性的管理活動。建立健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制是預算執(zhí)行過程中不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)，是前移財政監(jiān)督關口、防范資金支付使用風險的機制保障。本文以京山縣為例，就現(xiàn)階段預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控進展和推進中面臨的問題作一些分析與思考。

預算執(zhí)行 動態(tài)監(jiān)控 思考

“財政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實踐”征文獲獎稿件

一、京山縣預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制開展的現(xiàn)狀和成效

自2004年起，京山縣開始推行國庫集中收付制度改革，從首批將68家試點單位納入國庫集中收付網絡系統(tǒng)，到目前集中支付的預算單位達342戶，實現(xiàn)了預算單位全覆蓋、資金管理全覆蓋，規(guī)范了預算單位的財政收支行為，也初步實現(xiàn)了對財政資金運行的實時監(jiān)督管理。近年來，為進一步推進財政科學化精細化管理，京山縣根據上級財政部門的有關要求，不失時機地對實行國庫集中支付的所有財政性資金啟動預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，并取得了一定進展與成效。

（一）進一步強化預算單位主體責任意識，財政性資金支付逐步實行預算單位授權支付為主的管理方式

2014年底，京山縣財政授權支付網點41個，涉及預算單位157個，占預算單位總數的43%，授權支付資金占支付總額的21%；2015年以來，全面落實部門和單位的預算執(zhí)行主體責任，完善國庫集中收付制度改革，要求有條件的部門與單位與財政聯(lián)網，并實行財政授權支付。據統(tǒng)計，截至9月底，京山縣授權網點數102個，涉及財政授權支付單位302個，占全縣預算單位總數的84%。實行直接支付的都是一些單位人數極少不具備支付條件的預算單位。

（二）國庫集中支付管理信息系統(tǒng)更新升級，服務器由市局集中管理

自2015年元月起，京山縣國庫集中支付系統(tǒng)從原來使用的方正春元縣市版的國庫集中支付管理信息系統(tǒng)更換為北京江南中科公司開發(fā)的財政綜合業(yè)務系統(tǒng)。新系統(tǒng)采用數據集中模式，系統(tǒng)功能信息要素更加全面。升級后可隨時查詢財政資金每一筆支付節(jié)點情況，預算指標與計劃執(zhí)行情況以及功能分類經濟分類支出月報表等相關數據，并將原各部門獨立的操作模塊統(tǒng)一歸并在一個界面下，運行更為直觀、便于操作，確保了財政部門、預算單位、代理銀行等多方數據的同步性和實時性，提高了運行效率，使預算單位財務支付更加規(guī)范、快捷。同時，一個最明顯的特征是新增了資金監(jiān)控功能，能實時監(jiān)控、預警、處理相關資金支付信息。據統(tǒng)計，截至2015年9月底，京山縣財政綜合業(yè)務系統(tǒng)監(jiān)控資金支付筆數11818筆，監(jiān)控金額9.45億元，監(jiān)控處理筆數11689筆，金額8.78億元，監(jiān)控退回115筆，退回金額0.65億元，作廢筆數144筆，作廢金額0.41億元。

（三）建立健全財政內部控制制度，規(guī)范業(yè)務流程

為更加有效地加強預算執(zhí)行監(jiān)控機制，增強財政管理的透明度，京山縣財政局制定并印發(fā)了 《京山縣國庫集中收付操作管理暫行辦法》，該辦法從指標計劃下達、銀行賬戶管理、各類收入管理、支出報賬及對賬管理、資金清算管理、財務收支報表管理等整套操作流程上作了相應詳細規(guī)定，為提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性，推進財政科學化、精細化管理起到了一定保障作用。

（四）與各代理銀行簽訂了資金支付清算協(xié)議，強化各自的責任與義務

實踐證明，代理銀行在國庫集中支付與預算執(zhí)行監(jiān)控環(huán)節(jié)中起著至關重要的作用，為此，積極協(xié)調財政與人行及代理銀行關系，最終取得了他們的支持。為明確財政、人行、代理銀行各自的職責，京山縣財政局分別與工行、農行、建行、中行、郵儲銀行、農商行簽訂了財政直接支付及授權支付及資金清算協(xié)議書，特別是在協(xié)議中明確了各代理銀行設立財政墊支賬戶，有效地解決了“全天候”辦理資金支付業(yè)務清算瓶頸問題，極大地方便了預算單位報賬用款。

財政綜合業(yè)務系統(tǒng)數據顯示：2015年1月至9月，京山縣共下達預算指標59.45億元，下達計劃53.47億元，實際支付48.01億元，實際支付進度為80.7%，預算執(zhí)行進度良好，達到了預期目標。通過實時動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)并糾正了預算單位一些違規(guī)或不規(guī)范的操作行為，預算單位規(guī)范使用財政資金的意識得到明顯增強，違規(guī)違紀行為大大減少，推進了預算執(zhí)行管理健康有序發(fā)展。

二、實施預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制需解決的問題

京山縣財政局雖然在推進預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作中做出了一些有益的探索和實踐，取得了一定成效，但因大平臺控制系統(tǒng)、制度建設等方面尚未完善，實際工作中仍存在一些困難和問題，制約著京山縣財政國庫動態(tài)監(jiān)控工作的深入開展。其問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）財政管理信息系統(tǒng)分散設置，資源未有效整合利用

一是財政部門內部有若干個分散的業(yè)務應用系統(tǒng)，除了預算編制系統(tǒng)尚能與財政綜合業(yè)務系統(tǒng)預算銜接外，非稅收入管理、國資管理、債務管理、人員資源管理軟件從上到下各自為政、自成體系，與預算管理執(zhí)行互相分離，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間缺乏數據交換，數據共享利用水平低，浪費了大量的人力物力資源。二是在財政綜合業(yè)務系統(tǒng)模塊無單位會計核算模塊，財政資金支付與預算財務會計核算數據不能銜接。三是動態(tài)監(jiān)控在功能定位、體系設計、協(xié)作機制、操作手段等方面都存在一定的差距，系統(tǒng)處在測試、改進、完善過程中，需進一步加大監(jiān)控系統(tǒng)的技術支撐力度。如財政資金支付方式是由預算單位在支付環(huán)節(jié)由預算單位在實施支付中自行選擇，財政監(jiān)控失去主動性。同時在指標執(zhí)行查詢上無法查到直接支付與授權支付相關數據。

（二）事中監(jiān)督流于形式，缺乏資金實質監(jiān)管

就預算單位而言，資金支付由財政直接支付改為授權支付，許多人的觀念還未來得及轉變。由于部分單位人員少，業(yè)務素質不高，有時會出現(xiàn)人員經費、公用經費、項目經費串用，加之目前未實行公務卡改革，資金不能直達商品供應商與勞務提供者的問題時有發(fā)生。

財政國庫執(zhí)行部門對預算單位的資金使用動態(tài)監(jiān)控，其操作行為僅限于規(guī)則設置的形式監(jiān)控。目前荊門市財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)預警規(guī)則共有六類十八條：如收款人賬戶為財政專戶的、當日對同一賬戶轉賬三次、連續(xù)三天對同一賬戶轉賬、單筆支付大于30萬元等將自動觸發(fā)預警。國庫收付中心監(jiān)控人員無法及時有效地對疑點和違規(guī)問題做出準確甄別判斷和處理。針對這一現(xiàn)象，財政部門尚未制定出切實可行的監(jiān)控范圍、科學合理的監(jiān)控規(guī)則條款以及信息反饋制度等等，隨意性較大，缺乏必要的制度保障與剛性約束。另外鎮(zhèn)區(qū)預算單位遠離城區(qū)，信息手段遠比金融部門差，考慮到資金使用成本，實質監(jiān)控成為一句空話。

（三）財政管理辦法不盡完善，預算執(zhí)行有一定差距

京山縣近三年預算執(zhí)行情況一覽表 單位：億元

從近三年預算執(zhí)行結果看，京山縣預算執(zhí)行率分別為86%、88%、89%?？傮w來看，預算內資金執(zhí)行結果明顯好于專項資金，分別達到94%、95%、96%，而專項資金執(zhí)行進度分別為72%、73%、78%。2015年1月至9月執(zhí)行率為81%，預算內資金執(zhí)行率為86%，專項資金執(zhí)行率為80.8%，往來資金執(zhí)行率為67.8%。由此可以看出，預算內資金執(zhí)行率比較正常，專項資金、往來資金使用還有一定差距，存在項目資金的結轉結余問題，一方面說明預算單位重視項目資金爭取，忽視資金使用效率的問題；另外一方面說明財政在資金撥付、管理環(huán)節(jié)存在漏洞。由于目前國庫管理機構與執(zhí)行機構在人員、職能上尚未進行有效整合，收付中心專戶的存在，為一些專項資金提前轉移到庫外提供了條件，財政內部一些不規(guī)范行為影響了動態(tài)監(jiān)控實施的范圍和效果。

（四）財政事后監(jiān)督檢查與預算績效評價滯后，兩者未有機結合起來

目前，財政大監(jiān)督的格局尚未實現(xiàn)，財政的事后監(jiān)督側重違規(guī)違紀問題的查處，未能在預算執(zhí)行效果上作評價與分析。加之財政績效評價工作剛剛起步，財政部門未能將兩項工作統(tǒng)一安排一并進行，績效評價的方式方法有很多不足之處，預算績效評價結果反饋和公開機制不夠完善，評價結果信息僅反饋給項目單位一定范圍的人員，而大部分工作人員難以知曉評價結果，預算績效評價的效果與作用不明顯。

（五）社會監(jiān)督力度不夠，未能發(fā)揮有效作用

從調查摸底情況看：一級預算單位基本按財政部門要求，在政府網站及內網上公布了上一年度收支決算情況與“三公經費”數據，但并未公布預算與執(zhí)行分析，老百姓無法知曉預算執(zhí)行與調整情況，社會監(jiān)督作用無法發(fā)揮。

三、完善預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的對策思考

按照財政部的要求，全面建立預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的覆蓋各級財政的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，是一項緊迫的工作任務，因此必須采取得力措施，認真落實解決。針對目前存在的問題，要大力抓好以下幾方面的工作：

（一）搭建整合一個平臺

財政綜合業(yè)務系統(tǒng)是預算執(zhí)行監(jiān)控機制的工作平臺和技術保障，目前京山縣財政綜合業(yè)務系統(tǒng)與財政內部、預算單位、代理銀行建立起廣泛的業(yè)務聯(lián)系，這個平臺已為統(tǒng)籌規(guī)劃構建財政信息化建設創(chuàng)造了良好的條件。一是上級財政部門要整合財政系統(tǒng)預算管理、債務管理、資產管理、人員信息管理相關業(yè)務應用系統(tǒng)，開發(fā)出一套全面、科學、完整的財政綜合業(yè)務管理系統(tǒng)；二是整合收入征管系統(tǒng)，將財、稅橫向聯(lián)網系統(tǒng)和非稅收入系統(tǒng)實時導入財政綜合管理系統(tǒng)，使財政收入管理和支出管理有機結合，這樣使財政收支管理等核心業(yè)務在財政綜合業(yè)務系統(tǒng)上運行；三是將單位財務會計核算與財政綜合業(yè)務管理系統(tǒng)相整合，使財政和預算單位網絡在線實時記賬，數據自動交換和傳輸共享，單位決算數據由財政資金數據、單位資金數據自動生成，從而提高整個財政與預算單位財政管理的自動化與信息化水平。

（二）建立健全“兩個”機制

目前部門預算編制的準確性、細化程度還不高，與國庫集中支付改革密切相關的法規(guī)制度不完善、不配套，特別是涉及到預算執(zhí)行監(jiān)控職能定位不明確。從一定程度上制約了預算執(zhí)行監(jiān)控工作有效開展，因此必須建立健全監(jiān)控管理機制與問責機制。一是通過完善財政法律法規(guī)，研究制定預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制工作流程和操作規(guī)范。特別是要對動態(tài)監(jiān)控的地位、作用、內容、程序、方法作詳細的明確規(guī)定，使之有章可循。二是建立問責機制。進一步明確財政、預算單位及主管部門在預算執(zhí)行與資金安全使用中的管理責任，依法依規(guī)對預算管理中出現(xiàn)的違規(guī)違紀行為進行追究和問責。

（三）完善“三項”管理制度

一是完善國庫集中支付內部控制制度。在原有制度的基礎上，進一步修訂完善銀行賬戶監(jiān)管、資金審核支付、支付印鑒，財務會計核算等管理辦法，建立健全相互制約、相互分離的內部牽制制度，實施重要崗位定期輪崗制度，防范資金風險。二是完善動態(tài)監(jiān)控分析報告制度，要定期不定期對系統(tǒng)預算執(zhí)行反饋信息進行分類梳理、綜合分析，并從源頭上查找原因，提出建議，規(guī)范財政財務行為，同時為領導決策提供參考依據。三是完善代理銀行評估考核制度?？h財政、人民銀行定期對代理銀行業(yè)務進行檢查，對違規(guī)違紀問題予以警告或通報，直至取消代理資格。

（四）搞好“四個”有機結合

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理是一項涉及面廣、政策性業(yè)務性強的工作，必須結合當前的財政改革與管理工作，密切協(xié)調配合，產生合力。一是動態(tài)監(jiān)控與主管部門監(jiān)督密切結合，目前主管部門在預算編制、財政資金授權支付與財務管理上擔負一定職責，他們處在財務監(jiān)督的最前端，因此必須發(fā)揮他們在第一線的作用，讓他們擔負起財政財務管理的重任。二是動態(tài)監(jiān)督要與財政投資評審及績效評價有機結合，投資評審在預算編制中起到重要作用，動態(tài)監(jiān)控時要把投資評審的項目格外予以關注，而績效評價作為事后監(jiān)督也為來年的預算編制提供基礎，這三個環(huán)節(jié)是互相連接在一起的，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢作用，相互補充，相互促進。三是動態(tài)監(jiān)控與財政專項監(jiān)督檢查有機結合。作為事后的財政專項檢查更能全面真實了解預算單位財政資金的運行過程，發(fā)現(xiàn)和查找各種違規(guī)違紀行為，其作用是事前事中監(jiān)督不可替代的，因此要正確處理好兩者之間的關系，不可偏頗。四是動態(tài)監(jiān)控與社會監(jiān)督有機結合，隨著全面依法治國工作的開展，社會公眾對財政性資金的編制、執(zhí)行、使用意識增加，要進一步加大財政預算執(zhí)行的公開透明度，讓社會公眾積極參與監(jiān)督。通過四個有機結合，真正形成事前事中有效控制、事后跟蹤問效的資金支付管理的監(jiān)控模式。

（作者單位：湖北省京山縣財政局）

黑羽佳.2013.我國預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系建設研究——基于部分省市的實踐[D].北京：財政部財政科學研究所。