卓賢：推動單中心城鎮(zhèn)化向多中心都市圈化發(fā)展

預(yù)計常住人口城鎮(zhèn)化率的飽和值為75%

記者：你對今年和未來十年的常駐人口城鎮(zhèn)化率有何預(yù)測？

卓賢：我們對城鎮(zhèn)化率有一個長期的跟蹤預(yù)測。今年，我們繼續(xù)沿用Logistic模型預(yù)測中國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。根據(jù)我國1981—2016年的城鎮(zhèn)化率歷史數(shù)據(jù)，我們估算出我國常住人口城鎮(zhèn)化率的飽和值為75%。

通過外推，我們得到未來我國城鎮(zhèn)化率預(yù)測值：2017年常住人口城鎮(zhèn)化率達58.6%，比2016年提高約1.2個百分點；我國常住人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計將在2019年突破60%，2033年突破70%；10年之后的2026年達66.7%，未來10年平均每年提高0.92個百分點。

記者：驅(qū)動未來十年城鎮(zhèn)化年均增長0.92個百分點的人口增長動力來自哪里？

卓賢：未來驅(qū)動城鎮(zhèn)化的動力結(jié)構(gòu)將從城鄉(xiāng)人口遷徙為主轉(zhuǎn)向就地城鎮(zhèn)化為主。城鎮(zhèn)人口的增長有三個來源，分別是城鎮(zhèn)人口自然增長、農(nóng)村人口遷徙到城鎮(zhèn)以及就地城鎮(zhèn)化。

由于生育政策的調(diào)整和城鎮(zhèn)人口基數(shù)的擴大，城鎮(zhèn)人口自然增長的規(guī)模和比重會略有提升；鑒于農(nóng)村現(xiàn)有人口年齡結(jié)構(gòu)將進一步老化，地理意義上的城鄉(xiāng)人口遷移的比重會下降；隨著大城市向郊外蔓延以及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，就地城鎮(zhèn)化將逐漸成為城鎮(zhèn)化的重要動力。

中國城鎮(zhèn)化受困于單中心城市模式

記者：盡管我國城鎮(zhèn)化率增長勢頭很快，但其空間發(fā)展不平衡的問題日益突出。這種不均衡都有哪些表現(xiàn)？

雨季是病蟲害的高發(fā)期，在蔬菜種植管理過程中，需要掌握雨季規(guī)律，提前做好避雨管理工作，在科學(xué)灌溉的同時有效防治病蟲害。遭遇強降雨天氣需要及時籌備避雨工作，避免洪澇災(zāi)害的影響，保證蔬菜根基穩(wěn)固，提高蔬菜抗病蟲害能力。

卓賢：我國城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)出兩方面的不平衡。首先，特大城市“城市病”和中小城市活力不足并存。近年來，特大城市和部分大城市集聚的正外部性越來越明顯，分工更加細(xì)化和專業(yè)化，創(chuàng)新潛力充分釋放；但同時也面臨著人口規(guī)模過于集中、交通擁堵加劇、環(huán)境污染突出、住房價格高企等問題，集聚的負(fù)外部性也很突出。另一方面，在城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%、城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移尚有很大空間之際，很多中小城市卻處于規(guī)模增長較慢甚至收縮的狀態(tài)，遠未達到集聚的最優(yōu)規(guī)模。

第二，特大城市和都市圈內(nèi)部的空間發(fā)展失衡。在現(xiàn)有城市行政管理體制下，公共資源的配置具有較強的路徑依賴特征，行政資源和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源（重點中小學(xué)、三甲醫(yī)院等）集中在傳統(tǒng)主城區(qū)，造成特大城市主城區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口過度聚集。與此同時，特大城市周邊區(qū)縣的公共服務(wù)在總量上供給不足，在質(zhì)量上則與主城區(qū)有較大的落差，未能在都市圈范圍內(nèi)形成人口分布比較均衡的格局，大部分人口集聚在主城區(qū)。

城鎮(zhèn)的空間布局取決于市場主體的區(qū)位決策。在一個城市體系中，中心城市或城市的中心地區(qū)有一種“向心力”，它能為居民和企業(yè)提供各種便利（如高收入就業(yè)機會較多、勞動市場的匹配度高、技術(shù)外溢效應(yīng)強、通勤和運輸成本低等），吸引人口和其他要素集聚。

與此同時，中心地區(qū)也存在一種“離心力”，比如高土地租金導(dǎo)致的高房價、過度集聚促發(fā)的環(huán)境污染和交通擁堵等，會引導(dǎo)各類經(jīng)濟活動遠離中心城市或城市的中心。

為此，城市經(jīng)濟學(xué)引入了“空間均衡”的概念。居民、企業(yè)和城市開發(fā)商在做出區(qū)位決策時，會綜合考慮城市向心力和離心力的收益而開展空間套利活動，在最終形成的空間均衡下，市場主體任何改變地理位置的行為都不能獲得額外的收益。以居民決策為例，在中心城市或城市中心地區(qū)定居，所獲得的高收入、低通勤成本等好處會被高房價、高環(huán)境污染等壞處所抵消，其綜合收益與外圍城市和城市外圍地區(qū)的居住者相當(dāng)。

在市場化的條件下，空間均衡的力量將引導(dǎo)城市發(fā)展為多中心的模式。

記者：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》已經(jīng)提出，“推進中心城區(qū)功能向1小時交通圈地區(qū)擴散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”。你如何評價我國的都市圈發(fā)展現(xiàn)狀？

卓賢：我國正處在由傳統(tǒng)單中心城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向多中心都市圈化的關(guān)鍵階段。從現(xiàn)代國際大都市空間格局的演變經(jīng)驗來看，多中心的都市圈化通過產(chǎn)業(yè)分工、軌道交通和通信系統(tǒng)，將都市圈內(nèi)的大城市和中小城鎮(zhèn)整合成一個高效的城市生產(chǎn)生活網(wǎng)絡(luò)，既能夠?qū)崿F(xiàn)要素集聚的正外部性，又能夠避免單中心模式過度集聚的負(fù)外部性。

但在中國，過于集中的行政資源有可能扭曲城市資源的配置，使得城鎮(zhèn)化受困于單中心城市模式帶來的弊端，無法實現(xiàn)都市圈化發(fā)展。

如何推動中國向多中心都市圈化發(fā)展

記者：能否以北京和上海為例，來論證這些城市為何并未實現(xiàn)很好的都市圈化？

卓賢：我們通過典型的特大城市的人口密度國際比較來分析特大城市單中心發(fā)展的現(xiàn)狀。

我們選取了北京、上海、東京和紐約四個國際大都市，分別確定天安門廣場、人民廣場、銀座、曼哈頓區(qū)中部作為四個都市圈的中心，并基于各城市的街道數(shù)據(jù)，測算半徑10至50公里范圍內(nèi)的人口密度。對于跨越各個半徑范圍的地區(qū)，我們用“地區(qū)總?cè)丝凇猎摰貐^(qū)在相應(yīng)半徑范圍的面積比重”來估算對應(yīng)區(qū)域的人口。

對典型國際大都市人口密度的比較顯示，我國大都市人口過度集中在中心地區(qū)。在0到5公里核心區(qū)域上海密度最高，達到了3.6萬人/平方公里，紐約是2.6萬人/平方公里，北京是2萬人/平方公里，而東京只有1萬人/平方公里。

然而，在10公里到20公里的范圍，北京和上海的人口密度分別降了1萬人，有一個斷崖式的下降，東京的變化比較平穩(wěn)。到半徑20～30公里的圈層，北京和上海的人口密度已經(jīng)分別下降為東京的30%和42%，北京比郊區(qū)化蔓延的紐約還要低432人/平方公里。

記者：當(dāng)前對我國城市規(guī)模的討論，有兩個截然不同的方向。一種觀點認(rèn)為特大城市人口密度還有提升的空間，人口規(guī)模還應(yīng)該再擴大。另一種觀點認(rèn)為特大城市的城市病問題嚴(yán)重，而中小城市規(guī)模發(fā)展不足，應(yīng)大力發(fā)展中小城市。你怎么看？

卓賢：這兩種觀點似乎把“大城”和“小市”的發(fā)展對立起來。從上述分析來看，在北京、上海的都市圈內(nèi)，靠近行政中心的區(qū)域聚集了過多人口，但城市周邊的人口密度出現(xiàn)了較為明顯的下降，未能形成多中心的都市圈形態(tài)。

國際大都市圈的發(fā)展經(jīng)驗表明，都市圈內(nèi)的大城市和中小城市的發(fā)展應(yīng)該是互為條件、互相促進的。在下一階段新型城鎮(zhèn)化進程中，我們要推動單中心城鎮(zhèn)化向多中心都市圈化發(fā)展，其中的關(guān)鍵是要打破城市行政等級下的資源配置機制。

記者：具體來說，你有哪些政策建議？

卓賢：首先，弱化行政等級對公共資源配置的影響。要從根本上改革公共資源按行政等級分配的方式，促進公共資源在城市內(nèi)部和城市之間的合理配置。在城市經(jīng)濟活動邊界日益交叉的背景下，應(yīng)建立跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制，打破城市經(jīng)濟與城市管理的行政壁壘，在城市內(nèi)部區(qū)縣之間以及跨域城市間明確分工定位、銜接發(fā)展規(guī)劃、實現(xiàn)成本共擔(dān)與利益共享，促進不同行政等級的城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展。

第二，下放城市管理權(quán)限，釋放中小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。打破等級化的城市管理體系，城市不論行政等級高低和人口規(guī)模大小，均應(yīng)擁有同等的法定權(quán)利，尤其要取消土地征用指標(biāo)計劃層層下達的制度。制定科學(xué)合理的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過多關(guān)注行政級別、經(jīng)濟總量規(guī)模等指標(biāo)，而應(yīng)重點考慮人口密度和人口規(guī)模。加快拓展部分強縣和特大鎮(zhèn)的城市功能，以下放事權(quán)、擴大財權(quán)、改革人事權(quán)以及強化用地指標(biāo)保障等為重點，提高部分強縣和特大鎮(zhèn)管理權(quán)限，允許按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)發(fā)展。

第三，調(diào)整跨行政區(qū)的城市管理體制，解決大城市周邊地區(qū)政府治理碎片化問題。建立都市圈內(nèi)部各城市的協(xié)同發(fā)展機制，進一步完善城鎮(zhèn)空間布局，縮小中小城市與大城市之間在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等規(guī)模和質(zhì)量方面的差距，依托交通、通訊、供電、供排水等硬件基礎(chǔ)設(shè)施鏈接，增強中小城市的吸引力，形成合理分工關(guān)系和多元化功能組合的城市網(wǎng)絡(luò)體系，培育融集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)于一體的大都市圈。

第四，有序發(fā)展具有特色資源、產(chǎn)業(yè)支撐、區(qū)位優(yōu)勢和文化底蘊的小城鎮(zhèn)。通過擴權(quán)增能、加大投入扶持力度、更多依靠市場主體參與，促進鎮(zhèn)企融合發(fā)展，因地制宜培育休閑旅游、商貿(mào)物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承等專業(yè)特色鎮(zhèn)。但在這一過程，需要特別注重市場導(dǎo)向，不能形成新的過剩產(chǎn)能。