農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要主攻農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量

文 ｜ 李國祥

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要主攻農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量

文 ｜ 李國祥

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既不能等同于改革，又不能等同于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而應(yīng)該是將深化改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整二者有機(jī)結(jié)合并賦予新的意義。

李國祥

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

2016年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，中央農(nóng)村工作會(huì)議更是把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為2017年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線，進(jìn)一步提出要以改革創(chuàng)新為根本途徑，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向。

改革實(shí)踐成效顯著

根據(jù)2015年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議及2016年中央一號(hào)文件要求，2016年我國將推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。圍繞著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)任務(wù)，以及農(nóng)村全面深化改革的部署，各地紛紛開展了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)踐。一年來的實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有明顯成效。

通過一年來的實(shí)踐，人們逐漸認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深刻內(nèi)涵。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是通過深化改革和完善政策等發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，從而達(dá)到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變升級(jí)的目的。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既不能等同于改革，又不能等同于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而應(yīng)該是將深化改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整二者有機(jī)結(jié)合并賦予新的意義。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然過程和結(jié)果，深化農(nóng)村改革為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整培育出新動(dòng)能，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化為深化農(nóng)村改革不斷提出新要求。

黨的十八屆三中全會(huì)召開后，我國開始全面深化改革。農(nóng)村深化改革為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供了重要?jiǎng)恿Γ@一規(guī)律在2016年農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)踐中得到了進(jìn)一步證明和展示。全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證約6成，三權(quán)分置辦法出臺(tái)，在繼續(xù)明確所有權(quán)和承包權(quán)的基礎(chǔ)上，首次明確相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，進(jìn)一步激勵(lì)了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有效地優(yōu)化了農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)。近年來，受市場(chǎng)不利因素等影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成本偏高而農(nóng)業(yè)收益下滑，客觀地說，農(nóng)業(yè)投資積極性難免受到影響，一些地方種植大戶甚至出現(xiàn)了退地退耕現(xiàn)象。農(nóng)村土地三權(quán)分置辦法的出臺(tái)，不僅有效地抵御了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的不利影響，而且新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營體系繼續(xù)在加快形成。

2016年，我國進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革。早秈稻最低收購價(jià)水平的首次下調(diào)，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的放棄以及價(jià)補(bǔ)分離制度的建立，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革的深入推進(jìn)，有力地推動(dòng)了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，糧食需求下降和糧食產(chǎn)量、庫存和進(jìn)口 “三量齊增”的格局已經(jīng)被打破。稻谷、小麥和玉米的品質(zhì)差價(jià)、地區(qū)差價(jià)在糧食收購市場(chǎng)充分顯現(xiàn)。在推動(dòng)農(nóng)業(yè)價(jià)格支持制度改革的同時(shí)，將糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，一些地方將“三合一”補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)民是否焚燒秸稈和濫用化肥農(nóng)藥等掛鉤，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展。

一年來的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，緩解了我國農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性矛盾，阻止了農(nóng)民增收過度下滑，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作落實(shí)新發(fā)展理念找到了抓手。當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出表現(xiàn)在部分大宗農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備規(guī)模過大且出庫困難。通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積累多年難以解決的棉花庫存大幅度下降，玉米去庫存也取得成效。我國經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代中后期和90年代中后期的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，每輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入增長(zhǎng)往往極度低迷，個(gè)別年份甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。2016年農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，雖然沒有扭轉(zhuǎn)農(nóng)民收入增速回落的態(tài)勢(shì)，但是前三季度農(nóng)民人均可支配收入實(shí)現(xiàn)了6.7%的增長(zhǎng)速度，這與過去幾輪的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯不同。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅解決短期矛盾和問題，更著眼于長(zhǎng)期累積性矛盾和難題，其深遠(yuǎn)影響將被歷史驗(yàn)證。實(shí)踐成效堅(jiān)定了2017年應(yīng)更好地深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，圍繞提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障水平以及豐富農(nóng)業(yè)保障糧食安全、生態(tài)安全、文化傳承和健康中國多功能，更好地適應(yīng)對(duì)外開放大局的大勢(shì)，不僅更好地與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)，而且能夠有效地抵御國際市場(chǎng)的沖擊，更好地統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩種資源，其中特別是一帶一路國家農(nóng)業(yè)資源，確保農(nóng)業(yè)更好地支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)不萎縮、農(nóng)村不凋敝。

深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建設(shè)好糧食功能區(qū)和主要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)，發(fā)揮各地由市場(chǎng)力量和資源稟賦決定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信心為重點(diǎn)，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；二要加大農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革和糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素優(yōu)化配置，確定合理儲(chǔ)備規(guī)模，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控；三要深化涉農(nóng)投融資體制機(jī)制改革，以財(cái)政支農(nóng)改革為突破口，整合涉農(nóng)財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政吸引金融資本和社會(huì)資本投入“三農(nóng)”領(lǐng)域的杠桿積極作用，切實(shí)解決農(nóng)民貸款難、貸款貴和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投入不足難題；四要緊緊依靠科技創(chuàng)新和深化改革，更多地依賴社會(huì)化服務(wù)發(fā)展，解決農(nóng)業(yè)化肥投入物濫用和過量使用難題，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成本過高難題，把農(nóng)業(yè)的無效成本切實(shí)降下來；五要針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的突出瓶頸和限制因素，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的同時(shí)應(yīng)更好地將其與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)起來，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，提高農(nóng)業(yè)附加值，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓新生的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量，并讓普通農(nóng)戶能夠分享改革發(fā)展紅利。

改革核心在于優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制的建立

農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量不高是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出問題，農(nóng)業(yè)供給是一個(gè)投入產(chǎn)出系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量問題，不僅表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不能很好地滿足消費(fèi)者生活質(zhì)量提高和健康生活的需要，而且更在于農(nóng)業(yè)投入不合理和農(nóng)業(yè)資源消耗過度及環(huán)境惡化等方面。

我國盡管已經(jīng)加大了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)，近幾年沒有再發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重大惡性事件，公布的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全達(dá)標(biāo)率近乎100%，但客觀地說，消費(fèi)者對(duì)國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信心并沒有完全建立起來，根源在于資源約束和農(nóng)業(yè)化學(xué)投入物的濫用，在于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的過分追求。我國要想用不足世界10%的耕地養(yǎng)活超過世界20%的人口，就不得不用世界30%以上的化肥。因此，要想提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，就必須在守住國家糧食安全底線的同時(shí)盡可能地給農(nóng)業(yè)資源松綁，讓農(nóng)業(yè)資源能夠休養(yǎng)生息。

多年來，我國為了讓相對(duì)不足的農(nóng)業(yè)資源養(yǎng)活更多的人口，為農(nóng)民提供增收來源，逐漸形成了驅(qū)動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增長(zhǎng)的政策體系和科技創(chuàng)新體系。為了避免化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲給農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)施了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。農(nóng)業(yè)科技資源配置明顯地向高產(chǎn)品種選育及技術(shù)推廣傾斜。不僅如此，農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制沒能形成，也進(jìn)一步使不計(jì)資源環(huán)境代價(jià)和消費(fèi)者健康代價(jià)的片面追求數(shù)量的動(dòng)力機(jī)制強(qiáng)化。

筆者曾經(jīng)在一次有幾十個(gè)農(nóng)民朋友參加的座談會(huì)上提出一個(gè)問題：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中施用的化肥農(nóng)藥是否過多？農(nóng)民朋友們幾乎異口同聲回答：過多了。筆者接著問：為什么要施用那么多的化肥農(nóng)藥？農(nóng)民朋友們反問道：不施用那么多的化肥農(nóng)藥怎么長(zhǎng)莊稼？

難道不生產(chǎn)更多的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量，就不能增收嗎？對(duì)這個(gè)問題的不同認(rèn)識(shí)和回答，反映著人們對(duì)農(nóng)業(yè)供給是保數(shù)量還是保質(zhì)量及其驅(qū)動(dòng)力的不同認(rèn)知。

改革以來，我國經(jīng)歷了幾輪明顯的以政府推動(dòng)為主的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。每輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都要求農(nóng)民面向市場(chǎng)調(diào)優(yōu)生產(chǎn)，雖然最終都解決了結(jié)構(gòu)調(diào)整前的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)民賣糧難和打白條等難題，但是基本上都屬于數(shù)量上的調(diào)整，并沒有有效地熨平農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性波動(dòng)。

提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，政府應(yīng)扮演怎樣的角色？這不是一個(gè)輕松的話題。沒有政府推動(dòng)，已經(jīng)形成的以片面追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的發(fā)展方式慣性必將長(zhǎng)期持續(xù)下去。過去，為了讓農(nóng)民生產(chǎn)更多數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品，不僅為農(nóng)民安排了相應(yīng)的技術(shù)體系和支持政策措施，而且還把農(nóng)民收入多少與農(nóng)民生產(chǎn)數(shù)量簡(jiǎn)單地等同起來。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，為了多賺錢就必須生產(chǎn)更多的農(nóng)產(chǎn)品。在我國農(nóng)業(yè)不得不越來越國際化的背景下，沒有政策支持，沒有政府的有效干預(yù)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的可能結(jié)果是農(nóng)業(yè)不斷萎縮，越來越多的大豆和油菜籽將會(huì)出現(xiàn)。

提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，必須發(fā)揮政府應(yīng)有的作用。但是，農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，是否就是政府說了算呢？2016年8月，筆者在新疆調(diào)研，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)人都說農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要發(fā)展長(zhǎng)絨棉，壓縮短絨棉生產(chǎn)，其依據(jù)是2015年長(zhǎng)絨棉的籽棉市場(chǎng)價(jià)格每公斤超過10元，而當(dāng)年短絨棉的籽棉市場(chǎng)價(jià)格每公斤不足6元，且長(zhǎng)絨棉的很多品質(zhì)性狀明顯地優(yōu)于短絨棉。到了2016年10月，筆者再次來到新疆調(diào)研，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上短絨棉的籽棉市場(chǎng)價(jià)格每公斤已經(jīng)超過7元，而長(zhǎng)絨棉出現(xiàn)滯銷且其籽棉市場(chǎng)價(jià)格甚至低于長(zhǎng)絨棉。

農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量已經(jīng)在很多程度上由市場(chǎng)機(jī)制決定，主攻農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，政府的作用關(guān)鍵在于深化改革，建立機(jī)制，完善政策，培育新動(dòng)能。其中，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制的建立是核心。稻谷、小麥最低收購價(jià)政策繼續(xù)執(zhí)行，必須要充分體現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，要在重金屬污染和地下水消耗過度等不適宜生產(chǎn)地區(qū)停止托市收購政策，實(shí)施托市收購政策除了水分和雜質(zhì)外還應(yīng)包括營養(yǎng)含量和純度等來共同決定價(jià)格。不再實(shí)施托市收購的和沒有實(shí)施托市收購的農(nóng)產(chǎn)品，政府要積極推動(dòng)品牌建設(shè)，設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并重新調(diào)整科技創(chuàng)新資源配置，為農(nóng)業(yè)供給提供不同方向的科技支撐。