跟隨創(chuàng)新發(fā)展先行者 感悟城鄉(xiāng)規(guī)劃新趨勢
——上海市浦東新區(qū)掛職學習感悟

新鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局黨組成員、副局長 韓 斌

跟隨創(chuàng)新發(fā)展先行者 感悟城鄉(xiāng)規(guī)劃新趨勢
——上海市浦東新區(qū)掛職學習感悟

新鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局黨組成員、副局長 韓 斌

在中央城市工作會議召開后的第一年，我非常榮幸地被市委組織部派到上海浦東新區(qū)進行掛職鍛煉學習。臨行前，市委組織部專門為掛職干部召開動員會，要求我們要珍惜機會，虛心學習，嚴守紀律，樹好形象。帶著市委的囑托，我來到了浦東新區(qū)，開始了為期三個月的學習行程。

浦東新區(qū)區(qū)域面積1210平方公里，常住人口547．49萬人，現(xiàn)轄12個街道、24個鎮(zhèn)。2015年地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長9．1%，過去五年年均增長9．8%；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益明顯改善，第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達到72%；一般公共預算收入比上年增長13．7%。

1990年4月春，上海正式拉開了浦東開發(fā)的帷幕。在浦東開發(fā)的定位上，鄧小平同志指出，為什么考慮深圳開放？因為它面對著香港；開放珠海，是因為它面對著澳門；開發(fā)廈門，因為它面對著臺灣；開放海南、汕頭，因為它們面對著東南亞。而浦東面對的是太平洋，是全世界。

通過二十余年的發(fā)展，2013年9月，浦東又迎來了自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌。2015年4月，上海市委、市政府召開上海自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)動員大會，標志著上海自貿(mào)試驗區(qū)2．0版正式起航，也標志著浦東開發(fā)開放歷史翻開新的一頁。

初識“上海2 0 4 0”，恰逢《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》（以下簡稱上海2040）進行公示，“上海2040”是中央城市工作會議召開后第一個展望至2040年、第一個零增長用地、第一個超大城市總體規(guī)劃。

上海市市委市政府高度重視，2014年4月成立了規(guī)劃編制工作領導小組，韓正書記擔任組長，楊雄市長擔任第一副組長。規(guī)劃緊緊圍繞當好“改革開放排頭兵”和“創(chuàng)新發(fā)展先行者”的要求，全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強化五個統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃建設管理基本要求，將國家戰(zhàn)略、民眾期待、上海實際結(jié)合在一起，積極探索規(guī)劃新理念、新方法、新機制，引領和促進城市持續(xù)健康發(fā)展。

一、確立了上海2040年的發(fā)展新目標。堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，建設“卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”的發(fā)展目標，以及三個重點領域的子目標，即建設“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”。

二、探索超大城市“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應”的創(chuàng)新發(fā)展模式。在堅守“建設用地、人口規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、城市安全”四條發(fā)展底線要求下，引導高密度超大城市由外延增長型向內(nèi)生發(fā)展型轉(zhuǎn)變。以城市有機更新促進城市空間立體、復合、可持續(xù)利用；建立空間留白和動態(tài)維護機制，探索具有彈性和韌性的城市結(jié)構(gòu)。

三、構(gòu)建開放協(xié)調(diào)的空間新格局。以“開放市域、服務全國、面向國際”的規(guī)劃視野，構(gòu)建“網(wǎng)絡化、多中心、組團式、集約型”的區(qū)域空間格局。在“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”組成的市域城鄉(xiāng)體系下，搭建由“城市中心、城市副中心、地區(qū)中心、社區(qū)中心”構(gòu)成的城市公共活動中心體系，形成“大都市圈—城鎮(zhèn)圈—生活圈”空間架構(gòu)。

四、打造更具活力的繁榮創(chuàng)新之城。強化科技創(chuàng)新、金融商務、文化創(chuàng)意、高端制造等“全球城市”核心功能；建設具有較強輻射和服務能力的國際樞紐門戶和低碳、便捷的城市交通體系；打造與創(chuàng)新經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展相適應的服務設施和服務環(huán)境，吸引全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，激發(fā)城市持續(xù)活力。

五、營造更富魅力的幸福人文之城。積極應對未來人口結(jié)構(gòu)變化和生活方式發(fā)展趨勢，營造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學的15分鐘社區(qū)生活圈，為全年齡段人群提供覆蓋高品質(zhì)公共服務、舒適的公共空間和開放共享的社區(qū)環(huán)境，構(gòu)建可負擔、可持續(xù)的住房供應體系，促進職住平衡，提升市民生活幸福感；實施嚴格的風貌保護政策，加強歷史資源活化利用，塑造國際化大都市和江南水鄉(xiāng)風貌特色；建設高品質(zhì)文化設施，促進文化事業(yè)發(fā)展，弘揚城市精神和軟實力，激發(fā)全社會人文魅力。

六、建設更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城。強化生態(tài)基底硬約束，劃定生態(tài)保護控制線，構(gòu)建“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、成網(wǎng)絡、功能復合的市域生態(tài)空間體系。加大海洋、大氣、水、土壤環(huán)境的保護力度，顯著改善環(huán)境質(zhì)量，提高城市水資源、能源供給安全，提升城市抵御自然災害能力，完善城市防災減災體系，保障城市安全運行。

七、建立“目標（指標）—策略—機制”的成果體系。突出規(guī)劃公共政策屬性，落實“郊野單元規(guī)劃”“土地利用全生命周期管理”等融規(guī)劃和土地政策于一體的實施性政策工具，有效保障城市總體規(guī)劃的實施。

八、促進城市治理現(xiàn)代化。一方面加強大數(shù)據(jù)分析、智能決策等信息化技術(shù)在規(guī)劃“編制—實施—監(jiān)測—評估—維護”過程中的運用，通過建立城市空間基礎信息平臺和城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（SDD），實現(xiàn)規(guī)劃的智能動態(tài)維護，發(fā)揮城市規(guī)劃在供給側(cè)改革中的源頭治理作用；另一方面充分發(fā)揮社會和市場在城市規(guī)劃建設管理中的主體作用，拓展公眾參與渠道和載體，促進城市共治共管、共建共享。體現(xiàn)在五個方面：

1． 更廣泛的參與主體。包括市人大、市政協(xié)、各區(qū)、各委辦局、江浙兩省規(guī)劃部門、周邊城市政府、公眾參與咨詢團、市民、國內(nèi)外專家、規(guī)劃設計單位、高校和社科院。

2． 更深入的參與內(nèi)容。前期開展24個課題研究工作為總規(guī)編制提供技術(shù)儲備，邀請37個國內(nèi)外知名研究團隊，深入研究影響上海未來發(fā)展18個戰(zhàn)略性、宏觀性、創(chuàng)新性和關(guān)鍵性戰(zhàn)略研究，組織了28個專項規(guī)劃，上下聯(lián)動16個區(qū)同步開展各區(qū)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制工作，兩規(guī)融合開展全市土地利用總體規(guī)劃編制。

3． 更多元的參與平臺。搭建新興和傳統(tǒng)媒體平臺，開展“上海，我的2040”市民愿景調(diào)查，召開11場戰(zhàn)略專題研討會，成立公眾參與咨詢團，舉辦“上海2040”概念規(guī)劃設計競賽、SEA-Hi！論壇、“上海2040：我要看、我要寫、我要畫”等活動收集市民群眾意見。

4． 更有效的專家咨詢機制。分為核心專家和咨詢專家兩個團隊。

5． 更注重合作的聯(lián)合編制團隊。組織上海市城市規(guī)劃設計研究院、上海同濟城市規(guī)劃設計研究院、中國城市規(guī)劃設計研究院上海分院、上海市地質(zhì)調(diào)查研究院等4家單位聯(lián)合編制規(guī)劃成果，其中上海市城市規(guī)劃設計研究院最了解上海的基本情況，上海同濟城市規(guī)劃設計研究院調(diào)查研究實力強，承擔了很多課題研究，中國城市規(guī)劃設計研究院對整個國家戰(zhàn)略掌握全面，上海市地質(zhì)調(diào)查研究院是上海市土地利用總體規(guī)劃的編制單位，它的參與有利于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃“兩規(guī)合一”，便于規(guī)劃的操作實施。

他山之石可以為我所用，對新鄉(xiāng)來說，當前主要做好四點。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面。

率先改革探索與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系和開放型經(jīng)濟新體制，率先改革探索發(fā)揮市場配置資源決定性作用的制度體系和地方政府治理體制。行政審批重點轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管體系的建設，例如，基本建設過程中，一是前期審批實行雙向承諾，行政部門向開發(fā)建設單位承諾，只要開發(fā)建設單位提供相應齊全的材料，行政部門就在規(guī)定時限內(nèi)完成行政審批事項，同時，開發(fā)建設單位以及為開發(fā)建設單位服務的設計單位、監(jiān)理單位、施工單位向行政部門承諾，承諾遵守國家法律法規(guī)、遵守政府制定技術(shù)規(guī)定等，如果違反承諾，則開發(fā)建設單位以及為其服務的設計單位、監(jiān)理單位、施工單位均承擔相應的法律責任并接受處罰，比如對開發(fā)商的處罰是五年內(nèi)不允許再參加土地招拍掛。二是行政審批在已經(jīng)建立了比較成熟的并聯(lián)審批制度的基礎上，繼續(xù)搞制度創(chuàng)新，向國際通行標準對接，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)開始建筑師負責制試點的嘗試，就是由開發(fā)建設單位及其委托的設計單位、設計單位作為項目負責人的國家一級注冊建筑師分別作出承諾，承諾遵守國家法律法規(guī)、遵守政府制定技術(shù)規(guī)定，等等，如果違反承諾，則開發(fā)建設單位以及為其服務的設計單位、一級注冊建筑師均承擔相應的法律責任并接受處罰，審批環(huán)節(jié)中的一些技術(shù)把關(guān)事項以一級注冊建筑師簽字為準，審批部門認可，不再審核。僅此一項改革就可以節(jié)省近兩個月的審批時間，大大縮短了建設單位的建設周期。但是，推行這項創(chuàng)新舉措，必須輔以事中事后監(jiān)管制度和社會誠信體系建設才能起到良好的效果。

二、信息化建設方面。剛到浦東新區(qū)，很自然就進入了新單位的辦公自動化系統(tǒng)，很方便地查到了浦東情況通報第十三期（2016年8月3日），將區(qū)委書記沈曉明、區(qū)長翁祖亮同志2016年7月20日至21日在三屆區(qū)委十次全會上的講話通過辦公網(wǎng)絡下發(fā)學習，讓人馬上感覺到掛職單位辦公自動化系統(tǒng)的便捷。掛職單位的同志告訴我，單位每個人每天一上班首先要做的事，就是進入辦公自動化系統(tǒng)，查看會議等活動事項、查看承辦事項時限、查看要求學習的文件等，規(guī)土局的領導根據(jù)情況將上級文件、領導講話等批給相關(guān)處室學習，局辦公室就將相關(guān)材料上網(wǎng)，并且規(guī)定處室的學習時限，學習過了點一下閱畢，到期未學視為沒有完成工作。對于承辦事項，領導更是能很便捷地了解到進度，了解已經(jīng)進行到了哪一個審批環(huán)節(jié)。我們已經(jīng)進入互聯(lián)網(wǎng)時代，很多審批事項可以在網(wǎng)上進行預審，所以，建議新鄉(xiāng)市也抓緊開展規(guī)劃管理工作信息化建設。首先，完成地下管線信息系統(tǒng)化建設。其次，在規(guī)劃審查層面上，引入計算機輔助審查，建立電子報批系統(tǒng)，提高工作效率和審查精準度。最后，在規(guī)劃許可層面上，繼續(xù)完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，建立規(guī)劃地理信息系統(tǒng)（規(guī)劃一張圖），拓展應用空間，提高系統(tǒng)利用率，提升工作效率。第四，在規(guī)劃監(jiān)察層面上，繼續(xù)完善和改進規(guī)劃監(jiān)察系統(tǒng)模塊，為批后管理工作提供及時、準確的信息查詢。

三、“上海2040”總體規(guī)劃編制借鑒方面。一是留白策略。一輪總體規(guī)劃的規(guī)劃年限一般是20年，規(guī)劃預測不可能做到滴水不漏，所以上海本輪規(guī)劃采用了規(guī)劃留白策略，目的就是預留現(xiàn)在無法預測的大事件用地，以增加規(guī)劃的彈性和可操作性，舉個例子：浦東新區(qū)現(xiàn)狀建設用地約779平方公里，規(guī)劃到2040年建設用地是805平方公里，要求在805平方公里的用地中預留25平方公里用地留白，以應對如果有大的項目、大事件發(fā)生時使用。這25平方公里的用地只考慮布局在哪里、不明確用地性質(zhì)、不明確控制指標（明確了今后不能用，會造成頻繁調(diào)整規(guī)劃）。二是建立“目標（指標）—策略—機制”的成果體系。突出規(guī)劃公共政策屬性，將總體規(guī)劃目標分解為一個個策略和計劃，并輔以機制，有效保障城市總體規(guī)劃的實施，避免 “規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”現(xiàn)象的發(fā)生。對此，我們要抓緊啟動新一輪總體規(guī)劃修編工作，尤其是迫切需要開展城市發(fā)展戰(zhàn)略等課題研究工作，為總規(guī)編制提供技術(shù)支撐。原因：

1． 新鄉(xiāng)市的總體規(guī)劃到2020年到期，總規(guī)修編勢在必行。

2． 近幾年國家提出了“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，批準了鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和河南自貿(mào)區(qū)建設，大形勢要求我們響應國家戰(zhàn)略，所以必須進行總規(guī)修編。

3． 中原經(jīng)濟區(qū)核心城市鄭州發(fā)展很快，新鄉(xiāng)市必須在組合型大都市地區(qū)協(xié)同發(fā)展中找準定位，才能搶抓機遇、跨越發(fā)展。

四、行政審批改革方面。浦東推出受理人員“只說YES不說NO”的新規(guī)，就是要杜絕窗口人員不經(jīng)請示，不經(jīng)研究，就對新生事物，對吃不準的要求，一口回絕，一句否定，一下堵死。“只說YES不說NO”真的能做到嗎？浦東新區(qū)將制度創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)進行了很好地結(jié)合，在窗口申報的事項都可以通過網(wǎng)上進行預申報，網(wǎng)上申報后，轉(zhuǎn)到相應窗口進行預審，5日內(nèi)預審通過后，在網(wǎng)上預約到窗口正式申報。這樣，一個是非常便民，網(wǎng)上查詢申報條件，網(wǎng)上申報材料，不用來回跑，不受時間限制；另一個是書面告知，預審有問題，5日內(nèi)書面反饋給你存在哪些問題，規(guī)定時間內(nèi)補齊材料可以繼續(xù)審，預審好了預約好時間一次辦完事情。這樣，等你到窗口辦理時，窗口一線受理人員不用說“NO”，因為前期已經(jīng)打好基礎了。能做到這一步，實際上是有大量的基礎工作必須走在前面，就拿規(guī)劃管理方面來說：

1． 思路清晰。浦東新區(qū)規(guī)土局針對規(guī)劃管理的日常做法，即規(guī)劃編制、規(guī)劃審批和批后監(jiān)管的規(guī)劃管理流程，提出了“抓兩頭，放中間”的制度改革創(chuàng)新路徑，就是加強前期規(guī)劃編制和規(guī)劃批后管理，簡化中間規(guī)劃行政審批過程，提高效率，切實抓住了規(guī)劃管理工作的實質(zhì)。

2． 建章立制。上海制定了大量的地方法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)管理文件，例如《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準則》《上海市建設工程設計方案規(guī)劃審批改革實施辦法》《上海市城市更新實施辦法》等，形成了詳細完整的管理制度和管理依據(jù)，并且十分注重規(guī)章制度的動態(tài)更新，許多規(guī)章和管理文件隔兩年就進行改進完善。

3． 規(guī)范程序。在制定各項制度的同時，制定詳細的辦事程序和操作規(guī)程，也就是制定各項政策的實施辦法和實施細則，并且和規(guī)劃審批的上下游部門結(jié)合，實行并聯(lián)審批。

4． 加強督導。每年制定監(jiān)督檢查計劃，分門別類進行督查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

5． 強化服務。除了日常工作中的耐心細致、熱情服務，還每年總結(jié)編撰典型案例和定期組織辦事流程的業(yè)務培訓班，加強宣傳，發(fā)放學習材料，答疑解惑。例如，我這次所在的行政許可處就舉行了一次為期三天的業(yè)務培訓，這種培訓多的時候一年兩次，費用由規(guī)土局負擔，不給企業(yè)增加一點負擔。

總之，通過三個月的掛職學習，收益良多，感受很深。今后一個時期，是新鄉(xiāng)市強力推進發(fā)展、決勝全面小康的沖刺階段，也是新鄉(xiāng)市深化改革創(chuàng)新、推動經(jīng)濟提質(zhì)增效、加快“四個新鄉(xiāng)”建設、實現(xiàn)各項事業(yè)跨越發(fā)展的重要歷史時期。我將倍加珍惜人生中這難得的機遇，充分運用在浦東新區(qū)掛職鍛煉學到的先進的管理知識和經(jīng)驗，在自己的崗位上，努力工作，勇于創(chuàng)新，在加快“創(chuàng)新新鄉(xiāng)、富裕新鄉(xiāng)、文明新鄉(xiāng)、綠色新鄉(xiāng)”建設、在組合型大都市地區(qū)協(xié)同發(fā)展中建功立業(yè)，發(fā)出自己的光和熱。