我國資源環(huán)境承載力分析及法律保障機制研究

胡雁云

（華北水利水電大學 環(huán)境與資源犯罪研究中心，河南 鄭州 450011）

我國資源環(huán)境承載力分析及法律保障機制研究

胡雁云

（華北水利水電大學 環(huán)境與資源犯罪研究中心，河南 鄭州 450011）

隨著我國工業(yè)化進程的加快，資源短缺和環(huán)境污染問題日益嚴重，已經(jīng)成為嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展的重大屏障。因此，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在充分了解我國資源環(huán)境狀況的基礎上明確我國資源環(huán)境承載力的內容和方式，并以法律手段加以保護就成為必然選擇。本文以資源環(huán)境資源承載力為研究對象，力圖從法律層面提出相應的解決方案，以實現(xiàn)我國資源環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境；資源環(huán)境承載力；法律評價機制

隨著社會工業(yè)化進程的加快，我國面臨著日益嚴重的生態(tài)環(huán)境的危機。資源與環(huán)境與所能承受人類活動的最大閾值，也即資源環(huán)境承載力問題逐漸進入人們的視野。因此，研究我國城市群資源環(huán)境承載力與經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展關系，可以為解決經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境保護的矛盾提供有效解決路徑。本文以人類的生存權和發(fā)展權為切入點，以生態(tài)環(huán)境安全和經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展為主要研究對象，力圖通過對影響環(huán)境資源承載力的各種要素進行分析，并從法律層面提出相應的解決方案，以實現(xiàn)我國資源環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

一、資源環(huán)境承載力的理論概述

（一）資源環(huán)境承載力的概念

環(huán)境承載力的概念是由美國社會學家帕克和伯杰斯于1921年提出。人類處于自然生態(tài)系統(tǒng)之中，是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的一部分。然而人類的活動并不是毫無約束的，而是受周圍各種生態(tài)要素的約束。具體而言，就是人類的發(fā)展計劃應當以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的自我恢復的最低要求為限度，不能超出自然所設置的這個底線，否則生態(tài)環(huán)境將出現(xiàn)枯竭和惡化的狀況，嚴重影響人類的生存和發(fā)展。因此，資源環(huán)境承載力其實是可持續(xù)發(fā)展的重要內涵之一，是“某一時期，某種環(huán)境狀態(tài)下，某一區(qū)域環(huán)境對人類社會經(jīng)濟活動的支持能力的閾值?！雹僮⑨將僦苷椎拢骸掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力及人口承載力理論探索》，中國林業(yè)出版社，2007年版。

（二）資源環(huán)境承載力的理論價值和意義

資源環(huán)境評價需要一系列的指標，最常見的有水資源、礦產(chǎn)資源、大氣環(huán)境承受能力、污染承受能力以及土地資源等等。由于這些評價指標的生產(chǎn)速度和組合方式是有限度的，而且環(huán)境的自凈能力更是有限的，因此，在一定的時空和外界條件下，資源和環(huán)境對人類的生產(chǎn)活動的支持能力是有限度的。人們可以在對這些指標進行綜合評價的基礎上，設定相應的環(huán)境承載力指數(shù)，并據(jù)此設定社會經(jīng)濟與發(fā)展的目標。環(huán)境承載力的可調節(jié)性使得環(huán)境和經(jīng)濟之間具有了重要的關系，這也是環(huán)境規(guī)劃的科學性的重要保證。因此，我們應根據(jù)環(huán)境資源的有限的支持能力來確定人類社會經(jīng)濟活動的方向和速度，利用環(huán)境承載力研究的結果去調整人類經(jīng)濟發(fā)展行為，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

環(huán)境承載力是客觀性和主觀性的結合，而且具有明顯的區(qū)域性和時間性。也就是說，環(huán)境承載力是外界客觀系統(tǒng)的反映，但是這個客觀存在的現(xiàn)象也會由于人類經(jīng)濟活動的加入而發(fā)生影響的變化。資源環(huán)境承載力的這個特征使得人們不僅可以利用其客觀性去有目的進行生產(chǎn)活動，還能通過改造資源環(huán)境承載力向人類預定的目標變化發(fā)展，從而有利于人們的經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)。因此，以資源環(huán)境承載力為中心構建環(huán)境法律制度，將是解決環(huán)境資源危機和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑。

二、我國資源環(huán)境承載力的相關法律問題及分析

（一）公眾參與資源環(huán)境規(guī)劃立法的現(xiàn)狀及問題

1. 公眾參與資源環(huán)境規(guī)劃立法的現(xiàn)狀

我國的資源環(huán)境規(guī)劃立法一般以行政授權為主，公眾參與程度和范圍都較少。這導致地方各級政府在涉及相關社會利益進行選擇的時候，一般忽視公眾在其中的重要地位，導致社會公眾處于被動配合的角色，無法實質性地參與立法過程并保護自己的權利。

筆者認為，公眾通過一定的途徑和法定程序積極參與城市規(guī)劃的制定過程，是生態(tài)城市建設的重要原則之一，也是環(huán)境保護的一項重要法律制度。它不僅可以促使政府的有關城市規(guī)劃決策真正反映公眾的需求，也能切實解決實踐中的眾多城市生態(tài)環(huán)境難題，使得相關決策更加科學和合理。西方的“市民階梯理論”就是按照參與城市規(guī)劃的決策的程度和深度，將市民參與城市生態(tài)決策分為三個層次，并對其進行深刻的解構。有學者將其總結為公眾完全被動、受約束的嘗試以及公眾受引導的互助模式三個層次，其參與的積極性和主動性是依次提高。尤其是第三個層次，要求政府向社會公眾對涉及城市規(guī)劃和生態(tài)決策提供信息，使得社會公眾在獲得相關信息知情權的基礎上，向政府相關決策部門反映自己的環(huán)境訴求，并通過政府決策權利的再分配，完全參與到城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的決策活動中。②李麗紅：《政府主導型公眾參與生態(tài)城市規(guī)劃的難點及法律解決途徑》，載《現(xiàn)代財經(jīng)》，2009（8），第79頁。我國城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的公眾參與顯然是屬于第二層次，主要在政府的主導和推動下，由政府提供城市環(huán)境規(guī)劃決策咨詢意見，積極引導公眾參與到?jīng)Q策活動過程中。例如，鼓勵成立各種民間環(huán)保組織、設立環(huán)境污染舉報制度以及定期舉辦各種環(huán)保知識宣傳活動等。

2. 公眾消極參與資源環(huán)境規(guī)劃立法的根源

公眾消極參與資源環(huán)境規(guī)劃的法律根源是多方面的，主要包括：

（1）地方各級政府的利益與公眾環(huán)境利益的博弈

由于長期以來我國是一種粗方式的經(jīng)濟發(fā)展模式，對環(huán)境與資源的損害和消耗相當嚴重。我國處于一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家轉變的初始階段，人均資源占有率相當?shù)拖?，?jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾尤為突出。地方各級政府在面臨政績考核的壓力下，對生態(tài)環(huán)境保護的動力顯然是低于經(jīng)濟發(fā)展目標的。因此，在面臨地方各級政府的利益與公眾環(huán)境利益的博弈時，會采取消極的態(tài)度。

（2）公眾參與資源環(huán)境規(guī)劃立法的理念的缺乏

眾所周知，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與每個社會成員休戚相關，也恰恰說明和每位社會公眾的個人利益沒有直接的、緊迫的關系。由于多年來我們對生態(tài)環(huán)境保護的宣傳不夠，公眾也缺乏獲得參與環(huán)境保護的途徑或渠道，加上公眾對環(huán)境損害的信息知情權的缺乏，這嚴重影響公眾參與環(huán)境保護的積極性。即使是有一些活動，也只是對一些事實上已經(jīng)造成的環(huán)境損害事件的事后糾錯，并沒有實質性參與生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃活動，也即，缺乏一種事前的預防措施。

（二）我國資源環(huán)境承載力的評估體系之問題與不足

由于資源環(huán)境承載力和社會經(jīng)濟發(fā)展之間密不可分的關系，使得構建資源環(huán)境承載力的評價體系顯得尤為重要。在資源環(huán)境承載力的評價體系中，資源環(huán)境的評價要素是多種多樣，主要包括資源環(huán)境承載力的評價對象、評價內容以及生態(tài)補償制度等等，我國針對某些領域的環(huán)境影響的事前評估法律已經(jīng)出臺。③為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，我國于2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過，根據(jù)2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉等六部法律的決定》，并在此基礎上制定《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，此法已于2016年9月6日公布施行。但是總體看來，其內容主要是針對某些特定的領域，例如規(guī)劃和建筑項目等領域內的影響環(huán)境行為，而對于更廣義上的資源環(huán)境評估則尚未從法律制度上有明確的體現(xiàn)。因此，為從更深層次上保障資源環(huán)境安全和有效實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，需要建構完善的資源環(huán)境評估體系及相關的法律保障制度。不僅應當對資源環(huán)境的評估對象進行適當擴大，還應當對資源環(huán)境的評估范圍進行適當擴大，尤其是將資源環(huán)境承載力的評估對象在國家或者區(qū)域的宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中有所體現(xiàn)。因為相較于具體的建設項目對資源和環(huán)境的影響而言，宏觀發(fā)展戰(zhàn)略顯然作用更大，會影響到很多具體的建設項目過程中。因此，制定相關的宏觀發(fā)展規(guī)劃應當在考慮資源環(huán)境承載力的前提下制定，應當根據(jù)不同的資源環(huán)境狀況設置不同的資源環(huán)境評價因子，應當根據(jù)設置不同的資源環(huán)境評估等級和政策體系。

（三）我國資源環(huán)境承載力的法律制度之現(xiàn)狀及分析

1. 我國資源環(huán)境承載力的法律保護理念及其問題

倫理分析是環(huán)境法律政策分析的一個重要方面，不同的環(huán)境倫理觀會導致采用不同的環(huán)境法律政策。在當前占主流的幾種環(huán)境倫理觀中，人類中心主義、動物權利論、生物中心主義以及生態(tài)中心主義的分歧點主要集中在社會差異、文化分歧以及理論分歧等方面。筆者認為，生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的最終階段。鑒于資源的有限性，在工業(yè)文明尚未完成之前就提倡生態(tài)中心主義卻是一種過高的道德期待；而動物權利論和生物中心論也是和特定的傳統(tǒng)文化背景和價值取向有關系，并不具有普遍的適用性；而人類中心主義倫理觀僅將人的生命健康權、財產(chǎn)權受損作為制定環(huán)境政策的依據(jù)，不僅保護范圍過于狹窄，也沒有認識到生態(tài)安全對于人類實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要性。因此，筆者認為現(xiàn)代人類中心主義的環(huán)境倫理觀是適合我國經(jīng)濟發(fā)展水平和價值觀念的，也就是說，我們不僅應當有限度承認人類在環(huán)境中的優(yōu)勢地位，還應當給予周圍的環(huán)境以適當?shù)牡赖玛P懷。只有在這種新環(huán)境倫理觀的指導下才能制定合適的環(huán)境法律政策，從而最終將人類文明發(fā)展到生態(tài)文明的階段。

2. 我國資源環(huán)境承載力的立法體系的內容及分析

《憲法》作為我國的根本大法與母法，在我國的法律體系中居于主導地位。我國《憲法》第二條對公民的參與權作了原則性的規(guī)定，但是沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權利④例如，《中華人民共和國憲法》在其第二條中規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！保坏谑萌珖嗣翊泶髸瘴瘑T會第八次會議通過，并于2015年1月1日正式生效的《中華人民共和國環(huán)境保護法》被稱為“有史以來最嚴格的環(huán)保法”，體現(xiàn)了資源環(huán)境保護在我國法律體系中的重要性和迫切性；值得重視的是，我國的刑事法律立法中關于環(huán)境犯罪的規(guī)定非常豐富。1997年《中華人民共和國刑法》進行修訂時，不僅在其分則第六章第六節(jié)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，專節(jié)以9個條文規(guī)定了包括非法采礦罪和非法捕撈水產(chǎn)品罪等在內的14個環(huán)境犯罪，還在刑法分則的其他章節(jié)中分散規(guī)定了一些環(huán)境犯罪，如在第九章瀆職犯罪、第三章第二節(jié)走私犯罪等章節(jié)中，均有若干環(huán)境犯罪的規(guī)定?？傮w看來，我國的環(huán)境保護立法體系非?；靵y，重視對環(huán)境犯罪行為的刑事懲罰，環(huán)境危害行為的事前預防則較為忽視。在行政法律法規(guī)上，過于重視行政主體在行政訴訟中的裁量權，對于相關生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的相關行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件沒有完整納入司法審查的范圍。這實質上抑制了公眾的參與權的行使。

三、我國資源環(huán)境承載力的法律評價框架的構建

（一）樹立科學的環(huán)境立法價值理念

世界上所有的國家在經(jīng)濟發(fā)展的關鍵時刻都面臨生態(tài)環(huán)境治理和本國經(jīng)濟發(fā)展的兩難抉擇，人類至今仍沒找到可以同時解決經(jīng)濟高速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全這兩個難題。而中國作為一個發(fā)展中國家，盡管三十多年的改革開放在經(jīng)濟上取得舉世矚目的成就。但多年來的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式也導致我國的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承擔著沉重的負擔，生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟進一步發(fā)展的嚴重障礙，如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是中國政府面臨的最大難題。從人類的長遠發(fā)展來看，實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展必須以健康的生態(tài)環(huán)境為主要支撐。而作為生態(tài)環(huán)境綜合治理的重要手段之一，科學的資源環(huán)境承載力研究不僅可以為環(huán)境法律的制定和實施提供前提條件，也是這兩者取得良好的社會效果的重要保證。因此，通過制定適合自己經(jīng)濟發(fā)展水平的環(huán)境立法和司法政策，可以最終實現(xiàn)環(huán)境法律政策的價值追求。筆者認為，我國對于環(huán)境承載力的法律保護體系應當是新的環(huán)境倫理價值觀念基礎之上，應該改變傳統(tǒng)的“人類中心主義”環(huán)境保護立法理念的禁錮。

（二）建構科學的生態(tài)補償機制

我國對生態(tài)補償制度的構建也是資源環(huán)境評估構建中的重要組成部分。⑤黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出了全面建設社會主義生態(tài)文明的目標任務。建立生態(tài)補償機制，是建設生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償，是明確界定生態(tài)保護者與受益者權利義務、使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內部化的公共制度安排，對于實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進欠發(fā)達地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果，對于加快建設生態(tài)文明、促進人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。（引自《國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上》）建構科學的生態(tài)補償制度，是建立在科學確定資源環(huán)境承載力的基礎之上的，應當注重對經(jīng)濟建設和自然資源的利用和保護中的經(jīng)濟利益和環(huán)境利益分配關系。⑥陳宏偉、張帆：《今年生態(tài)持續(xù)惡化拷問中的中國生態(tài)補償機制》，中國經(jīng)濟時報，2006年8月31日。例如，第十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補償機制問題作了專門闡述，要求研究設立國家生態(tài)補償專項資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，加快制定實施生態(tài)補償條例。黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。⑦引自《國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上》總體看來，我國目前涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定較為分散，缺乏系統(tǒng)性、可操作性、權威性以及約束性?，F(xiàn)有的生態(tài)補償政策的法律法規(guī)，也存在著有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。因此，應當針對目前我國生態(tài)補償機制中范圍較小的不足，將生態(tài)補償?shù)姆秶鷶U大到土壤以及土地資源等領域；要將生態(tài)補償和環(huán)境損害的修復結合起來，這不僅可以依此確定生態(tài)補償?shù)念~度，還是真正以生態(tài)恢復為目標；可以適當考慮在生態(tài)補償中引入社會資本、社會捐贈等的投入，擺脫僅僅依靠中央財政支付的局面，并以法律程序來保障生態(tài)補償賠償金的支付和生態(tài)的修復。

（三）建立完善的資源環(huán)境法律制度

1. 確立和完善資源環(huán)境信息公開制度

為保障資源環(huán)境承載力的順利實現(xiàn)，首先應當建立完善的資源環(huán)境信息公開制度。所謂的建立資源環(huán)境信息公開制度，就是規(guī)定政府和企業(yè)有義務向社會公眾定期發(fā)布重大的資源環(huán)境信息制度，明確規(guī)定公眾獲得的相關資源環(huán)境信息的范圍和內容，建立和健全公眾通過各種途徑獲取資源環(huán)境規(guī)劃立法信息的制度及其法律程序。

2. 進一步明確相關利益主體的權利和責任追究

我國目前涉及生態(tài)環(huán)境的法律眾多，其中關于資源環(huán)境損害者、受益者和保護者的權責需要進一步明確。資源環(huán)境損害者是對資源和環(huán)境實施破壞行為的人，資源環(huán)境受益者是生態(tài)損害補償?shù)闹Ц吨黧w，以及代表了受益者的各級人民政府。在相關的生態(tài)環(huán)境補償中，后者可以監(jiān)督資源環(huán)境損害者切實履行自己的賠償和修復責任，在環(huán)境資源損害案件中，可以加強對生態(tài)補償資金使用和權責落實的監(jiān)督管理。

河南省教育廳重大基礎研究項目《河南省環(huán)境犯罪的刑事政策研究》（編號：教社科〔2015〕852號）；河南省社科規(guī)劃項目《河南省生態(tài)環(huán)境安全的刑法保障體系研究》（編號：2013BFX022）；河南省軟科學研究項目《和諧社會語境下的群體性事件的刑事解決機制研究》（編號：122400430144）

胡雁云（1974—），女，河南焦作人，華北水利水電大學副教授、法學博士，華北水利水電大學環(huán)境與資源犯罪研究中心主任，研究方向為環(huán)境犯罪。

2017-04-10