住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿續(xù)期的法律研究

張 凱 周鐵嶺

住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿續(xù)期的法律研究

張 凱 周鐵嶺

一、引言

“無(wú)恒產(chǎn)而有恒心者，唯士為能。若民，因無(wú)恒產(chǎn)，則無(wú)恒心?！泵献釉趲浊昵耙呀?jīng)指明住房對(duì)于普通百姓的重要性，不僅是家庭中最重要的資產(chǎn)，也是安身立命之所在。然而，2016年4月溫州部分地區(qū)住宅用地20年使用權(quán)屆滿后需繳納高額續(xù)期費(fèi)用的問(wèn)題，不僅損害了“百姓居者有其屋”的信心，也被輿論解讀為當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)的重大利空。

我國(guó)最初在建設(shè)用地使用權(quán)屆滿續(xù)期的制度中規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)屆滿續(xù)期必須滿足兩個(gè)條件：申請(qǐng)批準(zhǔn)與有償續(xù)期。其中1990年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，支付土地出讓金，并辦理登記。屆滿未申請(qǐng)的，由國(guó)家無(wú)償取得地上建筑物及其他附著物的所有權(quán)。1995年出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)一步明確，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后需繼續(xù)使用土地的，必須于期限屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期。 而2007年生效的《物權(quán)法》第149條規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后自動(dòng)續(xù)期”，取消了土地使用權(quán)續(xù)期的申請(qǐng)條件，但對(duì)續(xù)期費(fèi)用、續(xù)期次數(shù)以及續(xù)期年限等方面未作明確規(guī)定，留下了一系列隱患。雖然當(dāng)前出現(xiàn)續(xù)期問(wèn)題的只是個(gè)別城市，但這一問(wèn)題的懸而未決，持續(xù)影響人們對(duì)房產(chǎn)價(jià)值的預(yù)期。因此，本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)主要觀點(diǎn)的總結(jié)歸納，并借鑒英國(guó)以及我國(guó)香港地區(qū)的土地批租制度①土地批租是國(guó)家土地使用權(quán)有償使用的一種形式，即將若干年內(nèi)的土地使用權(quán)一次出讓給土地使用單位，土地批租的費(fèi)用由使用單位一次交付。，提出今后的制度設(shè)計(jì)原則與方向，期待為這一問(wèn)題的解決提供參考與借鑒。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期方式的理論評(píng)析

（一）續(xù)期是否有償

國(guó)內(nèi)主張無(wú)償續(xù)期的學(xué)者認(rèn)為，首先，自動(dòng)續(xù)期，意味著建設(shè)用地使用權(quán)人無(wú)須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的程序，繳納相應(yīng)的費(fèi)用，建設(shè)用地使用權(quán)就會(huì)自行延續(xù)，否則，繳納相應(yīng)的費(fèi)用不符合自動(dòng)續(xù)期的精神[1]。然而，我國(guó)是社會(huì)主義公有制，其政治基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)是社會(huì)主義的“國(guó)家統(tǒng)一所有、人民均享地利”的思想。所獲土地收益應(yīng)為民眾共有，而不是讓政府從土地中不斷地攫取利益，因此百姓享有的建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)被使用期限所限制[2]。其次，無(wú)償續(xù)期也是民生保障的需要?！段餀?quán)法》明確規(guī)定保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，而住房作為民眾的私有財(cái)產(chǎn)，更應(yīng)為法律所保護(hù)。此外，民眾對(duì)住宅建設(shè)用地本身只能享有有限的權(quán)利，如果有償續(xù)期將更加削弱房屋所有權(quán)人的權(quán)利，加重所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，與國(guó)家保障民生的精神相違背，同時(shí)也不符合十八屆五中全會(huì)共享理念的要求。再次，立法之初規(guī)定住宅建設(shè)用地70年使用期限的目的是排除住房市場(chǎng)化改革中遭遇的阻力，而非收取高額續(xù)期費(fèi)用。最后，這是貫徹城鎮(zhèn)國(guó)有土地與集體土地同地同權(quán)要求的需要。針對(duì)農(nóng)村宅基地可以無(wú)償取得以及無(wú)償續(xù)期的規(guī)定，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地也應(yīng)當(dāng)解除使用期限的規(guī)定[3]。但值得注意的是，首先，雖然“自動(dòng)”包含著對(duì)無(wú)償續(xù)期的潛在肯定，但《物權(quán)法》起草過(guò)程中對(duì)這一規(guī)定多次反復(fù)，以及全國(guó)人大對(duì)這一規(guī)定至今未做出相關(guān)解釋，而是采取一種回避的的態(tài)度。因此，不能因“自動(dòng)”而輕易否定有償續(xù)期的可能[4]。其次，政策是否合理，也出于對(duì)歷史、現(xiàn)在以及未來(lái)的多重考量，尤其是當(dāng)前改革不斷深化，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的時(shí)代，更應(yīng)立足當(dāng)下，面向未來(lái)。

主張有償續(xù)期的學(xué)者認(rèn)為，首先，從法理上來(lái)說(shuō)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后的續(xù)期行為，實(shí)質(zhì)上是建設(shè)用地使用權(quán)的再次取得，續(xù)期是否有償應(yīng)取決于所有權(quán)人的意愿。使用權(quán)人通過(guò)繳納相應(yīng)的土地出讓金初始取得土地，實(shí)質(zhì)上是所有權(quán)人通過(guò)取得對(duì)價(jià)放棄了一定年限的土地使用權(quán)，期限屆滿使用權(quán)人想要繼續(xù)使用土地，自然應(yīng)當(dāng)再次繳納相應(yīng)的費(fèi)用，而無(wú)償續(xù)期將產(chǎn)生土地用益物權(quán)與所有權(quán)性質(zhì)的混淆，造成變相的“土地私有化”，與我國(guó)土地公有制制度相違背。其次，由于我國(guó)未對(duì)住房征收遺產(chǎn)稅，無(wú)償續(xù)期實(shí)質(zhì)上是對(duì)房屋所有權(quán)人的變相補(bǔ)貼，也會(huì)造成土地收益集中在部分階層手中，導(dǎo)致土地資源占用不均，加劇貧富差距，不利于社會(huì)公平。同時(shí)，補(bǔ)貼房屋所有權(quán)人會(huì)促使更多人放棄租房，從而導(dǎo)致租售失衡[5]。再次，土地收益具有很強(qiáng)的財(cái)政屬性。建設(shè)用地使用權(quán)的有償續(xù)期可以獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生提供充足的保障。最后，有償續(xù)期能夠有效提高房屋的保有成本，促進(jìn)現(xiàn)有房地產(chǎn)存量的盤(pán)活與優(yōu)化配置。

然而，如果我國(guó)未來(lái)征收房地產(chǎn)稅，并建立了良好的地方財(cái)政體系，關(guān)于后一種理論，即以有償續(xù)期彌補(bǔ)相關(guān)稅收的缺失，即喪失了理論基礎(chǔ)。所以，有償續(xù)期的核心在于，政府不能基于少數(shù)階層利益而改變我國(guó)土地公有制的制度基礎(chǔ)。

因此，必須深思的是，讓利于民并不需要改變土地公有制，可以通過(guò)降低續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等多種方式實(shí)現(xiàn)讓利于民維護(hù)社會(huì)公平的目標(biāo)。實(shí)際上，建設(shè)用地使用權(quán)的屆滿續(xù)期和首次取得具有顯著區(qū)別：土地所有權(quán)人不存在土地征收與開(kāi)發(fā)建設(shè)成本。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)看，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及房地產(chǎn)相關(guān)稅收的開(kāi)始征繳，政府可以依據(jù)續(xù)期費(fèi)用、房地產(chǎn)稅收總額或人均額，對(duì)續(xù)期費(fèi)用進(jìn)行減免。而且，以年租制為基礎(chǔ)，采取房產(chǎn)稅附加模式收取土地使用租金，也可以充分利用未來(lái)房地產(chǎn)稅評(píng)估及征收體系的便利，最小化制度的實(shí)施成本。

另外，部分學(xué)者主張，有償續(xù)期而不繳費(fèi)，僅保留其居住權(quán)，限制其在轉(zhuǎn)讓、抵押方面的權(quán)利[6]。筆者認(rèn)為，雖然這種方式能夠提高有償續(xù)期的適用性，但給予了房屋所有權(quán)人無(wú)償居住權(quán)，對(duì)于其他民眾顯失公正，不利于社會(huì)公正理念的體現(xiàn)。同時(shí)，我國(guó)住房信息的逐步聯(lián)網(wǎng)以及社會(huì)信用體系的日益完善，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)有償續(xù)期的適用。有學(xué)者主張，可以依據(jù)住房數(shù)量，住房?jī)r(jià)格或者住房面積區(qū)別對(duì)待確定減免續(xù)費(fèi)比例，進(jìn)而保障困難群眾的經(jīng)濟(jì)利益。但是，由于房屋所在區(qū)位所帶來(lái)的房產(chǎn)價(jià)值不同，只能謹(jǐn)慎適用。

因此，筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)看，未來(lái)制度制定的重點(diǎn)，不是有償續(xù)期或者無(wú)償續(xù)期，而是協(xié)同完善房產(chǎn)稅、年租制等制度安排，以租稅并行的制度設(shè)計(jì)，為減免土地有償續(xù)期費(fèi)用、實(shí)現(xiàn)讓利于民提供充足的空間。

（二）續(xù)期年限如何確定

目前，關(guān)于續(xù)期的次數(shù)與年限，理論界主要有三種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以有償無(wú)期限、無(wú)次數(shù)的續(xù)期。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)只是對(duì)土地所有權(quán)部分權(quán)能的有限出讓，連續(xù)續(xù)期相當(dāng)于土地所有權(quán)買賣，等同于土地私有化。為了保持土地公有制的基本原則，續(xù)期次數(shù)以一次為限，續(xù)期年限不能過(guò)長(zhǎng)[7]。第三種意見(jiàn)認(rèn)為，續(xù)期次數(shù)若以一次為限，可能導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)年限屆滿而房屋完好的矛盾，因此，民眾只有在建設(shè)用地使用權(quán)年限屆滿而房屋存在時(shí)才享有續(xù)期資格，允許再次續(xù)期，如果期限屆滿房屋已經(jīng)不存在，也就喪失了續(xù)期的意義，這也與《物權(quán)法》的立法精神相一致[8]。

筆者認(rèn)為，所有權(quán)地位的體現(xiàn)，關(guān)鍵在于是否具有最終的處置權(quán)與收益權(quán)，而非使用者使用期限的長(zhǎng)短。也就是說(shuō)，只要使用權(quán)人為了使用土地與房屋而繼續(xù)向國(guó)家繳納土地使用費(fèi)，那么即使是無(wú)限次續(xù)期，其實(shí)質(zhì)也只是對(duì)土地的長(zhǎng)期租用，而非所有權(quán)買斷。同時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償?shù)仁侄?，?shí)現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的處置權(quán)，因而沒(méi)有必要強(qiáng)制規(guī)定使用期限的長(zhǎng)短。更為重要的是，隨著住房理念、材料技術(shù)的迭代更新，政府、市場(chǎng)、民眾勢(shì)必會(huì)介入城市社區(qū)與老舊建筑的改造升級(jí)，地上建筑便很可能會(huì)在土地使用權(quán)期限內(nèi)，不斷被賦予新的生機(jī)，因此，與當(dāng)下不同，未來(lái)我們或許更需要?jiǎng)討B(tài)更新而非靜態(tài)折舊的理念。根據(jù)建筑物壽命而判定續(xù)期期限，在未來(lái)未必可行。

因此，筆者認(rèn)為，只要使用權(quán)人按時(shí)交納續(xù)期費(fèi)用，建筑更新符合國(guó)家相關(guān)規(guī)劃并付出合理成本，那么我們就不需要強(qiáng)制規(guī)定續(xù)期的次數(shù)與年限。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度設(shè)計(jì)的原則與方向

（一）經(jīng)驗(yàn)借鑒

改革開(kāi)放之后，我國(guó)最早實(shí)行的土地有償使用制度，實(shí)際上起源于我國(guó)香港地區(qū)的土地批租制度，因此，本章將簡(jiǎn)要介紹我國(guó)香港地區(qū)在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題上的制度模式，來(lái)根治化解我國(guó)現(xiàn)有的制度困境。

1. 香港地區(qū)模式

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，香港淪為英國(guó)殖民地，開(kāi)始實(shí)行土地批租制度，即土地所有權(quán)歸英國(guó)皇室所有，由港英政府代為掌管并向土地開(kāi)發(fā)商或土地使用者批租土地，開(kāi)發(fā)商或使用者通過(guò)承租取得規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，并向港英政府一次性交納規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓金。1997年香港回歸后，根據(jù)《特區(qū)基本法》，香港特區(qū)土地屬于國(guó)家所有，由特區(qū)政府負(fù)責(zé)管理，但土地批租制度被延續(xù)下來(lái)。

對(duì)于續(xù)期問(wèn)題，根據(jù)中英聯(lián)合聲明，“除短期租約和特殊契約外，在回歸之前期滿而沒(méi)有續(xù)期，如承租人愿意，均可續(xù)期到不超過(guò)二零四七年六月三十日，不再補(bǔ)繳地價(jià)。從續(xù)期之日起，每年繳納與當(dāng)日相當(dāng)?shù)脑摰貞?yīng)課差餉②差餉是間接稅的一種，是香港對(duì)地稅的說(shuō)法，主要按土地價(jià)值、房產(chǎn)價(jià)值或者物業(yè)租值根據(jù)一個(gè)比例計(jì)算，由政府向土地或房屋的所有者征收。租值的百分之三，此后，隨應(yīng)課差餉租值的改變而調(diào)整”。因此，續(xù)期土地業(yè)主每年應(yīng)繳納的租金約為每年物業(yè)估計(jì)市值租金的0.15%。因此，香港土地續(xù)期后按年度繳納的地租在很大程度上僅具象征意義。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)香港地區(qū)的模式主要有四個(gè)特點(diǎn)：第一，自動(dòng)有償續(xù)期。盡管香港地區(qū)地租收取的象征意義較強(qiáng)。第二，房地產(chǎn)稅與地租并行。既向土地使用權(quán)人收取地租，也對(duì)房地產(chǎn)保有收取房地產(chǎn)稅。第三，收取方式靈活，有利于減輕一次性繳納土地使用租金的負(fù)擔(dān)。第四，對(duì)續(xù)期期限并無(wú)明確規(guī)定。

（二）制度設(shè)計(jì)原則

第一，合法。未來(lái)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)定，必須堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，在《憲法》與《物權(quán)法》的框架內(nèi)，開(kāi)展制度設(shè)計(jì)。

第二，合理。制度既要立足現(xiàn)在，又要面向未來(lái)，以發(fā)展的眼光，評(píng)估不同方案對(duì)土地制度、房地產(chǎn)市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅體系、社會(huì)民生等各方面的直接與間接影響，從多目標(biāo)滿足、多政策協(xié)同的角度，選擇最為合適的制度設(shè)計(jì)。

第三，合情。房屋事關(guān)百姓福祉，也檢驗(yàn)著我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，因此，無(wú)論是制度頂層設(shè)計(jì)，還是具體貫徹執(zhí)行，都應(yīng)當(dāng)以百姓為核心，尊重百姓的自由選擇權(quán)，同時(shí)充分考慮中低收人群體的經(jīng)濟(jì)承受能力，制定合理的續(xù)繳標(biāo)準(zhǔn)，為今后制度的有效落實(shí)奠定堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

（三）制度設(shè)計(jì)的方向

第一，實(shí)行自愿續(xù)期。在免予申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，由住宅建設(shè)用地使用權(quán)人，結(jié)合自己意愿，決定是否續(xù)期以及續(xù)期年限等環(huán)節(jié)，國(guó)家不做強(qiáng)制性規(guī)定。

第二，結(jié)合房地產(chǎn)稅制改革，建立租稅并行體系，以年租制為基礎(chǔ)，設(shè)定合理的續(xù)繳標(biāo)準(zhǔn)和續(xù)繳方式。同時(shí)借鑒外國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)征房地產(chǎn)稅與遺產(chǎn)稅，完善房地產(chǎn)稅收體系。各地政府根據(jù)土地有償使用租金內(nèi)涵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、房地產(chǎn)保有稅收總額等要素，以年租制為基礎(chǔ)，分類設(shè)定續(xù)繳標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行分年度繳納或一次性繳納多年費(fèi)用等多種靈活的續(xù)繳方式，滿足不同權(quán)利人的不同需求。同時(shí)，需要考慮中低收人群體的經(jīng)濟(jì)承受能力，期滿后其土地出讓金的繳納數(shù)額可以緩繳、減繳、免繳，土地出讓金的續(xù)繳也可隨房地產(chǎn)稅一起繳納，減少繳納過(guò)程中的制度成本。

第三，為了滿足公共利益，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，政府可以在廣泛論證，并征得土地使用權(quán)人同意的情況下，根據(jù)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，自行或吸引市場(chǎng)、社會(huì)主體，采取社區(qū)更新、建筑改造、拆遷補(bǔ)償?shù)仁侄危晟仆恋赜猛?，提升土地集約節(jié)約利用水平。

第四，完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完成全國(guó)房地產(chǎn)登記聯(lián)網(wǎng)，為自動(dòng)續(xù)期、登記提供基礎(chǔ)。建立有效的社會(huì)征信體系與信息機(jī)制，減少續(xù)期繳費(fèi)過(guò)程中的潛在成本。

（四）當(dāng)前急需采取的舉措

第一，應(yīng)由全國(guó)人大或者有關(guān)部委展開(kāi)論證與研究。在現(xiàn)今信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府態(tài)度以及信息發(fā)布的滯后性將給民眾無(wú)盡的想象空間，給社會(huì)帶來(lái)無(wú)法忽視的猜想成本，尤其是現(xiàn)在，房屋已身系民眾資產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)大局，只有盡快開(kāi)展相關(guān)研究，明確制度方向，做出法律和政策性的解釋，從而回應(yīng)社會(huì)輿論，避免地方無(wú)所適從。

第二，在已經(jīng)或即將面臨續(xù)期問(wèn)題的地方，開(kāi)展試點(diǎn)。如深圳市、溫州市等，開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)，把握制度設(shè)計(jì)的方向，同時(shí)積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)部分建設(shè)用地使用權(quán)期限即將屆滿的現(xiàn)實(shí)，僅僅依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定是無(wú)法解決其中錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題的，我國(guó)急需更完善、更細(xì)致的建設(shè)用地續(xù)期制度。因此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的房地產(chǎn)租稅制度體系，吸取其制度安排的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情，為我們研究制定良好的制度政策提供參考。

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（作者單位：周口市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）